摘要：地方机场是民航生产运行的重要组成部分，是保证行业整体运行安全的重要阵地。本文由一起地方机场空管运行不安全事件进行引入，从分析思维定势入手，研讨地方机场空管部门在人、机、环、管等方面的存在的问题，提出全面提升安全管理水平的建议。 

截至2018年，国内运输机场总数已达到231个，其中44个大型航空枢纽及支线机场的空管指挥由空管系统负责，其余机场的空管指挥由机场集团、地方政府、航空公司或民航院校等不同主体负责，此类机场我们一般称之为地方机场。地方机场数量多，增长快,是民航生产运行的重要组成部分，也是民航安全管理链条中最薄弱的环节之一，须切实重视和抓好地方机场安全管理工作。 

一、一次不安全事件引发的思考 

某航空公司B737-800飞机曾在某地方机场进近过程中触发了地形警告，存在可控飞行撞地的风险，构成一起飞行机组为主要责任，管制指挥为次要责任的运输航空一般事故征候，具体事件如下：航空器到达目的地机场上空后，塔台指挥机组在OW607处等待2圈（见图1），发现与前机间隔仍然不足，为拉大间隔，指挥该机通过OW607点后左转三边飞2海里，随后指令下降高度并右转建立盲降。机组在右转截获航向道时，触发了“Terrain，Terrain，Pull Up”警告，后经数据分析，飞机机动过程中进入机场西北侧的山区，由于地形的原因触发了警告（见图2）。 

该机场未获得实施雷达管制的批准，管制员是在程序管制条件下，指挥飞机在低于扇区安全高度条件下机动飞行，且未能对航空器位置精确掌握，存在盲目指挥的情况。该事件发生前后，民航局通报了三起涉地形警告的不安全事件，在2018年1-12月份，也有多起涉及中小机场的地形警告事件。排除偶发因素，我们可以发现大部分涉事的地方机场，均是在程序管制运行条件下采用了雷达管制特有的雷达引导方式，我们不得不面对这样一个问题，地方机场为何会多发此类事件？地方机场管制员为何频频陷入这个不安全的思维管道中？我们将从思维定势的分析入手，进一步开展分析。 

二、思维定势的成因分析 

"久会而成习，久合而成惯，久应而成习惯思维"。"久"者，持续不断的。"会、合、应"为运用操作的时机，内在根源。思维定势是由先前的活动而造成的一种对活动的特殊的心理准备状态，或活动的倾向性。在环境不变的条件下，定势使人能够应用已掌握的方法迅速解决问题。而在情境发生变化时，它则会妨碍人采用新的方法。 

地方机场管制员所形成的对安全运行造成影响的思维定势，与其所接受的教育培训、设施设备不当使用以及安全管理薄弱问题密切相关。 

（一）院校培养方式促使思维定势的初步形成 

空管人员基本都来自于国内几个民航院校，空管体制改革后，民航也恰逢大发展时期，航班量剧增，空管系统对管制员的需求大量增加。当时空管系统薪酬略高于地方机场，大部分的毕业生都选择空管系统就业，因而民航院校课程体系及课程次序安排主要针对空管系统的用人需求而制定。空管系统目前主要的管制方式就是雷达管制，因此院校雷达管制课程普遍安排在接近毕业时期，晚于程序管制课程，学生实习也多为空管系统内单位，所以很难直接接触到程序管制一线。另外院校还推行了联合培养模式，空管系统延续了多年协助民航院校培养空管专业学生的助理教学模式，所派出的教员也是主要针对雷达管制教学，重点培养学员雷达管制操作习惯及相关的知识结构。这些培训方案的实施促使了管制员思维定势的初步形成。 

（二）监视手段为思维定势的发展提供物质基础 

近几年来随着通信技术的飞跃发展，民航局通过新技术的实施应用，地方机场可以很方便地通过网络传输取得周边空管系统的雷达监视信息，且ADS-B技术的低成本和低要求，也改变了机场原来缺乏监视手段，两眼一抹黑的状况，对机场周边运行动态、航空器的位置可以迅速掌握。这确实大大提高了地方机场安全运行能力，提高了空地协同的意识，但问题往往出自硬件能力提高后软实力未能同步跟进的薄弱环节。许多地方机场在保障设备能力提升后，安全管理上往往存在松一口气，歇一歇脚的懈怠观念，对管制员的设备使用合规性培训没有加以重视，或迟迟未开展运行方式改变的安全评估，管制员也未获得ADS-B特殊技能的管制员执照签注。监视信息在此阶段只能用于参考而非管制依据，盲目参考使用监视信息，往往只会消费安全裕度，而不能提高安全水平。 

