摘要：民航行业工程建设标准体系对民航基础安全运行至关重要，本文结合其它行业工程建设标准体系的调研情况，分析了民航行业工程建设标准体系存在的问题，提出了重构民航行业工程建设标准体系的政策建议。 

冯正霖局长指出：规章标准要与时俱进，规章标准要令行禁止。民航高质量发展的根本就体现在规章标准的科学和先进性上。高度重视和做好规章标准的建设和执行工作，也是民航强国进程中需要不断解决的重大问题。 

民航行业工程建设标准，是总结行业工程建设经验、培养行业工程建设人才的重要载体，也是保证行业基础设施质量的前提，更是把民航安全运行关口前移的重要手段。 

随着民航业的快速发展，民航基础设施进入大规模建设期，但是与其它行业相比，民航行业的工程建设标准体系相对落后。我们对相关行业的工程建设标准体系建设进行了调研，并提出了民航行业工程建设标准体系重构的建议。 

一、相关行业工程建设标准体系调研情况 

我们对相关行业的工程建设标准体系及具体制定的标准进行了收集整理，各行业标体系对比如图所示。 

通过分析每个行业各类标准中的具体标准，我们发现相关行业工程建设标准体系标准体系结构清晰，并具有某些共同特点： 

（1）按工程实施过程分类：相关行业工程标准体系除了基础类标准外，均按照工程的实施过程进行了分类。 

（2）命名方式统一：相关行业工程建设体系表中各类标准的命名方式一致。根据不同的类别，有标准、规范、技术标准、规程等命名方式，便于在使用过程中执行。 

（3）体现行业需求与特色：各行业的工程标准体系表只纳入了该行业的特有标准。参照执行的国家及其他行业标准未列入标准体系之中。且不属于行业特色或者强项的标准，各行业一般不另行制定。 

二、民航工程建设标准体系现状与问题 

依据《民用航空标准化管理规定》（CCAR-375SE-R2），适航司作为民航局标准化管理的职能部门统筹组织管理民航标准化工作；机场司分工民航行业工程建设标准的归口管理。 

多年来，民航工程建设标准从无到有，已形成43部行业标准、21部规范性文件构成的民航工程建设标准体系，在保障工程质量、安全、环境和公众利益，促进行业发展、技术进步和提质增效，规范市场秩序等方面发挥了重要的基础性作用。 

同时，机场司针对民航行业特点，研究制定了《民航工程建设行业标准管理办法》（MD-CA-2014-01）、《民航工程建设行业标准编写内容及格式要求》（MD-CA-2014-02），发布了《民航行业工程建设标准框架体系表》，初步建立了民航工程建设标准管理的制度体系。但是与当前民航行业工程建设的要求相比，仍存在诸多的问题。 

1.未打破专业工程的思维局限 

由于与住建部的分工中，民航局只负责民航专业工程的招投标、质量、安全监管，长期以来受此观念的影响，似乎民航行业工程建设标准体系，只围绕民航专业工程进行建设，没有着眼于整个民航行业工程建设，未打破“民航专业工程”的思维局限。 

实际上，有民航特色的非民航专业工程若不制定相关标准，民航行业不提出相关要求，整个工程项目投入使用后，也不能保证其运行安全和高效的服务品质，这一点在投入使用的新建机场中已经屡次出现这一情况。 

2.标准体系不清晰 

2013年以前，民航行业的工程建设标准均不出版、也没有公开途径，导致整个行业不知道行业内目前有哪些工程建设标准。 

直至2013年，民航局才开始初步着手建立行业工程建设标准体系。此前，标准建设工作一直不成体系，也没有规划，标准建设的随意性和临时性因素较大。导致整个行业不知道民航工程建设到底需要建立哪些标准。 

民航行业工程建设标准存在命名随意的现象，导致整个行业有时不清楚该项标准的分类，用于哪个工程实施阶段。 

民航行业工程建设标准存在术语定义不准确不统一，符号、代号、图例混乱甚至矛盾的等问题，标准之间存在一定的矛盾，导致使用时无所适从。 

民航行业工程建设标准发布形式不统一。会对工程建设标准提出要求的相关司局，存在以规范性文件（以咨询通告AC、工作手册WM、信息通告IB为主）、甚至在规章中发布工程技术要求的现象，导致民航行业工程建设从业人员在处理技术问题时，除了要看行业技术标准，还得去查找民航规章或规范性文件是否有相关要求。 

