新时代我国通用机场建设发展思考
摘要：得益于通用航空利好政策相继出台，我国通用机场建设步伐加快，但是有效供给依然严重不足。深入分析存在问题及其主要原因，揭示制约通用机场发展的关键瓶颈，结合当前阶段我国通用机场建设发展新形势、新要求，针对性地提出新时代我国通用机场建设发展的有效措施及建议。
一、我国通用机场建设发展情况
随着国家促进通用航空发展的利好政策相继出台，通用航空“放管结合、以放为主、分类管理”思路的深入推进，作为通用航空业发展的基础保障设施，通用机场的建设发展备受关注。2017年4月民航局出台了《通用机场分类管理办法》，按照简政放权、分类分级的原则对通用机场管理政策进行了大刀阔斧的改革。从近几年颁证通用机场数量统计看出，改革政策效果显现，通用机场建设发展步入快车道。截至2018年底，全国颁证通用机场数量达到202个，同比增长约150%。
图1-1 2010，2016-2018年全国颁证通用机场数量统计
可喜成绩的背后，我们也要看到通用机场建设发展压力依然很大，全国范围内有效供给严重不足，尤其是具备完善的保障服务能力的通用机场甚少。全国拥有5个以上通用机场的省份仅为10个，云南、青海、西藏三地依然没有取证通用机场。A类通用机场仅有84个，占总数的41.58%；B类通用机场为118个，占总数的58.42%。B类通用机场大都是以往专供农林业作业起降的野外场地转换而来，缺乏相关配套保障设施，仅能为作业飞行临时起降之用。
图1-2 2018年底全国各地通用机场颁证数量统计
图1-3 2018年底全国颁证通用机场分类分级统计情况
二、主要问题及原因分析
考虑到B类通用机场不对公众开放，对公众利益影响较小，且实行告知承诺制，故本文只对公众利益影响较大的A类通用机场进行分析。纵观已取证和正在推进建设的A类通用机场，普遍存在以下主要问题：
一是通用机场审批缓慢。据不完全统计，通用机场建设审批前后置文件较多、审批时间长且专业性强，从前期、建设到运行许可至少需要耗时3年。汇总统计，“十三五”期间全国各省级行政单元规划新建的通用机场总数约为500个，其中约30%的通用机场在2016年就已经启动了前期工作，但至今获得颁证的新建通用机场仅为20余个，大部分通用机场尚停留在选址阶段。
二是通用机场监管过度。部分地区存在套用运输机场相关规定审查通用机场建设与运行相关事项，抬高了标准，比如要求目视飞行的机场编制飞行程序，要求机场必须设置塔台、气象设施等。
三是通用机场建设不合理。部分通用机场存在盲目跟风、贪大求全的问题，机场建设规模远超实际运营需求，严重造成资源浪费。各地热衷于建设A1级通用机场，当前A1、A2、A3级通用机场在A类通用机场中的占比分别为69%、17.9%、13.1%，这与A类通用机场所能起降的通用飞机机型数量占比呈现“金字塔”形的结构不相匹配（即A1级通用机场能起降所有通用飞机机型，A2级通用机场能起降73.5%的通用飞机机型，A3级通用机场能起降47.2%的通用飞机机型）。
图2-1 全球422款通用飞机乘客座位数统计
上述问题是通用机场建设发展不充分、不协调的外在表现，由表及里，深究其内在原因才是破解这一困局之关键。
（一）建设审批程序与当前发展阶段不相适应
1、审批层级不协调
通用机场建设审批主体包括军方、民航行业主管部门、地方政府。在“放管结合、以放为主”的改革思路下，民航行业主管部门、地方政府的审批层级有所下放、程序有所简化。民航行业内由民航地区管理局负责通用机场建设审批，甚至部分地区管理局委托所属地区民航监管局实施审批；大部分省级政府将通用机场审批事权授权给省级投资主管部门，纳入省级规划的通用机场，视同立项。与此相对，军方审批则出现层级上提、程序增多情况，如图2-2所示，通用机场场址申请由省级人民政府函商空军司令部，空军司令部每季度汇总上报军委联参，军委联参征求相关单位意见后请示上报中央军委，直至获得批复。可见，民航行业主管部门、地方政府及军方三者之间审批层级和程序不协调、不匹配，民航地区管理局和省级投资主管部门难以有效协调军方审批单位加快办理，势必会增加审批时长。
图2-2 通用机场军方审批程序示意图
2、建设程序不协调
如图2-3所示，通用机场建设程序大幅简化，仅明确监管“头”（场址审核）和“尾”（使用许可），对过程的管理未作明确要求，给处于发展初期的通用机场建设带来了两大现实矛盾：一是地方政府对通用机场专业认知不足与民航地区管理局对通用机场建设过程监管缺失的矛盾。当前，拥有独立的民航管理部门的省级地方政府较少，通用机场建设大都归属于投资主管部门统筹管理。由于省级投资主管部门对通用机场专业知识了解甚少，同时因国家未对通用机场建设程序作出明确规定，导致各地在过程监管上的做法大相径庭。民航地区管理局在通用机场使用许可审查时才发现可能存在不合规的问题，势必给通用机场项目投资带来一定的风险。二是民航发展基金支持通用机场项目时，现有审批程序缺少民航行业主管部门对通用机场设计方案的审批环节，民航行业主管部门难以判断民航发展基金对通用机场项目支持力度是否合适。
图2-3 通用机场建设程序示意图
（二）建设管理体系与当前发展阶段不相适应
1、规章规范体系不健全
