摘要：建国以来，特别是改革开放以来，民航的飞机数量、飞机总载客量、旅客运输量、货邮运输总量都实现了大幅增长，民航旅客周转量在综合交通运输体系中的占比从1978年的不到1%达到2018年的31%，民航由小众高端运输发展成为规模庞大的公共运输，在经济社会发展中战略地位上升到新的高度，成为人民对美好生活向往的重要需求。安全是民航工作的生命线，构建全方位、立体化的民航安全保障体系，提升民航安全保障能力，成为重大而紧迫的历史使命，基于此，本文从分析民航安全现状着手，提出构建“管理、技术、文化三位一体” 的民航安全保障体系。 

安全是民航永恒的主题，事关国家人民的生命财产、社会稳定、国家安全和经济发展大局。党中央、国务院高度重视民航安全，民航始终坚持持续安全发展，着力建设安全法规体系、队伍管理体系、安全责任体系、安全管控举措，安全水平大幅提升。民航安全面临复杂的国内外环境，安全保障建设无止境，需要民航生产运行过程各参与主体（包括航空公司、机场、空管和航空消费者）和民航管理者、建设者共建安全保障体系，共享安全环境。 

一、民航安全现状 

21世纪以来，民航进行全方位改革，推进管理现代化，创造了良好的安全飞行纪录，至2018年底，航空安全、空防安全纪录良好，稳居世界航空安全领先水平。 

（一）航空安全 

自2010年8月25日至2018年底，运输航空百万小时重大事故和亿客公里死亡人数保持双“ 零”纪录，实现持续安全飞行100个月、6836万小时的安全新纪录。但通用航空发生了一些不安全事件，航空业发生了多起事故征候，存在安全隐患，具体如表1-1所示。 

表1-1  2011-2018（6月）年航空事故及征候 

     注：表中数据来源于2011-2017年《民航行业发展统计公报》及《2018年1-6月中国民航安全信息统计报告》。 

 “前车之鉴，后事之师”。每一起不安全事件及责任原因事故征候都是一次安全警钟，都需要反思安全制度、安全管理工作及安全文化状态：安全文化（思维）是否缺失，安全教育和培训是否到位，安全投入和保障是否到位，管理和监督是否到位，责任和措施落实是否到位。 

（二）空防安全 

空防安全涉及的是与民航安全相关的人的主观因素，安全检查是民航空防地面安全的最后一道关口，是一项以“人”为对象的复杂工作，不仅关系到民航行业形象，更关乎国家财产和旅客生命的安危。近年来，民航安全检查虽面临着复杂的国内外环境，严峻的反恐形势，但实现了16年零8个月的空防安全零责任事故纪录，同时也暴露出空防安全的隐患，如表1-2反映了2015-2017年民航空防安全的隐患。 

表1-2  2015-2017年民航空防安全隐患 

注：表中数据来源于2015-2017年《民航行业发展统计公报》 

旅客违规和不文明行为、编造虚假恐怖威胁信息非法干扰事件等空防安全隐患暴露出航空安全文化需要普及和提高。消费者是民航安全的主体之一，遵守公共安全制度，维护公共安全秩序，才能共享公共安全环境。 

二、民航安全保障体系及服务质量 

  民航始终坚持安全底线，不断完善安全管理，更新安全技术，建设安全保障体系，推进解决行业发展需求旺盛和资源保障能力不足的矛盾，对民航安全发展和服务质量都有很大促进作用。 

（一）安全管理法规体系框架 

安全管理实现了由观念到理念、由感性到理性、由经验到规章制度手册的转变，先后形成了由《中华人民共和国民用航空法》，《中华人民共和国飞行基本规则》等27部行政法规和行政法规性文件，116部现行规章组成的多层次的民航法规体系框架。 

