摘要：未来10-15年，我国民航基础设施建设将步入新一轮高峰期，繁重的建设任务迫切需要引入现代化的工程项目管理模式。国际通行的工程总承包模式在国内发展已超过30年，但在民航建设领域应用仍处于探索起步期。本文认为推广应用工程总承包有助于加快民航基础设施建设，并在深入分析当前推广过程中所面临的机遇和困难的基础上，给出有关建议。 

2017年9月，冯正霖局长出席加快推进民航基础设施建设工作会议时指出，当前民航基础设施建设存在“发展的旺盛需求与基础设施建设相对滞后、行业运行系统性要求强与基础设施建设协调性不够、民航服务质量提升的要求与基础设施建设在规划设计等方面前瞻性和创新能力不强”等三大矛盾，并提出推行现代工程管理方式，促进民航基础设施建设水平全面提升。工程总承包作为一种先进的项目组织实施方式，能够促进设计、采购、施工等工程各环节工作的深度融合，缩短工程项目周期，有效提升工程建设水平。积极推进工程总承包模式在我国民航基础设施建设领域的应用，有助于加快提升我国民航基础设施设计创新能力、建设管理水平和工程质量，促进行业持续健康快速发展。 

一、工程总承包模式及其在民航建设领域的应用现状

工程总承包是指从事工程总承包的企业按照与建设单位签订的合同，对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程或其中若干阶段的承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包方式。其通常采用EPC（设计+采购+施工总承包）或DB（设计+施工总承包）方式。与传统工程承包方式相比，工程总承包模式有利于控制投资和建设工期，发挥设计在项目建设中的主导作用，实现更优的经济效益和社会效益；同时，可缩小建设单位基建组织机构，提高管理效率、降低建设单位风险，促进设计企业向国际工程公司转型，增强工程总承包企业的国际竞争力。 

自被引入国内30多年来，工程总承包模式在石油化工、电力、水利水电等行业率先推广应用，至今已逐步发展成熟。而在铁路、公路等交通领域，工程总承包起步较晚、推进速度缓慢，无论是企业数量还是合同额，在工程总承包整体市场中的占比都相对较小。 

图1 2016年全国各行业工程总承包企业数量统计图 

数据来源：根据中国勘察设计协会数据整理 

图2 2016年全国各行业工程总承包完成合同额统计图（单位：亿元） 

数据来源：根据中国勘察设计协会数据整理 

聚焦民航建设领域，在利好政策和行业发展旺盛需求驱动下，工程总承包模式应用开始起步。近几年，国内部分机场项目积极探索工程总承包模式。同时，积极服务“一带一路”倡议，国内部分具备民航专业资质的设计企业和施工企业积极承接海外机场工程总承包业务，拓展海外市场，积累经验。但总体来看，项目数量较少，且主要集中在航站楼、货运区等非民航专业工程，民航专业工程领域尚未开展工程总承包。从承担工程总承包的企业性质来看，以施工单位牵头的工程总承包（简称施工工程总承包）项目占绝大多数，以设计单位牵头的工程总承包（简称设计工程总承包）项目数量较少。 

表1 近几年国内及我国在海外开展的民航项目工程总承包案例统计表 

二、民航建设领域推广工程总承包模式面临的困难和机遇

（一）困难 

1、民航工程审批制度、监管机制与工程总承包不匹配 

根据《运输机场建设管理规定》、《民航专业工程建设项目招投标管理办法》等文件要求，民航工程招标须在初步设计获批后方可进行；实施施工须在施工图经审查合格并向工程质量监督机构备案后方可开展；对前期单位是否可以参与后续设计或建设施工未做明确要求。 

工程总承包模式最大的优势是将设计、采购、施工等工作委托一家承包商（一家企业或多家企业组成的联合体）承担，从而使设计、施工、采购技术人员能参与到项目设计阶段，实现优化设计、统筹安排施工，既保证工程质量，又有效控制成本和进度。在现行民航建设审批制度下，民航工程仅能开展施工图设计、采购、施工等阶段的“有限”工程总承包；同时，民航工程施工图设计通常由初步设计单位承担，且施工图设计须遵从已批复的初步设计文件，在这过程中采购、施工等单位的技术人员可对施工图进行调整或优化的程度有限。目前，同属交通领域的铁路、公路工程受限于审批流程要求，也主要采用“有限”工程总承包模式，推广应用程度远不如石油化工、电力等行业。对比广西、浙江、上海等地推广“完整”工程总承包在房屋和市政行业的应用取得了积极成效，可见“有限”工程总承包难以充分发挥工程总承包的优势，在一定程度上影响推广应用的进程和效果。 