（三）安全管理薄弱是思维定势得以继续生存的土壤 

民用机场属地化管理完成后，地方政府多把机场管理机构视为一般企业，按照企业性质实施管理。这种定位虽有利于调动机场经营的积极性，但也衍生出较大的安全风险。比如政府对机场安全管理投入不够重视，机场管理人员往往将主要精力放在经营效益和航班航线拓展方面，在安全投入方面能拖就拖，能砍就砍。很多地方机场对空管工作的认识不足，安全督导机制不够健全,安全管理体系建设沦为纸面功夫，类似管制员思维定势这类安全隐患，缺乏有效的监督排查机制予以解决；部分机场还存在管制人员长期缺乏，人员疲劳上岗，资质不符等现象。这一系列松懈薄弱的安全管理现状，容易让人形成对安全管理认识的错位，是地方机场管制员思维定势得以继续生存的土壤，给机场安全运行带来了极大的隐患。 

三、全面提升安全管理水平的建议 

上文分析的管制员思维定势问题只是地方机场运行过程中暴露出的一部分安全隐患，事实上如需突破思维定势，消除安全隐患不能仅靠“头疼医头、脚痛医脚”，而是应该全面把脉，系统解决。冯正霖局长在2018年4月安全运行形势分析会上专门指出了中小机场安全运行中存在的问题,强调了解决中小机场安全管理深层次问题对于民航整体发展的重要性，可见地方机场安全基础薄弱问题由来已久。笔者将从转意识、强三基、补短板、重融合等方面入手，给出全面提升安全管理水平的建议。 

（一）转意识，确立安全优先地位 

《民用机场管理条例》第二条规定：民用机场是公共基础设施。按照这一立法精神，运输机场，包括地方机场的基本职能须包含公共安全管理，这要求机场的运营主体不能片面地追求投资回报率，要进一步确立安全管理的优先意识和地位。一是探索建立社会效益评估指标体系，社会效益评估指标要对机场的定位与发展、经营与管理等方面发挥指挥和调节的作用，把安全运行放在首位，以安全运行、服务水准、绿色环保、社会效应等指标为主，以直接经济效益指标为辅，这样才能客观反映机场的公共服务性质，正确评价机场的业绩；二是在地方机场推行差异化的安全监管政策，民航局已经在各地区开展了中小机场安全保障能力评估工作，该评估将使局方对各机场的业务保障能力和安全性水平有全面的掌握，可以为局方的安全监管工作提供参考依据。对于安全管理体系不健全，不安全事件发生频次高，安全整改不力的单位要重点监管；对安全管理体系健全，安全记录良好的单位可以适当降低监管频次，这样才可以有的放矢，用好用足监管资源；三是把好安全与效益的辩证关系，对安全投入不足，基础设施薄弱以及运行环境复杂的地方机场，适当放缓增量速度，平衡好发展与安全的关系。 

（二）强三基，全面提升能力 

基层、基础、基本功是民航安全大厦的基石。民航局领导在多次安全工作会议上均强调抓好机场安全管理工作必须突出“三基”建设，管制员作为机场安全运行的基本单元，其综合素质的提升是机场运行安全的要务，应开展系统性的技能和知识培训，提高安全意识和指挥技能。一是从民航院校抓起，抓紧研发针对中小机场、地方机场运行特点的课程体系和特色课程，强化程序管制、ADS-B管制指挥以及通航运行等方面的培训；二是加强地方机场与空管系统在空管安全管理和运行管理等方面的经验交流和协同，充分利用行业成熟的、优秀的培训资源和经验，推进空管系统协助地方机场快速提高其管制员的技术能力；三是要强化学习驱动，地方机场的管制人员大多数为一人多岗，一人多照，许多管制员除了本身为塔台管制员，往往身兼航行情报、飞行服务等岗位角色，因此培训和学习的任务重、要求严。地方机场目前普遍存在培训资源投入相对落后的情况，这就要求地方机场的空管队伍要加强自主学习能力，主动学习规章规定，弄清内在联系；四是机场管制单位需认真梳理运行手册和管理规定，确保管制指挥手段和机场批准的运行模式相适应；制定科学规范的设施设备使用规定，规范特有的管制方式和手段，如：程序管制规程、目视飞行指挥规程等，保证每个从业人员均依规实施。 

