摘要：在长三角区域一体化战略上升为国家战略的背景下，按照民航强国高质量发展的要求，以安全高压力、运行高标准、服务高需求、发展高预期、资源高负荷为特点的长三角区域民航各责任主体，必须通过协同发展，才能有效和长效应对长三角地区航班快速增长，解决长三角区域内旺盛的发展需求与民航资源日益紧张的矛盾。本文通过梳理长三角区域民航发展现状，从资源障碍、目标障碍、机制障碍三个方面提出当前民航协同发展中存在的主要困境，并从体制层面、机制层面、实施层面给出了长三角区域民航协同高质量发展的相关建议。 

一、长三角区域一体化战略和民航协同发展的关系 

长三角区域一体化发展上升为国家战略是党中央作出的重大决策部署。党中央强调，长三角一体化发展要紧扣“一体化”和“高质量”两个关键，深入推进重点领域一体化建设。根据《辞海》中对一体化的解释，一体化是：指多个原来相互独立的主权实体通过某种方式逐步在同一体系下彼此包容，相互合作。其核心在于在同一体系下包容合作，长三角民航各单位共属民航这一体系下，其核心精神、发展文化相一致，系统的一体化已经存在。但民航在发展中外部需要与地方政府、军方相关部门交叉合作，在内部需要各领域的协同融合，协同发展主要反映的是主体和要素之间保持合作性、集体性的状态和趋势。所以，民航协同发展应该是基于在长三角区域一体化发展战略下，民航各相关单位、地方政府和军方部门深度协同，在更高的安全和发展层面实现一体化，从而促进高质量发展的自发行为。 

二、长三角区域民航运行特点 

（一）保障架次增长迅猛。近年来，即便在总体流量增速受到控制的情况下，长三角地区的民用航空运输保持着高速增长的态势。长三角机场群的总起降架次从2006年的69.4万架次增长到2018年的176.7万架次，总体增幅为155%，年均复合增长率为8.2%。按照2018年的数据，长三角地区15个机场共保障了176.7万架次的起降，占全国起降架次的比重为15.9%。根据市场预测，2035年长三角机场群旅客需求将达到7亿人次，货邮需求1340万吨。 

（二）机场密度相对较大。随着沪苏浙皖三省一市经济的蓬勃发展，长三角地区民航基础建设持续增强，机场和跑道数量日益增多。截至2018年底，在长三角地区的25个城市中，有民用机场11个，军民合用机场4个，军用机场13个，总计28个机场，民用机场密度为0.51个/万平方公里。其中机场密度最大的地区为上海，共有民用机场和军用机场各2个，民用机场密度为3.16个/万平方公里。远高于全国平均水平（0.21个/万平方公里）。在长三角地区15个民用机场（含军民合用）中，共有7个千万级机场，千万级机场占全国比重的18.9%。 

（三）关键资源十分紧缺。按照2017年长三角地区空域精细化管理改革试点中确定的空域范围：长三角的实际空域面积为38万平方公里，仅占全国空域面积的3.7%，航线里程仅占6%， 2018年，长三角机场群起降架次占全国15.9%，占比远超空域面积和航线里程。同时，长三角作为京沪航路和沪广航路的交界点，繁忙航路密集，军民航机场交错布局，飞行程序互相交织，航班繁忙起降，互相穿越，地面和空中的运行冲突严峻。 

（四）国际竞争力不足。长三角枢纽机场竞争力不强，根据2018年IATA数据，长三角机场群通航国际数量仅为45个，相对英国伦敦（115个）、欧洲西北部（141个）、美国东北部大西洋沿岸（92个）、美国五大湖（81个）、日本太平洋沿岸机场群（50个）通航覆盖国家数量最少。此外，枢纽机场普遍性时刻资源紧张，通用航空及部分中小机场的国际服务能力不足，服务支撑能力不强。 

三、长三角区域民航协同发展的主要困境 

自2018年1月，民航局与长三角三省一市签订《长三角世界级机场群合作协议》以来，各地方政府、民航部门、军方通力协作，在各机场合理分工定位、空域资源精细优化、枢纽机场群建设等方面进展顺利。但发展不平衡、不充分的问题依旧突出，在旺盛的发展需求和有限的民航资源这一对矛盾前，长三角区域民航协同发展困境主要体现在资源障碍、目标障碍、机制障碍三个方面。 

（一）政策体制层面的资源障碍 

一是民航和地方政策、标准之间的矛盾。主要体现在民航行业规划和地方经济发展之间的矛盾。在基本建设领域，由于民航和地方政府在实施许可和审批的过程中有各自独立的规范体系，往往造成一些机场的地方建设项目和民航建设项目规划不同步、需求不一致、工程批复滞后等情况，导致与空管保障相关的设施设备“投产运行之日即运行饱和之时”的情况比比皆是。 

二是各责任主体配置的资源不对称。由于体制的限定，在民航协同发展体系中，地方政府、民航政府、机场、航空公司、空管单位甚至军方都是不可或缺的组成部分。但由于以上各责任主体间负责和掌握资源的不对称，资源的稀缺性和重要性决定了组织依赖的本质和范围，由于各民航主体在发展进程中所依赖的资源存在稀缺性，相互依赖同时又相互制约，造成了“弱依赖”环境下的“局外人”形势，体现在各资源中都有绝对话语权的“局内人”和相对边缘弱势的“局外人”。资源的不对称加之信息不对称造成各责任主体间合作意愿的不强烈，形成协同过程中共识机制的缺失。 