此外，民航工程包括民航专业工程和非民航专业工程，其中前者由民航管理部门负责质量监督管理，后者由地方政府住建部门负责质量监督管理。也就是说，民航工程质量监督管理涉及两个主体，各主体对各自监督管理部分的要求不同。同属交通领域的铁路、公路工程，其建设审批和监督管理主体单一，工程总承包推广应用尚且不足；民航工程建设审批流程复杂、监管体系涉及两个主体，使得民航建设领域推广应用工程总承包模式难度进一步升级。 

表2 国内部分行业和地区工程总承包要求对比表 

2、民航建设领域工程总承包主体有效供给不足 

工程总承包包括设计工程总承包和施工工程总承包两种，无论哪一种都有相应的资质要求。 

民航专业工程设计市场门槛要求历来较高，具有民航专业资质的设计单位较少，加之军队全面停止有偿服务后，民航设计市场曾一度只剩下“2甲3乙”行业设计单位。2017年，住建部和民航局联合印发《关于进一步开放民航工程设计市场的通知》（建市〔2017〕66号），大幅简化了民航行业工程设计资质体系，降低了民航行业工程设计资质准入门槛，允许具备工程设计综合甲级资质的企业承担相应的民航行业工程设计业务，推进民航供油工程与化工石化医药行业相应设计单位承接业务互通。截至2018年底，国内取得民航行业设计资质的企业共6家，其中甲级资质2家、乙级资质4家，另增加了4家工程设计综合甲级资质企业。由此，民航设计市场由过去的“2甲3乙”变成了当前的“6甲4乙”的格局，但同时具备工程项目管理资格民航专业甲级和工程承包资质的企业仅有2家。整体来看，现有民航工程设计单位数量依然较少，大部分设计单位技术储备和经验积累较为薄弱，项目管理能力和资源整合能力欠缺。 

图3 2016年和2018年具备资质的民航设计企业统计图 

按照《建筑业企业资质标准》规定，施工企业资质包括施工总承包、专业承包和施工劳务三个序列。其中，施工总承包资质序列包括建筑工程、公路工程、铁路工程等12个专业类别，未设立民航工程施工总承包资质。专业承包序列设有36个类别，民航专业工程涉及其中3个专业承包序列，分别为机场场道工程专业承包、民航空管工程及机场弱电系统工程专业承包，以及机场目视助航工程专业承包。截至2018年底，国内取得民航施工资质的企业共148家，其中机场场道工程90家（一级49家，二级41家）；空管和弱电工程35家（一级14家，二级21家），目视助航工程23家（一级10家，二级13家）。但按照相关规定，上述民航专业工程施工单位承接工程范围仅限各专业工程施工业务，不能承担超出业务范围的工程总承包项目。这意味着，民航工程不能由再发包承包单位进行专业分包，而是直接由工程总承包商将项目的施工部分分包给各专业施工承包商，并对各专业施工分包单位进行管理，势必会增加总承包企业的项目管理成本和项目承接风险。 

图4 2018年具备资质的民航施工企业数量统计图 

此外，在民航建设领域推广应用工程总承包模式还将面临一些与其他行业共同的问题。例如工程总承包主体定位要求不明确，各地工程总承包市场准入要求不一致，工程总承包企业的选择、分包管理缺乏统一明确的规定等。 

（二）发展机遇 

1、政策信号明朗 

根据国务院办公厅发布的《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）文件要求，政府投资工程应带头推广工程总承包，并加快完善工程总承包招投标、施工许可、竣工验收等制度；同时积极推进简化工程建设企业资质架构设置，强化信用管理和事中事后监管。随后，相关部委、地方政府陆续出台多项政策文件，纷纷为工程总承包模式在各地应用推广破除障碍。2019年国务院办公厅发布的《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）提出，实现“四统一”——统一规范工程建设项目的审批流程、信息数据平台、审批管理体系及监管方式等，大幅优化审批及监管方式，提高审批效能。随着我国建筑业和民航业“放管服”改革的不断深入，监管方式的不断完善，相关障碍逐步消除，未来民航建设领域深入推广工程总承包模式将拥有广阔的发展空间。 