从图2-4可看出，通用机场与运输机场在法律法规层面相关文件相同，但到了规章和规范性文件层面，通用机场只有《通用机场分类管理办法》这一部规范性文件，而运输机场分别从建设、运行及安全管理等方面都制定了较为系统和严谨的规章规范体系。《通用机场分类管理办法》将通用机场的建设、运行及安全管理集于一身，然而由于缺乏具体的实施细则、统一的监管流程，各民航地区管理局对通用机场的审批和监管方面不尽相同，部分地区仍然借鉴或套用“运输机场”相关规定执行，导致同一投资人在不同地区投资建设通用机场，受到的审批和监管的“待遇”差别也较大。
图2-4 通用机场与运输机场法规体系对比示意图
2、技术标准体系不健全
通用机场现有技术标准包括《通用机场建设规范》（MH/T 5026-2012）、《民用机场飞行区技术标准》（MH 5001-2013）、《民用直升机场飞行场地技术规范》（MH 5013-2014）、《水上机场技术要求（试行）》（AC-158-CA-2017-01）等。《通用机场建设规范》（MH/T 5026-2012）由于条文较为笼统，原则性描述多、量化指标少、可操作性较差等原因，现在基本处于“停用”状态。现有202个取证通用机场中，跑道型通用机场数量为145个，占总数的72%。意味着大部分通用机场建设遵守了《民用机场飞行区技术标准》（MH 5001-2013）标准，国内运输机场的设计和监管均遵守该标准。因此，难以避免通用机场设计及监管人员套用运输机场模式来设计和审查通用机场的情形。
当然，除上述原因之外，还与通用机场专业人员缺乏、通航监察员不足有关。
三、科学把握阶段性新特征
随着通用航空领域“放管服”改革的深入推进、人民群众消费的不断升级，以及通用航空新兴业态的不断拓展，通用机场建设发展环境呈现出阶段性新特征。科学把握现阶段的新趋势，有助于有的放矢、对症下药，对通用机场建设发展精准施策。
一是通用机场投资主体呈现多元化趋势。民航局发布《关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》（民航发〔2016〕117号），全面放开通用机场建设，对投资主体不作限制。越来越多的民营资本参与、主导通用机场建设，要求通用机场的建设和运营应充分体现其市场属性，满足市场的需求。
二是通用航空领域新技术不断涌现。随着通用航空器制造技术、通用航空通信导航以及监视技术的发展，无塔台机场、远程塔台机场、移动方舱塔台等一批新技术逐渐应用于通用机场，“智慧”元素正加速汇聚。
三是通用机场建设个性要求显现。相比运输机场，通用机场具有种类多样、运营业务丰富、起降机型种类繁多等特点，加之各地地形地貌复杂多样、气候条件差别很大，相同地区不同通用机场运行差异性较强，不同地区相同类型通用机场运行也不尽相同，要求通用机场建设应具有一定的弹性和差异性，因地制宜建设与社会相融合、与环境相协调的通用机场是大势所趋。
四、促进通用机场高质量发展
中国特色社会主义进入了新时代，对通用机场建设发展提出了新的更高的要求。牢牢抓住关键问题和准确把握阶段性新特征，精准对位、靶向施策，加快提升通用机场的有效供给，既要增加数量，更要注重质量，实现通用机场“量质齐飞”，科学有序推进现代通用机场高质量发展。
（一）加强顶层设计，健全通用机场法规体系
在民航局通用航空法规体系重构工作引领下，加快完善现代通用机场建设的规章、技术标准体系。制定《通用机场管理规定》行业规章，规范全国通用机场的建设管理、使用许可、备案管理及运行管理，把握好两头监管与过程监管的关系，有效化解建设程序简化与现阶段通用机场建设发展不相适应的矛盾。在行业规章下，制定管理程序、操作手册等一系列规范性文件，统一全国各地通用机场审批、监管工作。全面修订《通用机场建设规范》，有关运行安全的指标按照最低标准设定门槛，鼓励采用航空新技术、新设备，其余指标按照富有弹性和原则性的倡议予以设置。同时，对《民用直升机场飞行场地技术规范》（MH 5013-2014）、《水上机场技术要求（试行）》（AC-158-CA-2017-01）进行实时局部修订，增强规范实用性，有效规避套用运输机场标准设计和审查通用机场的现象。鼓励行业协会，加强汇总梳理通用机场运行经验，提炼制定通用机场设施设备配置、人员配置等团体标准或指南，构建“行业标准+团体标准”的两级通用机场技术标准体系。
（二）高位联合推动，优化审批流程
牢牢抓住军民融合发展国家战略的重大机遇，地方政府与国家发改委、民航局等部门，凝心聚力、群策群力，联合推动军方优化审批流程，加快审批速度。深化“放管服”改革，鼓励和吸引社会资本投资建设通用机场，民航行业主管部门和地方政府更应将眼睛向内，查找自身在审批程序上的优化和改进之处，进一步简化程序；同时积极推进双方高效互动、联合审批，缩短审批时限。
（三）注入新理念，创新通用机场建设发展模式
深入贯彻“四型机场”理念，将“平安、绿色、智慧、人文”基因注入通用机场规划、建设与运行中，打造集内在品质和外在品位为一体的现代通用机场新样板。平安是现代通用机场发展的基础，引入先进理念，实现项目管理专业化、工程施工标准化、管理手段信息化、日常管理精细化，将安全贯穿于通用机场建设与发展的全过程；引导建立自查自改自报安全管理体系，引导通用机场从“他律”向“自律”转变。贯彻绿色发展理念，鼓励在通用机场建设发展中研究和推广应用适宜的环保新技术、新材料、新装备、新工艺。鼓励运用互联网和大数据等现代化信息技术，开发通用机场新系统和新设备，打造“智慧”通用机场。充分发挥通用航空的延展性，因地制宜地推动通用机场按照平台化运营，适应多样化、人性化、特色化的发展需求，营造航空文化氛围，提升通用机场活力。
