摘要：重大自然灾害发生后，地面和水面交通困难，而通用航空得力于其航空器灵活起降等无可比拟的优势，是最为有效的救援方式。我国的通航发展相对西方发达国家处于较为落后的阶段，无法充分保障全天候、高强度、高密度运行的救援工作。因此，在新时代民航强国战略的指引下，建议加快通用航空救援建设体系建设，服务国家应急管理需要，为国家航空领域提供人才储备，也为灾害救援提供了强有力的人力支持。 

通航航空救援体系涉及到国家领空安全、军民航的协调、民航应急与公共应急协调等，决定了航空应急救援工作的多范围、多层次和多维度。当前，建立完善的民航应急救援体系不仅是航空公司、机场正常运行与安全保障的重要基础，也是民航总局作为大力提高通用航空安全水平的重要内容。 

一、 背景 

2008年，四川省汶川发生8.0级地震，成都军区在灾难发生两小时内派出了多架直升机，参与搜寻救援，但受到灾后通信终端、气象复杂、地标变化等因素影响，空中救援的效率不高，搜寻救援的进度缓慢。绵竹、北川、都江堰等地受灾最为严重，因此搜寻救援工作重点在这些地区展开，但即便如此，地震中心地区在长达近43个小时后，首批救援人员才赶到。受灾最为严重的震中汶川映秀镇，通过直升机前往的救援人员和其他方式前往的救援人员几乎同时到达，航空应急救援的快速和不受地面道路中断影响限制等优势完全没有发挥出来。根据统计，从5月14日至22日救援期间，广汉机场一共结集了16架民航直升机，但是每日的飞行架次数量极为有限，搜寻救援效率极低。灾后一周，直升机日搜寻救援架次约为每日1架次。2017年，九寨沟发生7.0级地震，地震发生后，民用航空局西南管理局作为民航系统指定的指挥部负责统一组织和协调救援工作，各地方的通航公司均开启了应急预案程序，积极的响应救援工作。在灾难发生后的第二天和第三天，中国民航飞行学院下属的三星通航安排公司的Y-12飞机，对灾区进行了震后首次夜间和首次白天航拍，对灾后的情况进行了分析，其航拍数据成为了组织灾后搜救的主要数据源。西林凤腾通航也安排了两架高原直升机AS350B3E参与了救援的工作，并在此次四川九寨地震救灾工作中，累计飞行架次74次，以及转移受伤人员和搜救人员共47人。 

通用航空的搜救航空器最重要的是直升机，由于其良好的机动性、可载人载物，能按照实际情况灵活决策飞行任务，对跑道和起降点等地面设施要求相对固定翼飞机低。其具备的垂直起降的特点，能够有效地救援类似于地震等涉及到道路桥梁断裂等灾害。在我国近几年发生的多起地震等重大自然灾害中，基于航空应急救援体系发挥了重大作用，其优异表现获得了社会各界的充分认可，但也暴露出了我国航空应急救援体系的薄弱问题。我国通航基础设施服务，对比国外，尤其是美国，落后较多，不能满足飞行搜寻救援保障工作要求中全天候、高强度、高密度的性能要求，因此我国需要加大加强通用航空建设力度，扩充我国搜寻救援的飞行力量，完善我国的搜寻救灾航空体系，这也是我国民航在面临更多未来可能发生的大范围灾害时对航空应急救援高效快捷的需要。鉴于此，民航局提出了加快我国航空应急救援体系建设的目标，在民航局和国家应急管理部的领导下，经过10年的建设，通用航空应急救援体系建设取得了大量的成就，但其与我国航空大国的身份还不完全匹配，需要进一步加快通航救援体系建设，服务国家应急管理需要。 

