打好民航空管高质量发展三大攻坚战
摘 要：推动民航空管高质量发展是时代要求、大势所趋。本文简要分析了推动民航空管高质量发展的时代背景，分析了空管高质量发展面临的问题，提出了推动民航空管高质量发展要打好质量变革、效率变革和动力变革三大攻坚战。
党的十九大报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”。同时，报告提出要加快构建现代化经济体系，必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率。这不仅对当前和今后一个时期我国经济发展所处的历史阶段作出了重大战略判断，而且明确了具体目标任务，为我国经济发展指明了前进方向，对于我们做好各项工作具有重大现实意义和深远历史意义。民航局冯正霖局长指出，新时代民航强国建设的本质是高质量发展。对于空管而言，建设“四强空管”、加快现代化空管建设步伐，其本质同样也是要实现高质量发展，具体体现就是安全更好、服务更优、效率更高、能力更强、后劲更足。在当前和今后一个时期空管工作实践中，必须聚焦高质量发展这一根本要求，将其作为谋划发展思路、明确发展目标、推进各项工作的出发点和着力点，坚决打好质量变革、效率变革、动力变革三大攻坚战，推进民航空管事业不断向着高质量发展方向阔步前进。
一、加快思想观念转变
古语有云：“明者因时而变，知者随事而制。”空管作为国家重要的基础性、战略性产业，不仅事关民航安全高效运行，而且关乎国家空防安全，必须始终围绕中心、服务大局，自觉站在国家经济社会发展的战略全局和民航强国建设的大局来思考和谋划空管工作。党的十九大已经宣誓了中国特色社会主义进入新时代，在经济领域已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，民航局也提出了民航强国建设“一加快两实现”的战略进程，这是当前空管工作所处的历史方位和时代背景，必然要求空管立足新时代，聚焦新目标，切实转变以往的思维理念、发展方式、工作模式、管理机制，主动适应新时代高质量发展的要求。思想是行动的先导和总开关，推动民航空管高质量发展首先必须在思想上破冰，必须迈过思想认识这道坎。这是因为高质量发展是一个新生事物，还存在一个从不适应到适应的过程，需要在具体工作实践中不断理解深化。特别是高质量发展作为一种新的发展理念、发展方式，必然要求有新的政策制度与之相配套，必然要求人们树立新的价值取向、作出新的行为选择，而由于以往的思维惯性、行为习惯使然，这将是一个艰难的转变过程，特别是当短期利益与长远利益，部门利益地区利益与系统利益整体利益产生冲突时，推动高质量发展将显得步履维艰。如果不重视思想工作，不做好前期思想准备，没有实现思想观念的彻底转变，就不可能顺利实现质量变革、效率变革、动力变革，实现空管高质量发展就是一句空话；如果不能深刻理解和洞察高质量发展的核心要义和内在要求，还是“旧瓶装新酒”“换汤不换药”，同样也不可能实现空管发展质的飞跃。相反，如果将高质量发展作为解决空管一切问题的“万能药”，不实事求是、精准施策，只会使各项政策措施脱离空管工作实际，甚至无功而返。推动空管高质量发展，既要顺应时代潮流，不断领会把握高质量发展的精神实质，同时也要走出对高质量发展的误区，清醒认识到高质量发展是一个披荆斩棘的历史过程，不可能一蹴而就、轻易实现，必须在实践探索中不断丰富其时代内涵、行业特色，必须在空管人的接续努力中不断完善其实现路径、配套政策，才能打好三大攻坚战，真正走稳走实走好空管高质量发展之路。
二、推动空管质量变革
党的十九大深刻指出，我国社会发展的主要矛盾已经转化为新时代人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。聚焦新矛盾，空管的建设发展还跟不上新时代发展的需要，在质量效益上还难以满足人民群众对美好生活的需要，需要不断加以改进。一是提供安全的空管服务。安全是旅客对航空出行的最根本需求，也是空管的生命线，是空管最大的政治。近年来，空管系统上下一心、团结一致、攻坚克难，在2017年航班保障量突破900万架次、2018年突破1000万历史大关的情况下，顶住了巨大的运行压力，保持了良好的安全记录，守住了飞行安全的政治生命线。