2018年11月，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平宣布：为了更好发挥上海等地区在对外开放中的重要作用，将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。这意味着，和“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区建设等国家战略一样，长三角区域一体化将成为又一个由党中央部署和推动的国家战略。同年6月，在《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018-2020年）》中，明确提出了“协力打造长三角世界级机场群”。这标志着长三角民航一体化发展今后将进入全面实施的进程。在此背景下，系统梳理长三角区域民航发展现状，促进区域资源自由流动，提高资源配置效率，从而降低区域交易成本，将有助于更好地整合优势资源，更好服务于国家和行业各项战略落地。本文从梳理长三角民航运输发展现状出发，从三个方面分析了长三角区域民航资源利用存在的矛盾，并将民航资源系统性地分类为市场资源、公共资源和再生资源，通过对三类资源的定位，提出构建长三角一体化资源合理配置的保障建议，并对资源合理配置后作出了展望。 

一、长三角民航运输发展现状 

根据2016年国务院《长江三角洲城市群发展规划》，长江三角洲城市群规划范围包括26个城市，分别是：上海市、江苏省南京市等9个城市、浙江省杭州市等8个市和安徽省合肥市等8个城市，国土面积21.17 万平方公里。长江三角洲城市群将建成为六大世界级城市群之一 ，并致力于在2030年建设成为具有全球影响力的世界级城市群。 

当前，长三角区域已经建成并正式通航的民用机场达21个，上海浦东、虹桥两场定位为国际航空枢纽机场，5个区域枢纽机场为杭州、南京、温州、宁波和合肥机场，连云港、徐州、盐城、南通、常州、无锡、舟山、义乌、衢州、台州、安庆、九华山、黄岩和淮安14个机场为非枢纽机场，承接枢纽机场溢出和支线航空市场。在7个枢纽机场布局方面，上海两场已初步建成世界级机场体系。上海两场拥有四座航站楼、六条跑道、三个货邮国际（地区）转运中心。定期航班通航49个国际和地区的280个航点。南京禄口机场拥有两个航站楼、两条跑道和一个交通中心，近150条航线覆盖70多个国内主要城市和30多个国际地区城市。杭州萧山机场拥有三座航站楼和两条跑道，235条航线覆盖94个国内主要城市和36个国际地区城市，定期航点130个。宁波栎社机场拥有一座航站楼和一条跑道，通航城市78个、航线95条。温州龙湾机场拥有两座航站楼和一条跑道，通航城市达到70个。合肥新桥机场拥有一座航站楼和一条跑道。 

二、长三角区域民航资源利用存在的矛盾 

长三角地区高度发达的综合地面交通系统为机场群的构建创造了客观条件，但长三角“一小时都市圈”的形成使得区位因素对每一个机场来说不再是主要竞争优势，特别是各主要之间的运营状况竞争性远大于合作性。加上紧缺性资源相互制约，空管发展还有待加速，长三角的民航资源并没有得到充分利用。 

（一）枢纽机场功能性较弱 

对于长三角地区大多数机场而言，城市经济规模及结构的趋同导致了机场服务的趋同。浦东机场国际旅客排名和中转比例均在全球机场中游水平，虹桥机场联程运输服务环境有待提升，上海两场实际发展情况与各自定位尚存在一定差距，尤其在区域枢纽机场中，面临着周围机场为了发展而竞争客货资源的局面，杭州、南京及宁波机场的同质化程度最为严重，在客源开发和服务内容的提供方面具有较大相似性。地区性机场中，常州、无锡及南通机场同质化发展程度突出，亟需开拓服务空间。 

（二）紧缺性资源相互制约 

在航权方面，当前我国至部分热点国家的航权资源实施了分类管理的政策，对北上广等主要枢纽航权资源进行了更加严格的控制，并造成长三角区域在一定程度上出现国际航空运输无序竞争的情况。航权分配在充分考虑市场竞争的同时，缺乏对运输机场差异化定位的准确分配。 

在空域方面，目前长三角区域是我国航班最繁忙的地区之一，每万平方公里的民用机场密度为0.99个。在空域条件情况短期内不能得到根本性优化的情况下，空域可用资源匮乏进一步制约着长三角各个机场航班量的增长，制约着航线网络建设、国际国内航线航班中转衔接和航班波运行品质的进一步提高。 

（三）空管行业发展有待加速 

近年来，以长三角为核心的华东空管利用有利的区位优势，通过完善大面积航班延误应急响应工作机制、规范流量管理、缩小运行间隔、增强协同运行、推进机坪移交等工作，扭转了航班正常率较低的严峻形势。但是，空管行业与地方经济发展的互动性不高，各空管运行单位间的应急处置能力有待加强，基层培训软硬件建设有待加强。在地方经济高质量发展的要求面前，各空管单位间的发展不平衡，各空管专业间的发展水平不充分的矛盾较为突出。在增量较大的情况下，空管行业保障正常性的难度越来越大，长三角非协调机场正常性普遍较低，空管行业对自身保障能力的余量还有待进一步认知。 

三、构建长三角一体化资源合理配置的保障建议 

要提升长三角区域民航发展的质量，首先就要准确分析民航系统内的现有资源，在差异化定位的基础上，进行资源的高效利用，有针对性地促进长三角民航高质量发展，从而提升长三角一体化水平。 