（二）技术更新和使用 

为进一步提高民航航班的运行效率，使乘客乘坐民航航班感到更加安全、舒适，在安全设计、评价、监督与安全技术管理等方面加强了新技术的运用，例电子通关、自主值机、人脸识别等新技术的应用，有效促进了民航安全发展和服务质量。 

（三）航空服务质量提升 

2018年航班正常率创2010年以来历史新高，同时，在出行交通选择多样化的背景下，航空消费者对民航的关注度和满意度期望值逐年攀升。 

1.航班正常率 

由于民航运输受客观条件如机械原因、地面保障原因、天气意外原因、机务原因、空管原因、军方原因和“其他”等因素影响较大，航班正常率更为经常用于衡量航空公司的运行效率和服务质量，表征承运人运输效率和运输质量。2011-2018年运输航空从解决主观原因着手，在空域资源紧张、运行环境复杂、极端天气频发的情况下，通过改进标准、优化机制等手段，不断挖掘现有资源的保障能力，不断提升行业整体运行效率，保障航班正常率。2018年航班正常率达80.13%，是2010年以来新高（具体见表2-1）。 

表2-1 2011-2018年运输航空航班正常率 

注：表中数据来源于2011-2017年《民航行业发展统计公报》及民航局文件 

2.航空消费者投诉情况 

航空消费者数量日益增加的同时，对更安全、更准点、更舒心的民航消费要求越来越高，对现有的航线、空域、运力、机场提出了更高的要求，但对民航运行环境（条件）不甚了解，投诉量呈上升趋势。2011年至2017年，民航局、各地区管理局、民航局消费者事务中心和中国航空运输协会受理的航空消费者有效投诉情况如图2-1所示。 

注：图中数据来源于2011-2017年《民航行业发展统计公报》 

图2-1 2011-2017年航空消费者投诉量 

三、构建“三位一体”安全保障体系 

民航运输业具有外部性、准公共性、准军事性、高风险性等基本特征，其安全及保障涉及的主体多元，任何主体都无法单独保障安全问题。随着新时代民航强国战略进程的梯次展开，安全高效、通畅便捷、绿色和谐的现代化航空服务体系将逐渐形成，构建管理、技术和文化“三位一体”的全方位、立体化的民航安全保障体系，通过风险导向、源头治理、精细治理、高效处置，提升民航安全保障能力，是推进民航高质量发展的必然要求。 

（一）以科技为核心的技术保障 

民航业一直具有运用高、新科技的天资，未来民航的发展将将走向数字化、智能化，面临的网络安全风险也将逐渐增大。安全保障的各个环节也必须以科技创新和新技术的使用为核心，安全保障的关键环节是风险评估、模型预警、综合保障，可以通过包括物联网、大数据、人工智能、云计算、超级计算、移动互联、5G通信、社会计算等新技术推进：科学编制航季航班计划，规范空中流量管理，推动机场协同决策系统建设，优化空管协同决策系统，深化管制气象融合，行业运行数据共享，强化航空公司、机场、空管之间协同，完善航班延误处置联动机制等。 

（二）以人本为核心的文化保障 

根据国际民航组织《安全管理手册》（Doc9859号文件）对安全文化的界定，安全文化包括安全的价值观和安全的行为规范，具有导向、规范、协调、保障功能，在“以人为本，生命至尚”为核心的安全保障体系中具有举足轻重的地位。 

由于我国的航空文化基础还比较薄弱，航空知识普及程度不高，广大人民对航空安全文化的关注度不高、认识深度不够，因此需要分类培育、强化航空安全文化，营造健康的安全文化，确立并认同安全核心价值。 

营造健康的安全文化。安全文化的核心是对生命的尊重，珍惜自己的生命、爱护他人的生命，为自己也为他人创造安全、舒适、文明的生产、生活及生存活动环境。健康的安全文化必须存在于民航生产运行过程各参与主体（包括航空公司、机场、空管和航空消费者）和民航管理者、建设者中，包括各主体对人身安全的责任，对安全体系之信心的共同承诺，以及一套书面的规则和政策。健康的安全文化会积极地寻求改善，对危险保持警觉，利用各种系统和工具进行持续的监控、分析和调查。 

