关于修编《民航建设工程概算编制办法》的建议
摘要：本文对近年来国家、行业相关文件规定进行了梳理，并结合民航建设项目咨询评估工作的实际经验，分析了《民航建设工程概算编制办法》中需修改完善的内容，并提出相应的修改建议。
一、引言
《民航建设工程概算编制办法》（AP-129-2008-01）自2008年下发以来，较好地规范了民航机场建设工程概算的编制工作。随着国家税收改革和新政策对计费的调整，部分收费项目取消或计费依据调整，也出现了很多新的费用项目。为了满足工程建设的实际需要，急需对2008年版概算编制办法进行修编，以更好地指导工程概算的编制，有效控制工程造价，确保民航建设工程质量。
二、工程费用
（一）营改增税率
根据财政部、国家税务总局《关于调整增值税税率的通知》（财税〔2018〕32号）规定：自5月1日起，纳税人发生增值税应税销售行为或者进口货物，原适用17%和11%税率的，税率分别调整为16%、10%。对于土建项目按10%计税，涉及采购进口设备的项目按16%计税，如果设备采购与土建工程一并实施，可统一按10%计税。
（二）软件开发费用
在评估咨询工作中，经常遇到软件开发费用以“项”计列，无法判断开发工作量和难度，不利于评价费用合理性。本文建议《概算编制办法》作出以“人日”或“人月”估算软件开发费用的原则性要求。
三、工程建设其他费
（一）土地费用
按照《中华人民共和国土地管理法》，“第五十四条 建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”
《民用机场管理条例》中明确民用机场是公共基础设施，因此机场建设用地可以划拨方式取得，可“免费”获得土地，但仍应支付土地征用相关的补偿费用。本文梳理了近几年民航建设项目，由于地方出台的土地补偿费用名称和标准各不相同，很难以固定的科目计入概算表。
同时，本文注意到部分项目是以单一税额、按机场全部用地面积计算耕地占用税的，这是对税法理解的误区。按照《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》及即将于2019年9月1日施行的《中华人民共和国耕地占用税法》，“军事设施、学校、幼儿园、社会福利机构、医疗机构占用耕地，免征耕地占用税。铁路线路、公路线路、飞机场跑道、停机坪、港口、航道、水利工程占用耕地，减按每平方米二元的税额征收耕地占用税。”因此，机场飞行区用地可按每平方米2元，其他功能区用地按税额执行。需要注意的是，军民合用机场可视具体情况套用军事设施免征条款。
（二）已取消的项目
根据《财政部、国家发展改革委员会关于取消和停止征收100项行政事业性收费的通知》（财综〔2008〕78号），自2009年1月1日起，全国统一取消工程质量监督费、工程定额测定费。工程质量监督费不再计取。
自2015年以来，国务院陆续开展了三批清理规范国务院部门行政审批中介服务事项，本文对涉及民航建设项目的收费项目进行了梳理，其中建设工程场地地震安全性评价、民用机场选址电磁环境测试、新建、改建和扩建民用机场电磁环境测试、民航无线电台（站）电磁环境测试等，明确不再要求申请人提供相应的报告，改由审批部门委托有关机构进行相关工作。按照“谁委托谁付费”的原则，上述评价和测试报告的编制费用不应计入工程投资。
但是国务院的行政决定在各部委的执行中并没有完全落实到位，给部分费用的核定造成了实际操作中的困难。以地震安全性评价为例，在《国务院关于第一批清理规范89项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》（国发〔2015〕58号）中明确“不再要求申请人提供地震安全性评价报告，改由审批部门委托有关机构进行地震安全性评价”。但是中国地震局《关于印发〈地震安全性评价管理办法（暂行）〉的通知》（中震防发〔2017〕10号）第六条中要求“建设单位应当委托符合本办法规定的单位或机构进行地震安全性评价，并对地震安全性评价负总责。建设单位符合条件的也可自行开展地震安性评价。”由于两个文件的要求矛盾，是否要计列本应由政府委托付费的地震安全性评价费用成为争论焦点。本文认为，对于此类收费应根据项目实际情况甄别对待，若相关部门确有仍执行有效的文件规定支持费用发生，应考虑建设单位的实际情况，确实发生了仍应计列；如果没有支持费用发生的文件规定，则不应计列。因此，对于建设单位在项目前期阶段确实应地震局要求自行委托中介机构编制了地震安全性评价报告的，应按合同金额计列。
（预）可研报告评估、机场选址评估、总体规划评估及初步设计评审等如属于政府行政审批事并由政府委托的项目，应按照“谁委托谁付费”原则，不予计列相关评估费用。如属于企业内部审批，则根据评估费用是否在建设项目投资中列支，视情保留或取消。
（三）按新规执行的项目
1.项目建设管理费
按照《关于印发〈基本建设项目建设成本管理规定〉的通知》（财建〔2016〕504号），将建设单位管理费更名为项目建设管理费，执行新规费率。项目建设管理费，是指项目建设单位从项目筹建之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质的支出。包括：不在原单位发工资的工作人员工资及相关费用、办公费、办公场地租用费、差旅交通费、劳动保护费、工具用具使用费、固定资产使用费、招募生产工人费、技术图书资料费(含软件)、业务招待费、施工现场津贴、竣工验收费和其他管理性质开支。
需要注意的是，新规明确指出“实行代建制管理的项目，一般不得同时列支代建管理费和项目建设管理费，确需同时发生的，两项费用之和不得高于本规定的项目建设管理费限额。”