（一）民航的三类资源 

伴随着我国改革开放的伟大历史进程，中国民航从一个原来隶属于军队建制的行业成长为世界第二大航空运输系统。可以看到，民航系统各企事业单位均将安全视为发展生命线的基础上，对事实存在的三类资源进行了充分科学的应用。 

1.与行业发展相对应的市场资源，特点是可经营性。它以民航的各经营性企业为主，在这类资源中发挥主要作用的是机场、航空公司等企业，对此类资源配置的政策目标主要应是“繁荣活跃”，通过规划引导、扶持调节和监督管理，实现可经营性资源的繁荣活跃。 

2.与发展基础相对应的公共资源，特点是非经营性。它以时刻资源、空域资源、航权资源等为主，在这些资源中发挥主要作用的是政府，对这些资源配置的主要原则应是“公平公正”，通过基本托底，减少干预，尽量发挥市场机制的主动性，保证非经营性资源的充分发挥。 

3.在发展建设过程中的再生资源，特点是准经营性。这是由公共资源的基础和市场资源的需求形成的服务型资源，承担着满足人民群众日益增长的公益服务需求职责。可以归纳为政府与企业的交叉领域中的再生资源。民航的再生资源，空管行业是一个很典型的例子，其管制主业既有公益事业性质，又实实在在提供了保障服务，而且保障过程也需要可由企业性质的通信导航、气象保障、航空情报等业务支持。但这类资源配置的政策目标应是“稳中求进”，在其体制改革过程中，应根据其自身财政状况、市场需求和职工接受程度等因素来确定是按可经营性资源来开发调配还是按公益性事业来运行管理。 

（二）通过市场运作机制，自主配置市场资源，明确差异化聚焦型的功能定位 

要让市场自主并且充分地配置民航资源中的非公共资源。无论以枢纽机场来区分，或是以时刻协调机场来区分，各机场的自身定位要与其所在城市的分工定位相统一，统筹考虑资源配置、交通互联方面的战略，通过分析其对应的城市资源禀赋，实施差异化的功能定位，聚焦发展相对优势业务，尤其是区域枢纽机场，建议针对不同省份的机场管理模式予以市场的自主管理权，组建基于地方的机场管理运营部门，完善机场管理部门的治理结构。长三角一体化战略的核心是构建“一核五圈四带”的网络化空间格局，应以上海为核心，针对相应的都市圈同城化发展，相应的发展带聚合发展，各所在城市的对应机场应有符合各自城市定位的精确发展目标，从而推出各自运营产品，再通过各种业务交流与合作，配套各种服务互补，有针对性地在信息资源、数据交换等方面进行大数据的整合，不仅为公众提供多样化的服务，也为自身发展决策提供更为全面的依据，更能综合提升城市形象。 

在长三角区域做强做大的基地航空公司，增加引入与其功能定位向匹配的航线航班。进一步做强长三角基地航空公司的重组整合，尝试通过海外兼并，引进更为先进的管理机制，促进航空企业建立健全运转协调、有效制衡的法人治理结构，稳妥推进混合所有制改革。 

（三）通过政府推动机制，合理配置公共资源，发挥政府的主导性。 

要以供给侧改革的方法，更好地在民航资源配置中发挥政府的作用，配置好民航资源的非公共资源。一是合理配置时刻资源，在空域资源尚不能有效拓展的情况下，要基于把控总量实现保障能力提升与航班增长速度相匹配的原则，统筹配置好主协调机场的时刻资源。二是推进长三角空域精细化改革，依托长三角空域精细化管理改革联席会议，逐步优化长三角区域的航线网络结构，努力在在空域灵活使用、军民航防相撞工作、复杂天气分级响应、重大军事活动协同等方面取得成效。 

（四）加快空管体制改革，有效调配准经营性资源，形成领先优势。 

空管系统不直接服务于社会大众，而是从有效利用政府给与的公共资源，为机场、航空公司等提供服务。可以视为公共资源和市场资源共同形成的再生资源，是一种准经营性资源。空管行业应通过加快建设“强安全、强效率、强智慧、强协同”的现代化空管体系，充分发挥空管行业在民航运行的中枢作用，进一步激发空管系统挖潜增效的内生动力。可以借鉴机场群建设，通过顶层设计统筹、强调分工协作、重视二次分配和融入城市群建设的做法，并将这些因素指导空管绩效评价体系建设，就能更有效地推进实现一体化运行体系，匹配长三角机场群运行协调体系的运营要求。要站在国家和地区整体运行的角度，在超越长三角地区利益诉求的基础上，定位自身的发展要求，确定新阶段的对标体系，确保长三角机场群与周边航空保障设施协调运行。 

四、长三角民航资源合理化配置的展望 

随着长三角一体化进程的推进，各城市间的经济要素流动将更为频繁，民航资源的合理配置，将有利于建设以上海为龙头的国际航空枢纽，有利于区域内机场的效益提升。长三角区域内的民航各单位充分利用资源，发挥优势，差异化协调和共通发展，也将更有利于满足多层次的综合需求，避免形成竞争性同质化的局面。可以预期到，差异化定位、集约化资源配置将带来更多的外部红利，将有利于增加就业岗位，提升积极贡献，也会创造新的经济和商业模式，有力促进长三角区域形成具有全球影响力的城市群。（叶鑫 单位：民航华东空管局）

参考文献 

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