二、 通用航空救援建设中存在的问题 

（一）我国通航的规模依然很小 

统计结果表明，全球民用直升机数量约为2.4万架，平均为每25万人具有1架直升机。但截至2018年底，我国共有885架登记在册的民用直升机，平均每150万人才拥有1架民用直升机。如果以国土面积来平均，我国每1万平方公里的面积还不到1架，仅为西方国家的平均数的1/7，通航机场仅为美国的1/40，与西方航空发达国家差距明显。 

（二）通航发展增速放缓 

民航是战略性产业，在建设现代化强国的过程中，发挥了技术性现代性的作用。目前，中国民航已是全球第二大的航空运输系统，中国民航旅客运输量继续保持超过10%的增速，旅客周转量在综合交通运输体系中的比重接近三分之一。根据统计近年的数据，我国民航运输量相对全球航空运输量的增长贡献率超越了四分之一，排名全球第一，在国际民航界的影响力日新月异。 

与运输航空对应的通用航空的发展则不尽理想，截至2018年低，我国通用航空器保有量为3200多架，增长率同比有所下降，但难以现实国务院《关于促进通用航空业发展的指导意见》中确定的到2020年达到5000架的目标。 

2018年我国通用航空总飞行94万小时，其中大部分是训练贡献的。近几年的我国通航作业时间年均增长率远少于飞机保有量的增长，这必然会影响飞机销售，这也是这两年飞机保有量增长率有所下降的主要原因。 

（三）通航在应急救援中的参与度不够 

我国每年用于包括应急救援在内的消费类用途的通用航空飞行小时不到5%，而美国每年约2500万小时的通用航空飞行量中，消费类飞行小时占了75%。其主要原因是通航在应急救援中的参与度不够。普通应急事件人们习惯选择地面交通的方式，航空救援的高费用是另外一个重要原因。 

（四）鼓励通航参与应急搜救的政策不落地 

1998年，美国联邦航空局颁发了使用直升机救灾的相关咨询通告，规范了救灾涉及的通信方式、救灾计划、和起降区域限制等。日本、美国在建设救灾体系时均通过国会法案形式明确了灾害预防，灾害应急，防灾计划等对策。 

国务院和民航局也看到了相关法规的优势，也在出台相应的法规，特别是有关鼓励通航发展的政策这几年纷纷出台，但是政策只着眼于局部性问题的改善，缺乏建立系统性的通用航空政策法规体系。民航局发现传统的采用运输航空的法规来规范通用航空的发展，存在制度上的瓶颈，“放管结合，以放为主”，出台了《关于通用航空分类管理的指导意见》及一系列政策法规。但是，政策的效果具有滞后性，还有待进一步观察。 

三、 加快通用航空救援建设体系建设的建议 

我国航空应急救援体系能力近几年取得了许多成就和进展，但仍有差距，能力差距明显，但总体来看来看，我国航空应急救援总体能力较为落后，不适应灾害频发的国情，与我国高质量的社会经济发展愿景不相符。目前的应急救援机制往往是基于地区级、省级的应急预案，是政府在大型自然灾害前直接使用行政指令特事特办而实现的高效。而对于常态化的应急救援机制目前还未见到明确的标准规范。因此，完善航空救援体系已成为一个当务之急。提出如下建议： 

（一）理顺机制，形成发展合力 

整合民航局、救捞局、航空应急救援系统、应急管理部、公安部、金融保险等部门以及军队和社会组织等各方面的力量，分类梳理应急航空救援资源，建立系统机制。加强保险推广，实现航空应急救援资源共享共用，使我们受灾群众尽快得到救援，且能够负担相应的费用； 

随着新的政策和法规的引导、鼓励和支持，通航业还会持续的快速增长，并保持积极全新的姿态发展。同时，随着通用航空业的快速成长，通用航空领域的争议也日渐增多，如通用机场数量数量有限，缺乏配套的通航服务保障设施，低空空域改革政策无法落实，通航工作人员数量增长率下降，通航救援限制多等制约通用航空业发展的主要因素将会在民航局落实“放、管、服”指导思想下，成为通用航空业未来改革的方向，也是通航救援发展的机会。 