3.管理职责不清，界限不明 

机场司与适航司标准管理的界限不明。工程建设标准未完全纳入机场司的管理范畴，将一些应归入民航工程建设标准体系的标准在适航司立项，因此未纳入工程建设标准体系，不利于工程建设标准的管理和使用。 

对工程建设提出技术要求的规范性文件数量过多，加剧了标准体系的混乱，突出体现在：有的标准以规范性文件的形式发布，未纳入标准体系；有的不具有标准属性的规范性文件被作为标准来使用；有的规范性文件中既有管理要求又有技术要求，难以界定到底是支持规章的管理文件，还是作为“准标”使用的技术文件。 

业务司局分别管理各自业务范围内的工程建设标准，缺少统筹协调、信息沟通，部分应以技术标准发布的文件以规范性文件的形式发布，应以规范性文件发布的却以技术标准形式发布。导致部分领域职责不清、界限不明。标准缺失、管理缺位现象不同程度存在，标准重复、交叉和矛盾的情况也时有发生。特别是民航工程建设基础类标准，如《民用航空工程项目规范》等，亟需充分发挥部门协同的合力，共同组织研编。 

与民用建筑、公路、铁路等行业相比，民用机场是一个更加高度相关、联系密切、运行复杂的系统。机场运行、地面服务、空管、航油、机务、航食和海关边检等各部门必须协同配合，才能保证安全正常运行。而机场、空管、航油、航空公司基地等工程的建设协同则是协同运行的前提和基础。民航工程建设标准管理部门割裂的情况越严重，越不利于整个机场体系高效建设与协同运行，不利于提质增效、提升机场管理效能。 

4.标准体系建设的支撑力量不足 

优秀的标准编制单位数量过少。行业的发展，需要技术服务机构的繁荣。但是目前，行业内工程技术服务机构数量太少，积极参与标准编制的单位数量就更少；民航工程建设具有总体规模小、涉及专业范围广、细分专业多等特点，因此行业内很多细分专业的高水平技术人员人数较少，专家级人员更是屈指可数，标准编制力量严重不足。 

民航局目前尚无标准制/修订专项经费。近年来在财务司的大力支持下，通过民航安全能力建设项目给予资金支持，但与其它行业相比，资金支持力度相对不足，在一定程度上影响了相关单位及其人员参与标准制/修订的积极性。据了解，2018年交通运输部公路工程和水运工程建设标准的专项经费均为2400万。 

标准立项方式不适合标准建设的规律。目前，民航标准通过申请民航安全能力建设项目立项，项目的提出自下而上，不利于行业相关司局进行统筹规划。而且民航的标准建设一般没有大型研究项目进行支撑，因此没法相关行业经验进行系统总结，或对相关技术问题进行深入研究后，在深入研究的基础上再进行标准编制，导致标准仅有“编制”这一环节，质量难以提高。 

三、相关政策建议 

针对当前民航工程建设标准管理的现状、存在问题，我们提出如下政策建议： 

1.明确行业工程建设标准的管理职责与分工 

在基本不改变各司局当前标准管理职责、管理方式的基础上，进一步强化机场司作为归口司局的牵头、协调和服务职能，理顺民航工程建设标准管理机制，加强工程建设标准管理制度完善、体系构建、计划制定和汇总统计等方面的工作。修订《民航工程建设行业标准管理办法》和《民航工程建设行业标准编写内容及格式要求》，  

各相关司局按照统一的工程建设标准管理办法，负责各自业务范围内的工程建设标准的编制修订工作。 

2.构建完善的民航工程建设标准体系 

参照相关行业工程建设标准体系的分类方式，突破民航专业工程局限，按工程实施过程将民航工程建设标准分为基础类、勘察类、设计类、施工类、监理类、试验检测类、验收类、技术经济类、评价与养护类和通告类10类。其中，各业务司局负责的标准主要集中在设计类、验收类和通告类3类。 

各业务司局宜通过制定对口专业领域的设计类、验收类标准，提出规模、布局、功能和性能等成果性要求，突出民航特色；通告类标准是根据民航标准体系现状提出的特有分类，对因工程实践不足尚不具备标准研编条件，但同时又具有创新性和前瞻性，且需要在行业内试点、推广的工程技术，各业务司局可通过发布通告类标准予以指导；勘察、施工、监理等6类标准与建筑、市政等其它行业具有很多相似性，与工程建设联系更为密切，宜由机场司负责组织制定。此外，基础类标准具有综合性和跨业务领域的特征，宜由机场司牵头，与相关司局共同研究制定。 

