摘要：2018年以来，中美经济关系面临前所未有的挑战，本文分析了中美经贸摩擦与民航领域相关的三方面问题，联系到以欧美主导的全球空管现代化系统NextGen和SESAR将在行业中形成技术垄断的形势，梳理了NextGen、SESAR的发展及合作现状，整理了中国民航空管现代化战略（CAAMS）实践情况，在合作共赢、协调配合、技术发展三个方面提出了全球空管现代化的发展特征，并从坚持一体化发展战略、坚持深化协同能力、坚持自主创新、坚持拥有国际视野四个方面给出了民航空管现代化战略进一步深化的建议。 

一、引言 

一段时期以来，在经济贸易领域，美国频繁挑起对华争端，美方以利益为核心，试图改变多边合作的格局，通过双边谈判谋求利益最大化。而FAA作为美国国家战略中航空的主要管理方，并未明确调整对外政策，未来可能会影响到中美在航空领域的合作。在全球化的空管运行领域，以美国为主导的下一代空中交通运输计划现代化空管战略（NextGen）与欧洲主导的单一天空空中交通管理项目（SESAR）正以协调合作的方式以实现国际民航组织的全球航空导航（GANP）计划及其航空系统模块升级（ASBU）计划。作为同为当前国际空管运行三大发展战略之一的中国民航空管现代化战略（Civil Aviation ATM Modernization Strategy），有必要透过贸易争端的现象看本质，根据当前空管现代化战略的实践，分析自身在全球空管现代化系统中的定位，从而进一步深化我国空管现代化发展战略。 

二、对中美经贸摩擦与民航领域相关的几点认识 

关于中美经贸摩擦的过程和经济影响本文在此不在详述，事实上，中美关系质变背景下美国对华战略已经发生根本性的转变。经济贸易只是两国在全球化趋势下全面较量的一部分，贸易争端的实质根源是中美两国作为新“两大阵营”的核心国家在全球化趋势下的环境中怎么做到包容共生，充满了竞争性和对抗性的逻辑： 

（一）遏制中国经济的崛起 

在美方的强势的战略思维中，哪个国家的实力全球第二，哪个国家威胁到美国地位，哪个国家就是美国最重要的对手，美国就一定要遏制这个国家。表现在从经济利益的角度反映地缘政治问题。对于改革开放40年来，中国已成为世界第二大经济体，对于中国经济的崛起，美方所感受到的是中国将逐渐拥有挑战权威的能力，提出综合使用经济、政治、外交、军事、信息战等各种手段赢得与中国的战略竞争。 

在民航领域，欧美等航空发达国家从运行概念、研究和开发、验证和部署等环节制定了非常详细的中长期规划和实施路线图，目前中国民航的安全运行水平处于全球领先位置，美方更多地会在效率、效益以及环保方面对中方提出质疑，特别是利用空域问题、航班正常问题、容量问题，对中方施加压力。而在安全方面，则主要是安全文化方面进行直接地碰撞。 

（二）打压中国制造的规划 

在将霸权主义作为国际基础观念的引导下，美国要确保自身在各个领域永远不可超越的“绝对优势”。表现在对中国领先通信行业的打压。随着“中国制造2025规划”作为一项中长期产业政策的部署推进，通信领域成为中国引领世界的产业之一。美国对华贸易争端的重点手段和目标，就从打压中兴开始，到压制华为作为世界5G领先企业的地位。 

在民航领域，一是将会体现在对国产大飞机的适度限制，美国通过适航等问题限制国产大飞机在全球市场的发展，如果大飞机零部件国产化达到较高水平后，全面的限制会可能出现。二是在机场相关配套设施设备方面，如果中国制造出与欧美相当的机场配套设施，必然对美国产品的出口或者集成服务，形成威胁，美方不会坐以待毙，必然发起相应的限制；三是在空管自动化运行设备方面，FAA已经研发了具备广域信息管理（SWIM）等最新运行概念的自动化系统ERAM，如果中国在空管自动化系统方面不加大研究和开发，那么美方将利用效率、效益等问题，输出他们的产品，冲击全球的空管自动化市场。 