但是，在全行业安全运行环境稳中有忧、稳中有险的大环境下，空管安全运行的风险不容忽视，空管的运行环境日趋复杂，北上广等繁忙地区长期全天候、大流量、高密度运行，已经触及保障能力的天花板；西南、西北等地区增量迅猛，部分单位在思想认识、人员储备、基础建设、管理方式等方面还没有做好应对大流量、多跑道运行的准备；黑广播、无人机干扰事件频发，还缺乏有效的应对手段。提供安全的空管服务，要求空管一是要强化安全政治责任落实。要落实好习近平总书记关于民航安全工作的重要指示批示精神，落实好民航局确保运行安全平稳可控的26条措施，不断深化对航空安全规律和特点的认知，牢牢把握航空安全的主动权和主导权。二是要深刻理解安全工作的持续性和阶段性特点，始终坚持安全隐患零容忍，持之以恒抓安全，突出重点抓安全，通过不断完善安全隐患数据库、强化安全工作数据驱动，加快构建安全管理长效机制，减少安全工作波动，确保空管运行长期处于较好安全水平。三是要深刻把握安全工作的基础性，持续加强“三基”工作，不断夯实安全根基，突出抓好运行规章标准体系建设、基层安全管控能力建设、班组建设、人员专业能力建设，将“严、实、细”的要求贯穿空管安全工作全过程、全链条。二是提供优质的空管服务。空管服务的质量表现在多个方面，但最关乎旅客出行体验和航空用户切身利益的就是航班正常。《中国民用航空发展第十三个五年规划》提出，到2020年航班正常率要达到80%，这是对全行业提出的目标，也是对空管工作的压力和动力。因为航班正常始终是空管工作的痛点，特别是2016年航班正常率一度跌至50.72%，虽然在民航局的“控总量调结构”政策的引导下，在机场、航空公司、空管三方的密切协同配合下，2017年全年正常率达到了71.7%、2018年突破了80%，取得了航班延误治理的阶段性成果，但是面对民航业持续增量发展的实际，要始终将航班正常率维持在80%的高位面临较大挑战，特别是当前天气、军方活动已经成为影响航班正常的主因、空管自身原因导致的航班延误占比已经大幅降低的情况下，进一步改进的空间有限、难度较大，但问题的存在恰恰指明了工作的方向。一是加强气象基础设施和服务能力建设，提升气象预报的精准度。二是强化数据驱动，充分利用大数据手段对近年来民航运行信息进行深入挖掘，深化对民航运行的规律认知，找准航班延误的易发多发时间节点和关键区域，进行点穴式精准治理。三是加快打造以流量管理为核心的空管运行服务体系升级版，在强化流控发布审核、完善日常复盘分析机制、加强流控的战略和战术管理的同时，大力推广西安运管委模式，强化空管、机场、航司三方协同，提前削减航班、调整计划，将大面积航班延误治理的关口前移。四是强化军民航空管协同，推进空域精细化管理改革向纵深推进，不断巩固空域灵活使用、临时航线常态化开放、战斗出航避让等成功经验，大幅减小军事活动对航班正常的影响。
三、推动空管效率变革
“十三五”期间是全面建成小康社会的决胜阶段，按照民航强国建设的战略安排，到2020年全国运输机场数量将达到260个、人均航空出行次数达到0.5次、空管保障航班起降量要达到1300万架次，在可用空域资源不足的瓶颈没有得到根本缓解的情况下，这对空管保障能力和运行效率提出了更高要求。从保障能力上看，长期以来空管发展单纯依靠人员、设备投入，虽然有效应对了航班量的持续快速增长，但仍面临许多突出问题：近年来新进人员综合素质持续下降，队伍整体能力明显不足，还不能很好的适应大流量、高密度运行；基础设施建设任务繁重，建设滞后问题依然突出，还不能很好满足运行需求。从运行效率上看，空管系统整体运行效能不高，部分地区人均保障架次高达9000多架次，而部分地区不足1500架次，这里面既有地方经济社会发展的因素，也说明各地区、各单位间运行效率差异明显，人力资源配置的不平衡问题突出。与国外相比较，美国14000多名管制员，日保障飞行5万多航班，我们7000多名管制员，日保障飞行才1.6万多航班，虽然这里面有空域、运行环境等方面原因，但足以说明我们的运行效率与国外同行还有巨大差距。这就要求空管：一是加快转变粗放型发展方式。更加注重管理创新，通过管理模式的优化、管理方式的改进、管理能力的提升，实现人员、设备、信息等各类资源的优化配置，提高全要素生产率。二是更加注重基本建设。突出先导性、超前性、创新性，解决好规划前瞻性不强、建设与运行需求不协调、建设进度滞后等突出问题，加快软硬件同步提升，实现一流设施一流管理。三是强化新技术应用。对于AMAN、DMAN、连续爬升/连续下降等国外成熟技术，要明确时间表和路线图，加快从试点转向大面积推广应用；对于基于航迹运行、广域信息系统等国外尚未突破的核心关键技术，要加大自主研发投入力度，加快试验验证，争取早日投入运行；对于大数据、云计算、物联网、人工智能等新一代信息技术，要加强前瞻性研究，提出在空管领域的应用方式和转换路径，加快智慧空管建设步伐。