民航行业工程建设标准体系制定后，应及时向社会公布，并定期修订，使标准体系更加优化完善；还应定期发布“民航工程建设标准制/修订年度计划”，标准制/修订更有计划性、针对性。 

3.给予民航工程建设标准更多资金支持 

建议民航局给予专项经费支持。建议设立标准制/修订专项经费，由财务司统一管理，为业务司局制/修订民航工程建设标准提供资金支持。同时，研究制定民航局标准专项经费管理办法。资金分配应根据业务司局根据标准制/修订的轻重缓急而定。 

鼓励标准编制单位进行资金配套，对有技术实力，又有意愿对标准编制工作进行资金投入的单位，给予政策倾斜。 

4.开展基础性课题研究，为标准编制提供技术支持 

一是拟修订《民航建设工程概算编制办法》，鼓励较大规模的机场建设项目，在二类费中增加课题研究专项费用。为企业开展相关课题研究及编制企业标准提供资金支持，为相关行业标准的制定奠定基础。 

二是建议由业务司局提出相关课题研究计划，纳入民航安全能力建设项目或其它民航科研项目，为标准编制积累研究成果和技术资料。尤其是引领行业建设与发展的重要标准，应围绕标准建立由多个科研课题共同构成的支持体系，解决部分标准编制中缺少调查研究和数据积累、相关技术指标缺乏支撑依据等问题。 

三是财政性资金资助的科研项目，原则上通过行业固定渠道向全社会公开研究报告。 

5.开放标准编制市场 

民航工程涵盖的专业门类齐全、细分专业众多，可谓“麻雀虽小、五脏俱全”。以大型机场为例，空侧的飞行区、空管、机务维修、航食和应急救援等设施具有非常鲜明的行业特点，而航站区、工作区、生活区等陆侧区域则更像一个“功能性城市”。 

因此，行业内的单位，集中精力把标准制/修订的重点应放在空侧，把行业特点鲜明的标准做好。 

民航行业的工作区、办公区、生活区、综合交通等领域的工程，与其它行业相关性较强，但是又有一定的民航特色，这方面的标准，宜放开标准编制市场，一是可以加强与其它行业标准的对接，二是可以吸纳更多的技术服务单位和专家来了解民航；三是推动良性竞争，提高标准编制质量。 

6.推动中国民航行业技术标准走出国门  

目前，在基建领域，尤其是桥梁、高铁建设方面，“中国建造”已成为享誉世界的一道亮丽名片；国内相关工程建设标准也已达到世界领先水平。由于民航业四海通达的特殊性，各国组建了国际民航组织来共同推进和维护国际民航标准的一体化，建筑、公路、铁路等其它行业则没有这样强有力的国际组织。因此，民航工程建设标准国际化具有非常有利的条件，可作为中国民航掌握制定国际民航规则标准的主导权和话语权的突破口，为中国建设企业“走出去”创造条件。（中设设计集团北京民航设计研究院有限公司 廖志高） 

参考文献： 

［1］中国建筑工业出版社.《中华人民共和国工程建设标准体系》［M］.2009 

［2］国务院.《国家标准化体系建设发展规划（2016-2020年）》［S］.2015 

［3］国家质量监督检验检疫总局.《标准体系构建原则和要求》［S］.中国铁道出版社.2018 

［4］何宏斌.《高速公路养护与维修》［M］.西南交通大学出版社.2011 

［5］中国民用航空局.《民用航空标准化管理规定》［S］.2016 

［6］中国铁路总公司.《铁路技术管理规程》［Z］.2014 

［7］标准化研究中心.《标准化与标准体系》［R］.2018 

［8］浙江省公路管理局.《公路养护技术规范》［S］. 人民交通出版社.2009 

［9］上海市公路管理处.《公路沥青路面养护技术规范》［S］. 陕西旅游出版社.2001 

［10］江苏省交通厅公路局.《公路水泥混凝土路面养护技术规范》［S］. 人民交通出版社.2001 

［11］水电站大坝运行安全管理规定.《水电站大坝运行安全监督管理规定》［S］.2015 

［12］河南省质量技术监督局.《高速公路沥青路面预防性养护技术规范》［S］.人民交通出版社.2014 

［13］重庆市交通委员会.《公路隧道养护技术规范》［S］.人民交通出版社.2015 

［14］国家能源局.《大坝安全监测系统运行维护规程》［S］.中国电力出版社.2016