（三）限制中国标准的建立 

随着中国制造业逐步迈向高端，美国众多跨国企业利益受损，在新技术新产业领域中形成对自身地位稳定的焦虑。特别表现在未来新技术标准设定中的竞争。在全球化趋势下，各产业的核心竞争力在于标准的建立，例如，5G技术作为促动未来社会发展的关键性技术，中美双方都渴望在该领域保持领先地位，下一代互联网标准设定的竞争也是中美经贸摩擦中的目标之一。 

在民航领域，美国不仅在管制服务，还在航空气象服务等领域，输出最多的是技术和标准，是软实力；其在大型机场、多机场群等多跑道、大都会高效运行、网络化运行、流量管理等方面的规章、标准仍然是领先于其他国家和地区。随着中国民航在国际标准研究和制定事务的参与度不断提高，在某些领域方面可能出现中国标准，中国标准的确立，意味着符合标准的产品就可以参与国际市场的竞争，美方的限制就会随之而来，限制中国标准走出国门。 

三、全球化趋势下的空管现代化发展战略 

中美经贸摩擦说到底是标准之争、规则之争、领先地位之争，由此一定会引发民航强国之争。在民航强国之争中，必会涉及飞机制造、适航审定、国际航权、航运标准等各方面。联系到全球化趋势下的空管运行，欧美始终处于领导地位，中国作为航空大国，空管现代化的发展战略还于学习阶段，在民航强国的建设进程中，有必要未雨绸缪，进一步深化空管现代化发展战略的进程。 

2003年，美国启动下一代空中交通运输计划（NextGen）建设，欧盟则在2004年启动欧洲单一天空空中交通管理项目（SESAR）计划。随着全球空管融合的格局将更为紧迫，自2011年开始，美国和欧盟签订了民用航空研发合作备忘录。随着全球空中交通流量的增长和复杂性的增加，美欧双方在谋求不断提高自身安全性和效率的同时，按照国际民航组织的建议，试图整合NextGen与SESAR计划，共建一个互联互通的空管系统，并在此基础上以实现全球航空导航计划（GANP）和全球性空中航行发展规划（ASBU）的理想。 

（一）NextGen与SESAR的合作状态 

自2011年NextGen与SESAR确认合作协调工作以来，双方就合作目标达成了三点共识：一是共同确保航班或飞行器能够在系统间无缝隙运行；二是确保在必要时建立通用管制标准；三是通过充分分享成功的经验和努力的成效，最大程度降低协同成本。2017年末，欧美在此基础上，共同修订了相关协议，并专门设立了一个执行委员会，负责管理和监督三个主要事项：一是NextGen与SESAR共同在研究、开发和验证全球互操作方面开展深度合作；二是在空中交通管理的全面性能测量方面开展合作；三是在部署全球互操作性实施方面的合作。其中，全面性能测量将更为全面系统地整合到NextGen与SESAR的合作中，以确保空管现代化进程的部署更为合理。 

（二）欧美空管现代化系统融合的全球影响 

当前，国际民航组织确认NextGen和SESAR在空管现代化系统中的全球领导地位，明确表示支持两者在空管现代化和标准化建设上的要求，目的是实现全球范围内的无缝化运营。这也就意味着，在未来的一段时间，全球空管将成为欧美标准的“垄断市场”。 

虽然NextGen与SESAR是全球领先的两大空管现代化系统，但并非没有合作或竞争的对象，在其他地区也有类似的举措，比如世界第二大经济体的中国，与2016年启动面向未来15年的中国民航空管系统发展战略（CAAMS）的顶层设计和全局规划。但是，尚在发展期的中国民航空管现代化战略，无论在技术发展或管理能力上，均未拥有挑战欧美权威的能力。 