2.咨询服务类费用
根据《关于进一步放开建设项目服务价格的通知》（发改价格〔2015〕299号），建设项目前期工作咨询费、工程勘察设计费、招标代理费、工程监理费、环境影响咨询费实行市场调节价。本文建议前期阶段上述项目暂按《概算编制办法》计列费用，待初步设计阶段各项费用已基本签订合同可按实际合同额计列。
3.校飞费
校飞费收费标准按照《关于调整飞行校验收费标准有关问题的通知》（民航发〔2016〕47号）号执行。
4.施工图审查费
2018年12月29日，住建部发布了《关于修改〈房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法〉的决定》。将第五条第一款修改为“省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同有关主管部门按照本办法规定的审查机构条件，结合本行政区域内的建设规模，确定相应数量的审查机构，逐步推行以政府购买服务方式开展施工图设计文件审查。具体办法由国务院住房城乡建设主管部门另行规定”。目前，全国范围内北京、长沙、山东、吉林、厦门等地相关部门已出台了政府购买施工图设计文件审查服务的通知。
根据上述文件，凡项目所在地已有明确规定由政府购买施工图设计审查服务的民航建设项目，需要按照《民用机场建设管理规定》（交通部令47号）第三十八条进行工程类别的区分，只计列专业工程相应的施工图审查费，非专业工程不计列。
（四）增加的项目
1.专项研究试验费
根据《关于明确机场PBN飞行程序制定取费标准的通知》（民航发〔2011〕80号）增加PBN程序设计费。
根据机场实际情况，适情增加GBAS程序设计费。目前暂无相应的收费文件，建议行业主管部门抓紧制定。
根据《民用航空通信导航监视设备台（站）址管理办法》（AP-115-TM-2013-01）及《关于〈民用航空通信导航监视设备台（站）址管理办法〉的通知》（局发明电〔2016〕2694号），应编制设备台（站）选址报告。应根据项目的实际需求，计列导航台选址报告、气象分析报告、导航台遮蔽分析等报告的编制费用。
2.第三方检测费
最初出现第三方检测费是根据《民航建设工程行业验收暂行办法》（AP-158-CA-2013-04）,运输机场工程申请行业验收前，民航专业弱电系统需经第三方检测并符合设计要求。经过多年的发展，第三方检测费时已不单单考虑航站楼弱电系统检测，还包括飞行区等工程质量的检测。
根据《民航专业工程施工监理规范》（MH5031-2015）,“1.0.7 民航专业工程应在施工单位工程质量自检合格的基础上，根据工程需要采用平行量测、平行试验或平行测试对工程质量进行验证。平行试验和平行测试应由建设单位 委托实施并承担费用。”“2.0.13 平行试验 由建设单位委托相关单位对工程材料和工程实体的指标及参数进行的独立于施工单位的试验验证活动。”
在《关于印发〈基本建设项目建设成本管理规定〉的通知》（财建〔2016〕504号）中，待摊投资支出包括工程检测费、设备检验费及其他检验检测类费用。因此，检验检测费是合理的建设成本支出。本文建议在《概算编制办法》中增加第三方检测费项目，根据工程需要核定由建设单位委托的平行试验内容，费用按实际发生的合同额计列。
3.造价咨询费
依据中国建设工程造价管理协会2013年7月30日发布的《关于规范工程造价咨询服务收费的通知》，工程造价咨询服务收费是指工程造价咨询企业接受社会委托，从事投资估算、工程概算、工程量清单、招标控制价、工程预算、工程结算、竣工决算的编制与审核，建设项目各阶段的工程造价控制等与工程造价业务有关的咨询服务，并出具工程造价咨询成果文件等业务活动所收取的费用。
在建设项目中，常见全过程造价咨询服务，其服务内容不局限于施工阶段，包含了项目的全过程（从可行性研究阶段至竣工阶段）。在实际操作时，需要考虑项目实际的造价咨询服务阶段，对照各地有关部门发布的收费标准对应的项目阶段和服务内容计取。
4.新技术
2018年5月，民航局发布了《关于征求〈机场新技术名录指南（2018-2019年度）〉意见的通知》（局发明电〔2018〕1272号），初步拟定了《机场新技术名录指南（2018-2019年度）》。目前列入指南中的运行安全、运行效率、便捷服务类新技术可列入工程费用，工程建设与管理类新技术需根据技术的实施情况视情列入工程费用或工程建设其他费。
（五）不应单独增加和计列的项目
1.变形监测费
在咨询工作中，部分项目还单独出现了变形监测费。按照原国家计委、建设部2002年1月7日发布的《工程勘察设计收费管理规定》，在其附件《工程勘察收费标准》中明确了岩土工程检测监测中包括变形监测。因此在工程投资中不应单独计列此项费用，应纳入勘察费中，并按上述文件计取相应的费用。
2.审计费
固定资产投资审计可分为财务审计和工程造价审计。为解决审计作为事后监督，存在介入时段滞后、形式被动、分岐争议频繁、审计范围过窄等问题，近几年逐步开展和推广了全过程跟踪审计。
由于对工程造价审计的目的、任务和作用不清，部分建设项目希望自行通过委托全过程跟踪审计这样一个“第三方”来监督工程造价咨询服务的情况。应注意到审计是针对建设单位工程造价管理工作的监督，只对被审计单位产生法律效力，对其他单位并无产生连带法律约束力，无法实现对建设单位委托的造价咨询服务机构的监督管理。
根据相关文件规定，审计机关及其委托机构的审计服务不收费。由建设单位自行委托的审计服务费用，不宜单独计入工程投资，而应由建设单位日常运营成本支出或在项目建设管理费中统筹考虑。