营造良好的安全文化氛围。首先，要提高认识，以习近平总书记的国家安全观和关于民航安全工作的重要批示精神为指导，切实增强主动性、自觉性和坚定性，将安全作为最大的政治，任何时候、任何环节都不能麻痹大意，始终将安全作为头等大事来抓。其次，要加强组织领导，树立安全管理的科学思维，强调创建一个安全环境，在这样的环境中，每个人能主动关心安全，而不是责备和推委，能用宽严相济的安全文化来保持制度规章的生命力，促进整体安全水平的提升。因此作为安全的管理者，管理的重点从行为层转到观念层，管理方式从监督型转为育才型，将硬管理与软管理巧妙结合。 

培育大众安全文化素养。航空安全连着千家万户，培育大众的安全文化素养尤为重要。安全文化的发展不会产生突变或跨越，安全文化的变化需要有时间作为保证，在短时期内不会大起大落，具有较大的惯性。因此可以通过宣传教育、建立航空博物馆等方式，普及安全文化知识、增强安全意识，建立正确的安全人生观、安全价值观，建立安全科学的思维方法和安全行为规范。 

强化民航人安全职业素养。民航安全工作，重在防范于未然，民航生产运行过程的航空公司、机场、空管等各参与主体须加强安全教育，强化安全思想。民航安全无小事，民航工作人员要坚持安全底线，严守安全规范与操作规则，排查安全隐患；营造良好的安全环境，以"零容忍"的态度建设民航安全管理工作，任何一件易被忽视的安全隐患均有可能导致无法想象的后果。 

（三）以制度为核心的管理保障 

国际民航组织认为，安全是通过连续的危险识别过程和安全风险管理，将危险/损失的可能性降低至并保持在/低于一个可以接受水平的状态。可见，民航安全是动态的、系统的，风险管理是其核心要素，需要从建立健全长效机制入手，推进思路理念、方法手段、体制机制创新，建立起以事先预防和过程控制为特征的安全管理体系。安全管理体系以制度建设为核心，涵盖航空公司、机场、空管、维修、空防安全等主体，包括安全政策、风险管理、安全保证和安全促进等核心内容，需要着力解决以下两个问题。 

解决碎片化管理体制与系统性安全问题的矛盾。航空安全牵涉面极广，分环节、分领域的工作体制具有一定合理性，但无法适应管理对象边界的变动性。因此加强整体布局和谋划，将整体运行纳入系统管理，以各运行环节有效管控为目标，以整合各生产系统的数据为手段，建立数据共享的具有多重防护机制的运行管理系统。针对风险防控、监测预警、应急处置，不仅包括严格的安全法令、严谨的安全规程、系统的安全程序、周密的安全细节，还必须包括法规执行力、领导决策能力和管理者执行能力。 

解决节点管理手段与动态安全问题的矛盾。基于安全的管理大体分为事前审批、事中监管和事后处罚（整治）三个节点，操作中可能是“重审批、轻监管”，“运动式”专项整治，而不是致力于建立科学严格的长效机制，无益于有效的安全管理。因此，构建立足风险防控的运行控制体系，不仅包括运行前的风险分析，更重要的是要发挥在运行过程中的监控和帮助作用。在日常监管中，坚持以问题为导向，积极引入信息公开、随机抽查、风险管理等科学理念，提高管理精细化水平。（李秀易 中国民航飞行学院） 

参考文献： 

[1] 中国民用航空局．民航行业发展统计公报[R].北京：中国民用航空局，2011-2017. 

[2] 国家统计局．中国统计年鉴情[J].北京：中国统计出版社，2011-2017. 

[3]国际民航组织．安全管理手册（Doc9859号文件）第三版，2013年5月。