（三）中国民航空管现代化战略的探索实践 

2016年，民航空管系统根据国际民航组织有关规定和ASBU计划，比对NextGen、SESAR运行概念，建立了面向至2030年的航空运输发展需求的中国民航空管现代化战略（CAAMS），其战略目标是：至2030年全面建成现代化民航空中交通管理系统，全面建成绩效型组织，成为全球一流的空中航行服务提供者。随着CAAMS的推进，空管系统深挖系统内部潜力，坚持问题导向，在安全能力、保障能力、新技术应用、基础设施建设等方面取得不少进展。一是安全性能方面，2018年，空管不安全事件百万架次率为0.48，较9年滚动平均值下降26.15%。二是容量性能方面，保障能力持续提升。空域资源持续拓展。全国形成378个管制扇区，923条航路航线，总里程达到22.5万公里的空域资源格局。三是效率性能方面。通过流量管理精细化、管制运行标准化、复杂活动协同化、航班正常目标化，2018年，航班正常率为80.13%，达到历年来最好水平。四是服务性能方面，投入科研资金约4000万元，支持航空公司节省燃油消耗8.5万吨，减少二氧化碳排放约26.8万吨，取得了良好的经济社会效益。 

但是，处于发展中的CAAMS，仍然主要集中于民航空管系统内部研究，在标准、技术、专利领域仍然存在跟着欧美发展步伐的现象，中国空管的现代化战略需要跨越式发展，不仅需要在一段时间内尽快借鉴NextGen和SESAR的组建经验，在协同、融合中也要保持竞争的意识，努力形成具有中国特色的，以空中航线服务提供者为核心，机场、航空公司、军方、大飞机制造商共同融合的现代化空中交通管理系统。 

四、全球空管现代化战略的发展特征 

世界经济格局正在面临重大挑战，全球正处于百年未有之大格局中，尽管全球空管现代化发展战略将在一段时期内仍有欧美主导，但其发展特征仍有三个不会变： 

（一）各国间互相依赖合作共赢的本质不会变 

在全球价值链分工体系下，各国民航领域也休戚相关，中国依赖欧美的专利标准、技术引进和关键器件供应，欧美则依赖于中国民航发展强劲潜力带来的技术动力和庞大市场带来的用户需求。 

（二）大国间对于管制标准制定协调配合的状态不会变 

在空域组织管理、协同流量管理、繁忙机场运行、基于航迹的运行、多模式间隔管理、军民航联合运行、基于性能的服务等当前主流运行概念方面，欧美虽是新技术标准研发和制定的主要方面，但从当前国内外形势观察，我国民航业务量在今后较长的时期内，仍将领跑与美国、欧洲，所以我国仍将是这些焦点问题最实际的解决地方。 

（三）空管新技术向前发展的总体趋势不会变 

空管新技术变革已经开启新纪元。现今，以ASBU为蓝图的一批空管新技术正在全球加紧应用，其中与大数据技术有关的广域信息管理系统、流量管理系统，与人工智能技术有关的管制员人眼追踪器、触摸屏、语音识别，以及四维航迹运行、集成塔台、远程塔台等一批新技术正在加快应用，标志着全球空管已步入了新一轮科技革新。 

五、贸易争端对中国民航空管现代化战略进一步深化的启示 

当前，民航空管领域深化现代化发展战略至关重要，并且对全面落实民航强国战略构想，适应民航运输持续增长需求，提升空管服务能力具有深远影响。 

（一）在战略上坚持发展具有中国特色的空管一体化机制 

空管作为民航的运行中枢，担负着民航安全、高效运行的重担，空管现代化发展战略的任务要从提高政治站位和政治意识，从政治的高度去把握发展的方向，坚决贯彻落实党中央和民航局决策部署，积极主动配合国家重大战略的实施。树立辩证思维，根据实际情况适时调整规划，适应发展变革。树立战略思维，“放眼世界、放眼未来”，切实把握解决好涉及空管长远发展的根本性、全局性、原则性、关键性问题，深化重大问题研究，做好顶层设计，变被动适应为主动引领，掌握时代发展的主动权。 