四、推动空管动力变革
习近平总书记指出：“发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力。”推动民航空管高质量发展，必须要有持久的动力支撑，要强化空管干部职工的主体作用，激发空管队伍干事创业的热情，通过体制机制改革创新将空管人的激情活力和聪明才智充分释放。一是保持精神动力。信仰的力量是伟大的，精神的力量是持久的。保障人民群众航空出行安全的崇高事业先天就赋予了空管人神圣的职业使命感，国家重大内政外交活动保障的需要造就了空管人强烈的职业自豪感，在南中国海新建岛礁校验试飞中展现出的当代民航精神凝聚了空管人伟大的精神人格，国家领导人对民航空管工作的重视和关怀更激励着空管人砥砺奋进。这些都是空管人的宝贵精神财富，弥足珍贵，需要薪火相承，特别是在空管事业发展遇到困难和挫折时，如何做到“在困厄中前行、在奋斗中坚守”，就更需要精神力量的感召。二是增强改革活力。改革是一个利益再调整的过程，必然会戳中某些人的痛点。要尽量减小改革成本、放大改革成效，就必须区分好改革类型、走准改革路径。改革分为减量式改革和增量式改革，前者是集中优势资源甩掉发展包袱，虽然短期内能取得明显成效，但其社会成本是巨大的，从长远看往往招致人民的诟病；后者是利用自身优势扩大发展空间，是一个将自身做强做大的帕累托递进过程。空管行业是一个朝阳产业，而且空管系统的体量较小，这就决定了空管拥有“船小好调头”的优势，能够走而且必须走增量改革促发展的道路，使绝大多数人从改革中受益，使空管改革得到各界的理解、支持和拥护。三是挖掘发展潜力。改革不仅是一个解决问题的过程，也是一个发现和利用机遇的过程，要加快破除各种体制机制障碍，提高空管全要素生产率，在做精做强管制服务的基础上，向培训、设备制造、科技研发等空管全产业链条拓展，使空管潜力充分释放，更好服务行业发展。当前，中小机场发展迅猛，但安全形势不容乐观，虽然空管系统出台了支持中小机场发展的政策措施，但还没有形成市场化的保障机制。空管要加快建立中小机场空管保障公司，通过综合利用远程塔台等技术手段和人员外派等方式为中小机场提供管制、信息、设备维护等全方位服务。此外，当前通航产业发展迅猛，一个万亿级规模在通航产业正在形成，而空管在通航服务方面具有天然优势，必将大有作为，要抢抓战略机遇，将一体化优势和市场机制相结合，利用既有人员和设施设备加快组建业务范围覆盖全国的通航服务公司，在促进通航发展的同时保持自身在通航服务领域的绝对竞争力。四是释放政策红利。实现空管高质量发展，离不开空管自身的努力，更离不开上级的支持。所谓政策红利，一方面是通过空管自我革命，优化自身内部管理，减少运行管理成本，提高运行服务效率。如：打破大锅饭，推行管制员精细化管理；在通导专业推行大岗位、大运行、大值班，降低人力成本；将气象、设备保障等部门纳入大区管，发挥专业融合的系统集成效应，等等。另一方面是空管自身无法解决的如体制机制等问题，或者自身解决难度极大的如工资总额等问题，必须依靠上级的支持。任何改革都是有成本的，关键是看改革收益是否大于改革成本、改革成本是否能够承受，以及改革成本由谁承受。事业单位这一种体制天然具有效率低下、机构臃肿的倾向，与民航强国建设对空管安全、正常、效率的要求存在内在冲突，不利于空管事业长远发展。十八届三中全会关于全面深化改革的决定已经明确了要发挥市场在资源配置中的决定性作用，上级主管部门要为空管改革发展摇旗呐喊、鼓劲加油，下决心加快解决空管服务收费、工资总额改革等问题，提升公共政策的含金量。同时，要加强与更高层级部门的政策沟通协调，针对空管行业的特殊性采取更为灵活的政策措施和制度安排，避免简单套用削足适履。
参考文献：
中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[Z]. 北京：人民出版社，2013年
习近平. 决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告 [R]. 北京：人民出版社，2017年