（二）深度协同发展中的目标障碍 

一是各责任主体间的核心使命与发展利益不一致。长三角国际机场众多，11个机场有口岸，多个机场定位为打造国际枢纽、货运枢纽，业务存在同质化发展的趋势，互相竞争长三角腹地可货源，各机场各自为政，与一体化发展要求不适应。部分中小机场发展高度依赖地方补贴，攀比补贴额度，呈无序化竞争趋势，可持续发展能力不足。通用航空发展不平衡，不协调，各地方政府扶持通用航空发展的力度有较大差异，且低空空域管理改革进展相对缓慢。 

二是纵向协同中等级制度的挑战。这一点在我国政治体制中尤为常见。在长三角民航协同中，各协同事项往往有高度的上下级关系。地方政府是各地方机场集团的直接领导，军方对全地区的空域使用有绝对话语权。这些明确性的等级制度有着高度的权威性和顺畅的纵向信息流动，但容易出现指令式的绝对服从性的“强制协调格局”，造成很难在跨组织边界的情形中，让各种项目平行运作。 

（三）发展资源不足的机制障碍 

一是长三角军民航机场分布密集造成总体布局存在不足。民航多跑道机场独立运行的空域资源不足，尤其是终端区空域面积小及容量趋于饱和，严重制约跑道等地面设施的效能的充分发挥，限制了机场跑道容量的进一步提升。以上海两场、杭州、南京为代表的多跑道机场运行所需的场区范围、运行空间也不断扩大，军民航机场在场区等基本空域方面的矛盾日益突出。同时，军民航运行相互交织，空域结构调整困难，繁忙机场高效率运行所需的空侧资源不足，进近（终端）区运行矛盾过于集中，制约了空侧容量和运行效能提升。 

二是空域资源供给不足已经成为制约长三角民航协同发展当前和今后发展的主要问题。干线路网资源不足制约长三角地区整体发展，长三角地区的航线里程增长长期大幅落后于飞行流量增长，干线里程的增长更是严重不足。2007-2018年间，长三角航路航线总体增幅为33.9%，年均复合增长率为2.7%，不仅落后于我国同期航线里程3.6%的平均增幅，更落后于年均8.2%的架次增长幅度。繁忙进近（终端）空域资源结构与世界级机场群差距显著，长三角地区繁忙进近（终端）区仅靠现有的进离场航线资源已经难以维持高效运行。 

四、长三角区域民航协同发展的行动路径 

可以形成共识的是，长三角区域是中国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的区域之一，有能力，也有魄力率先突破发展瓶颈。建议从体制层面、机制层面、实施层面同步发力，走出一条民航发展与地方经济协调高质量发展的路径。 

（一）在体制层面深化长三角民航决策的协同，形成区域民航协同发展的典范 

整合长三角机场区域功能，打造世界级机场群在运行层面，建议在上海市政府主导的长三角地区空域精细化管理联席会议机制的基础上，进一步深化决策和执行机构，给与决策机构相应的级别，给予执行机构足够的权限，重塑原有决策程序和执行流程，打破部门利益化。进一步深化长三角空域精细化试点，形成固定的军民航融合机制，形成典范予以推广。构建长三角民航协同发展决策中心，负责统一决策，防止政出多门。在明确各协同单位的职责边界的基础上，确立主办和协办关系，构建专业化的、多部门参与的民航协同发展执行机构，执行统一决策下的议定事项。对执行机构开展绩效考核，体现其应有价值，促进其主动自觉地与相关部门开展协调，克服现有资源不对称、发展利益不一致问题。 

（二）在机制层面深化长三角民航各单位组织的协同，引领民航高质量发展 

建议进一步深化当前由民航华东地区管理局牵头的航班正常协同机制，引入精细化管理理念，加强机构分工即协调机构的设立、运行的制度规范，由“运动式”协同到“常态化”协同。比如在临时航线常态化释放的基础上，推动临时航线固定时段或分层固定使用，逐渐过渡到国际标准的条件航路。同时，形成制定机制层面多部门协同的绩效评估制度，在保证安全的前提下，以航班正常为结果进行考核，强化激励与问责，使组织协同内部部门能够得到与之共享相一致的协同收益。 

（三）在实施层面创新数据共享信息的协同，促动形成协同发展的动力 

建议在各机场运管委运行协调指挥工作机制逐渐成熟的过程中，以机坪管制移交工作为契机，建立有效的沟通交流机制，加大空管、机场、航空公司的信息交换，进一步融合现有CDM、A-CDM系统中的相关数据，开放相应接口，建立协同共享的数据中心。信息资源实现共享，不仅将在实施层面解决实际问题提供更全面和更准确的信息，也将有利于机制层面建立更可靠更稳定的跨组织和跨专业关系，更有利于体制层面出台政策、编制规划，解决关键问题。各协同部门间，应通过更为开放、更为共享的方式创新信息交流，促进信息资源共享的达成。 

五、结论 

本文基于长三角区域民航发展现状，阐述了长三角区域一体化战略和民航协同发展的关系，从体制层面、机制层面和实施层面对长三角民航协同发展给出相应建议。在发展中，行动路径涉及各个多元主体，应用于不同层次，是一个复杂而且不断改进的系统工程。在现实中，各方协同的问题更为复杂，利益也会受到多方面因素的影响，但随着协同的深入，各要素和资源的壁垒将会消除，长三角民航协同发展将会在一体化战略下，形成世界级的机场群，形成世界一流的空管保障体系，形成全球典范的民航协同标杆。 

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