（三）补短板，加大资源投入 

补齐人员短板。地方机场管制员由于没有纳入空管系统薪酬体系，工资水平普遍偏低，加上兼职多、岗位工作时间长，人员流动性相对较大，这种情况既增加了人员培训成本和管理成本，也大大增加了安全隐患，需要进一步加大人力资源投入。一是地方机场应当充分考虑管制员的培养周期、预测的航班流量和对应的岗位设置以及未来两年内可能发生的运行改变等因素，为管制单位储备满足运行需求的人力资源；二是地方机场需要系统研究管制员薪酬体系和激励制度等方面的问题，多方争取资源保持人员队伍稳定。如参考空管系统工资体系制订地方机场管制员工资指导意见，体现出管制员作为机场核心技术人员的价值；参考空管系统管制员的技术等级评定办法，打通地方机场管制员的业务晋升渠道等等。 

补齐设施设备短板。在航班量较大，交通密度大的地方机场，可以考虑建立雷达管制模式，实现地方机场保障手段的提升，华东地区、西南地区等多个地方机场已经着手该项工作。考虑到地方机场成本的问题，民航局也可考虑加强政策扶持。如尽快出台规范，推广实施ADS-B管制方式，在部分地形和气象条件较好的地区，可以适当简化ADS-B管制执照签注的获取流程。通过管制方式的革新，让地方机场节源增效，提高安全裕度。 

（四）重融合，破解运行困局 

地方机场的空管指挥虽然不属于空管系统管理，但站在民航局的角度看待空管发展，必然会强调行业高质量发展的整体性和协调性。随着空管各项改革的不断深化，空管的安全管理和系统管控水平将更加集中化和专业化，这也是空管系统保障能力提高的内在动因。如果空管系统与地方机场空管不能实现融合发展，两者之间的保障能力差距将越拉越大，将无法实现行业高质量发展的目标。可考虑从近中远期三个阶段落实措施加以解决： 

近期可先行推动空管系统派出专业团队，指导地方机场加强空管安全管理体系建设，在运行规范、手册制定等方面积极支持和帮助地方机场尽快健全完善相关工作机制，提升内部管理科学化规范化水平，夯实安全运行制度基础。 

中期可考虑设立空管专业服务公司，创新服务和技术输出的市场化运行机制，针对存在安全基础薄弱、技术人员缺乏或者设备设施不足等情况的地方机场，为其提供安全督导、技术支持、设备运维、人员培训等专项服务，还可通过派员、托管等方式对地方机场的空管保障提供整套延伸服务，在较短时间内提升地方机场的运行管理能力和水平。 

远期可探索开展空管一体化运行的试点，改变中小机场的管理模式，将其空管运行管理纳入现行空管体系，赋予空管单位对地方机场空管业务运行管理的权限和义务；探索和改进空管人员的流动模式，学习研究国际先进国家和地区空管人员的交流模式，促进合理的双向流动，比如从民航院校招聘的初始管制员，可以有计划的选派至地方机场见习，通过定级考核后方可分配至繁忙机场或繁忙管制单位；部分由于年龄、身体或者技术原因无法适应繁忙地区工作的管制员，可以委派至地方机场工作。这样有助于破解地方机场的人员及运行困局，也优化了空管行业人员的进入和退出机制，推动了行业高质量发展。 

地方机场的安全管理工作是一项久久为功的系统工程，必须高度重视、及早入手，要落实好地方机场在自身空管建设中的责任，增强地方机场空管发展的内生动力，更好服务民航业发展和广大人民群众安全顺畅出行。 

参考文献 

[1] 提升服务质量推动民航高质量发展[N].肖敏.  中国民航报. 2018-04-23 

[2] 中小机场运行管理工作初探[N]. 张严峰.  中国民航报. 2018-05-07 

[3] 民航局相关安全通报 [R] 

[4] 民航局空管局关于支持中小机场空管发展有关情况的报告 [R]