图5 2016至2018年我国出台的工程总承包相关政策文件数量统计图 

数据来源：汇总统计 

2、民航设计建设市场前景广阔 

截至2018年底，我国颁证机场数量达到437个，其中运输机场235个、通用机场202个。《全国民用运输机场布局规划》提出到2025年全国运输机场总量（含已建和在建）达到370个，这意味着未来6至7年全国将新建125个运输机场。汇总统计各省（自治区或直辖市）的通用机场布局规划，预计到2030年全国共规划布局通用机场1400余个，这意味着未来11年间全国将新建约1200个通用机场。同时，近几年我国航空运输发展增速高于同期国民经济发展速度，有相当一部分运输机场出现饱和或超负荷运行。据不完全统计，37个千万级运输机场近期均计划改扩建并提出修编机场总体规划。可以预计，未来10至15年，民航基础设施建设将步入新一轮高峰期，迫切需要引入先进的设计技术和项目管理模式。 

3、BIM技术的应用支撑 

建筑信息模型（Building Information Modeling，BIM），可应用于规划、勘察、设计、施工、运营维护等工程项目的各个阶段，实现建筑全生命周期多方数据共享，为工程总承包提供强有力的技术支撑。近几年，BIM技术作为一项信息化前沿技术，已在北京大兴国际机场航站楼工程、深圳宝安国际机场一期扩建工程、鄂州顺丰机场新建工程、张家界荷花机场改扩建工程等机场建设项目管理中得到较为广泛的应用。目前，机场司正在开展《运输机场飞行区及航站区BIM技术应用指南》编制工作，以对国内运输机场工程的BIM应用提供统一的行为准则。同时，有关民航设计企业积极着手积累项目经验和储备专业技术人员。预期未来BIM技术必将在民航工程中得到良好的推广应用。 

三、建议措施

综上所述，工程总承包模式在民航建设领域推广应用拥有良好的机遇和优势，有助于加快民航基础设施建设，助力民航实现高质量发展。但当前民航工程应用工程总承包模式总体仍处于探索起步期，面临来自行业内外的多重困难。为加快推进其应用数量、应用范围和应用规模，提出如下建议： 

（一）强化顶层设计，引导工程总承包推广应用 

加快研究制定鼓励民航建设领域采用工程总承包的配套支持政策，引导建设单位积极推广应用工程总承包模式。借鉴铁路、公路等交通领域经验，研究出台民航建设项目工程总承包管理办法等专项文件，明确工程总承包发包阶段、发包方式、资质要求等规定，规范民航建设项目工程总承包的相关工作。加强与住建部沟通协调，探索设立民航工程施工总承包资质，增强施工单位服务保障能力。为增强民航建设项目的整体性，积极协调建设管理部门、地方政府等相关单位，建立健全长效协商机制，探索由民航行业管理部门牵头、各管理部门联合监管的方式对民航建设项目进行监管。参照部分地方政府推进工程总承包的成熟做法，积极推进运输机场工程施工图实行分阶段审查管理，为设计、采购、施工等环节的有效融合提供更大空间。 

（二）试点先行，积累经验并复制推广 

考虑到新建通用机场、支线机场的设计、施工技术已相对成熟，工程规模小、合同额不高，建设单位通常缺乏专业人才等现实情况，选择有条件的地区在新建通用机场、支线机场项目先行开展试点，推行民航专业工程和非民航专业工程一体化应用工程总承包模式，待形成可复制的成熟经验后，逐步扩大应用范围。同时，鼓励机场航站楼、货运区等非民航专业工程，广泛采用工程总承包模式，进一步查找问题，为制定专项政策提供支撑。 

（三）优先推行设计工程总承包，加快培育一批现代化工程公司 

设计工程总承包可以充分发挥设计的主导优势和全链条价值，加强对工程投资、进度和质量的全面把控。加之民航专业工程设计门槛较高，一般施工单位难以主导设计方案；且目前暂未设立民航工程施工总承包资质，推行施工工程总承包模式困难重重。综合上述因素，优先推进设计工程总承包，鼓励传统设计企业向产业链上下游延伸，深入研究施工作业、不断提升企业施工管理能力，做到设计与施工深度融合，培育一批具有民航特色的现代化工程公司，适应构建现代化民航基础设施保障体系的发展需求。 

参考文献

[1]荣世立. 改革开放40年我国工程总承包发展回顾与思考. http://www.china-epc.com/contents/35/692.html. 

[2]郭栋，刘月超，寇波.工程总承包模式下的榆林榆阳机场设计实践及思考[J].工业建筑,2018(12):49-53. 

[3]陈祖雄.工程总承包存在问题及对策的思考[J].中国勘察设计,2018:83-85