（二）发展通用航空，为航空应急救援提供后备资源 

通用航空是国家战略性新兴产业，是建设我国航空应急救援体系的基础和保障，并且随着我国深入实施低空空域改革的计划，通用航空已成为我国民航发展的短板，按照《新时代民航强国建设行动纲要》对基于通用航空的应急救援“补短板”将成为近期民航基础保障能力建设的重要方向。发展通用航空对救援体系的建设起到极为重要的作用。 

（三）缩短响应和审批时间，提高搜救效率 

对于通用航空救援来讲，时间是最宝贵的，应建立及时对救援事件进行处理的机制，特别是当发生航空器本身失联或失事等情况，应该有一套自动启动机制，有关部门能随时组织协调各个航空应急救援部门和对遇险阶段的民用航空器进行快速、及时、有效的救援。 

（四）加强通航法规体系重构，监督法规落实 

2016年国务院办公厅颁发了用于指导促进加强通用航空发展的意见，国家的多个部门纷纷出台了一系列政策，旨在促进通用航空领域发展，政策引导效果显著，但制度性障碍还需消除。民航局也发布了通用航空发展新理念，强调分类管理，并突出了“放管结合，以放为主”。我国各部门累积出台了100余项通用航空放管服务政策，有力地推动通用航空的发展。 

（五）加强配套设施建设，及时示范成果推广 

我国通用航空基础保障能力持续提升，近几年来在民航局的领导下我国简化通用航空机场的审批方面做了很多工作，通用机场的建设速度明显加快。到2018年底，我国颁证的通用航空机场达到了202个飞行服务站，航油FBO等配套保障措施持续推进。应急管理部提出了加快航空应急救援体系建设，民航局也在调研高原高高原航空应急救援体系，与卫健委联合推动航空应急医疗救援试点。 

（六）进一步推动空域开放，让通航飞起来 

空域是国家的极为重要战略资源，具有社会价值和经济价值，低空开放的不够，已成为制约我国通航发展的瓶颈，也是阻碍应急救援体系和突发事件能力提升的关键。建议国家尽快尽早的统筹军民航管制，对空域资源管理实施科学的管理，开放低空空域，构建未来自由的航空立体交通。低空空域管理改进在四川省低空空域改革试点正在加快推进，推动小三通空域连点成片，空域互联互通，为通用航空用户提供一站式服务，极大的推动了通用航空的相互合作，将为全国通用航空提供样板和经验。 

（七）加强演练，提升实战能力 

需要加快制定各级航空应急救援预案，提升响应调动系统的能力，建立政府军队和企业以及社会组织航空应急演练机制，提高航空应急综合演练的效果。 

四、 结语 

我国的经济目前已经从飞速增长的阶段转到了高质量发展的阶段，智慧民航建设的思路指明了民航新的科技革命和变革是新时代的方向。未来，人们不仅仅考虑出行的安全、方便和品质，更加考虑对于成本、质量、环境和效率等方面的要求。 

加快建设具有中国特色的航空应急救援体系，促进通用航空发展，是国家新的经济增长点，也是极其重要的民生工程，既能满足人民生活水平的提高后对航空的需求，也能为国家培育大量的飞行技术、机务维修和管制等人才，为我国航空相关人才战略性储备方式。 

民航局以“一二三三四”总体工作为指导思路，通过空域资源利用，适航审定能力，增强服务的质量，增强应急补齐四个短板，通过整合资源，建立军民融合，平灾结合，及时响应，高效运行的航空运行救援体系，提高复杂条件下民航的应急处理能力，实现在本世纪末实现全方位的民航强国的目标。新时代的民航强国战略为通航的发展提供了前提保障，预期随着通航建设快速发展，航空应急搜救体系将日趋完善。 

参考文献 

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[2] 中国民航局,新时代民航强国建设行动纲要,2018. 

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