（二）在战术上坚持在空管业务合作中深化协同能力 

在短期内，中国空管现代化战略与欧美较为滞后，要借鉴模仿。NextGen与SESAR的合作不仅将统一现有的空管现代化发展价值观和共识，而且即将建立符合其自身利益的全球空管运行规则。中国空管要通过认识自身不足，尊重欧美先进的空管发展逻辑，积极学习并努力在短时间内快速吸纳借鉴欧美实施空管现代化战略的标准和实践。 

在中期，CAAMS会赶上欧美的步伐，要自主创新，管控分歧。欧美主导的空管现代化战略标准会在相当长的一段时期得以延续，随着中国经济的持续发展和空管改革的深化，中国空管现代化战略在落实空域改革方案、抓牢国家改革红利后，会面临跨越式发展，中国空管在全球的影响力会越来越强，欧美与中国空管的现代化战略标准之争也会存在直接或内在的冲突，空管部门无论在理论层面或实际层面，在这个阶段要避免陷入零和博弈的误区，管控分歧，通过合作寻求符合全球空管现代化发展的最大公约数。 

在长期，CAAMS将成为全球领先的空管现代化战略，要竞争合作。良性的互动和与竞争从来都是提高效率、促进社会进步和人类发展的重要因素。空管在成为国家基础性、战略性行业的基础上，要与相关大国开展竞争合作，始终保持深度创新和领先科技的地位，在协同流量、繁忙机场、基于性能的服务等方面保持主导地位，持续深化与欧美空管现代化大国间的合作交流，成为是全球无缝隙管制理念的引领者。 

（三）在操作上坚持自主创新推出具有自主知识产权的空管技术标准 

要围绕中国制造、中国创造，认清自身的比较优势，大力推进国产设备的使用，提升自主创新能力。从困难中找到突破点，比如在空域受限的情况下，我国民航的空域管理策略一直集中在大部分资源受限条件下的管理模式，可以针对中国空域中多样性、个性化的问题，提出具有中国特色的军民融合解决方案，形成标准推向国际；自身建设上，应尽早研究军民航融合下空域统一运行的模式，以中国智慧打破现有空域资源限制的局面。要利用各种协同平台，将机场、航空公司的数据资源融合起来，创新数据的利用，破除现有空管数据信息孤岛的状况，不仅在管制领域，更在数据领域实现空管的无缝一体化运行。 

（四）在谋划中坚持拥有国际视野的空管举措 

发展是第一要务，未来，中国民航空管现代化战略一定会中国经济成就一样举世瞩目。在现阶段，空管在政策制定方面就要更多地做到全球考量。从中日韩管制业务对外合作交流到“一带一路”倡议中的“空中丝绸之路”的设想，都应该更多地体现“空管贡献”。要充分意识到，人才是第一资源。当前，越多的中国空管专家在国际组织中发挥了重要作用。比如在空中交通管理需求与性能专家组（ATMRPP）、通信专家组（CP）、导航和监视专家组（NSP）、气象专家组（METP）和信息管理专家组（IMP）等国际组织中也都有相应的成员和咨询员。应充分发挥这些专家的作用，出台政策和激励机制，培养更多国家化专家，定期将这些专家组的参会人员组织起来，在全球空管领域的规则标准制定中听到更多“空管声音”，在全球技术创新中看到更多“空管智慧”。 

六、结论 

本文结合中美经贸摩擦与民航领域相关的实质，梳理了全球化趋势下的欧美空管运行发展战略，阐述了全球现代化空管战略的三个发展特征，提出中国民航空管现代化战略应在形成中国特色、深化协同能力、坚持自主创新、拥有国际视野四个方面进行进一步深化。在中国国力崛起的当下，空管现代化发展战略应未雨绸缪，始终坚持深化发展，凝聚共识开放合作，妥善应对潜在风险，处理好内部建设与外部压力的关系，为未来构建安全、高效、经济、绿色和可持续发展的全球一流的空中航行服务提供者奠定重要基石，为民航强国的实现贡献自己的力量。 

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[5]王达.论中美经济关系“新范式”的意义、内涵与挑战[J/OL].东北亚论坛:1-13.2019-6