摘要：2020年6月1日，中共中央、国务院正式发布《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称“《总体方案》”），明确了海南自由贸易港建设的时间表和路线图，为海南全面深化改革开放和实现国家战略提供坚实支撑，海南自由贸易港建设进入全面实施阶段。海南岛作为我国第二大岛屿，航空运输是其综合交通运输体系中最重要的组成部分，海南经济特区成立32年来，民航业为海南经济社会发展和打造开放门户起到了重要作用。但海南民航业在机场管理体制改革、空域结构调整、航线网络优化、航权开放实施等方面还存在着诸多瓶颈问题，海南省民航需要系统对标《总体方案》提出的“运输来往自由便利”顶层制度和发展要求，破除发展瓶颈，实现高质量发展。 

一、引言

　　2018年习近平总书记发表“4·13”讲话以来，国家先后出台了《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》、《国务院关于印发中国（海南）自由贸易试验区总体方案的通知》和《海南自由贸易港建设总体方案》等多项重要文件，支持海南全面深化改革开放和自由贸易港建设，分步骤、分阶段支持在海南实行高度自由便利开放的运输政策，推动建设航空枢纽，并且在空域、航权、航线、航空公司运力等方面提出了明确的要求。交通运输部、民航局也先后印发《交通运输部贯彻落实<中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见>实施方案》、《民航局关于加快海南民航业发展 支持海南全面深化改革开放的实施意见》、《民航局关于印发<海南自由贸易港第七航权实施方案>的通知》等文件，支持海南加快建设现代综合交通运输体系，推进海南民航高质量发展，试点开放第七航权，打造面向太平洋、印度洋的航空区域门户枢纽。 

　　海南建省成立经济特区32年来，民航事业取得了较快的发展，并奠定了较好的基础。截止2019年底，海南省在运营的4个运输机场（海口美兰、三亚凤凰是2个区域枢纽机场，琼海博鳌、三沙永兴是2个支线机场），共完成旅客吞吐量4501万人次、货邮吞吐量27.6万吨，分别是1988年（48.5万人次、0.48万吨）的92.8倍和57.5倍。海南省是全国首个开放第三、第四、第五航权的省份，目前共有65家航空公司在此运营，国内航空公司39家，国际及地区航空公司26家，共开通了534条航线，其中国际及地区航线103条，4小时和8小时航线网络基本成型。海南省民航空域管制范围34.3万平方公里，是我国大陆、港澳台、日韩、澳洲、东南亚地区的重要航空通道，航空活动繁忙。海南通用航空业务近年来不断发展，已建成4座A类通用机场，年起降2.6万架次，飞行量超过了1万小时。 

　　同时，制约海南民航进一步发展和对外开放的瓶颈问题也较为突出。一是机场管理体制有待理顺，地方政府主体责任缺失，导致海口美兰和三亚凤凰机场基础设施建设滞后，两机场多年处于超负荷运行状态。二是空域资源约束不断加剧，现有空管设施设备和人员不足，难以保障海南旺盛的民航需求，地处南海的复杂天气条件以及军民航和通用航空飞行量不断增长，使得空域资源日益紧张。三是航权航线政策落地支撑不足，目前海南省内未有一条第五航权航线，航权效用并未得到完全发挥；海南省机场之间的国内航线网络重叠度高，投放运力集中，国际航线总体连通能力不强，航线网络结构有待调整。 

　　海南自由贸易港的建设发展势必为海南民航带来更多的客货资源和发展机遇，但也需要海南民航对标“运输来往自由便利”的要求，增强自身“体质”，突破发展瓶颈，实现高质量发展。 

二、突破机场管理体制的瓶颈

（一）机场管理体制概况

　　海口美兰机场、三亚凤凰机场和琼海博鳌机场分别于1999年、2002年、2016年交由海航集团进行管理运营，因此海南省形成了全部民用运输机场交由航空运输企业运营管理的模式。海南省也是全国唯一由航空公司控股或相对控股机场的省份，海航集团及其所属企业先后参股、控股了海口机场、三亚机场和和琼海机场，从2019年公开的股权结构看，海航集团及其所属企业占海口机场35.76%的股份，占三亚机场74.51%的股份，占琼海机场37.45%的股份。 

　　表2-1 海航系企业在海南省机场中持股情况 

　　资料来源：百度-企业信用网页信息整理 

　　近年来，海航集团作为航空运输企业管理运营大型枢纽机场的体制机制弊端不断显现，加上海航集团正深陷债务危机，带来了更多的不确定性。2020年2月29日，海南省政府牵头会同相关部门共同成立了“海南省海航集团联合工作组”，全面协助海航集团开展风险处置工作。 

（二）存在的瓶颈和问题

　　一是海南省现有机场发展规划缺乏系统而长远的考虑。以民营资本为主导的机场管理公司过于片面追求经济利益最大化，缺乏对提升社会效益的全局性认识和对千万级机场发展规律的把握，机场基础设施建设投入力度不够，保障能力提升不及时。例如海口、三亚和琼海三座机场的设计容量共计满足年旅客吞吐量3750万人次，但2019年三个机场实际旅客吞吐量已达到4493万人次，海口和三亚机场长期处于饱和运行。 

　　二是造成地方主体责任缺失，地方政府管控作用发挥不足。由于民营企业管理机场、各方追逐短期利益，政府缺乏管控，机场的规划预留土地和净空、电磁环境等屡遭破坏，影响机场发展和安全运行。例如，海口机场航站楼前的综合体项目遮蔽了气象观测站信号，在建的T2航站楼遮蔽现有塔台；三亚机场附近超高建筑较多限制其飞行容量，周边土地已被房地产开发，无法进行现有场址改扩建，只能选择迁建等。 

　　三是海南省未来多机场体系发展缺乏统筹和顶层设计。三亚新机场、儋州、东方/五指山机场已开展前期工作，西沙、南沙等机场已纳入《全国民用运输机场布局规划》（2017年），2025年海南省将布局规划建设8个运输机场（本岛5个、南海岛屿3个），届时各机场的功能定位需要站在全省层面进行顶层设计，机场建设计划、建设质量、投融资渠道也需要统筹安排。 

　　同时，海口和三亚机场为区域枢纽机场，由运输航空企业控股或相对控股，不符合《国内投资民用航空业规定》（交通运输部令2017年第34号）第二章第七条和第十三条的规定，目前迫切需要解决。 

（三）突破瓶颈的思考与方法建议

1.理顺机场管理体制，发挥政府“看得见的手”的作用

　　进一步深化机场管理体制改革，成立海南省机场管理集团公司，对全省运输机场实施统一管理，统筹省内机场的规划设计、投资建设和管理运营，实现区域内机场资源的合理配置。针对海口机场管理体制，建议在确保国有控股且省机场管理集团公司作为海口机场单一第一大股东前提下，通过引入战略投资者或受让海航系部分股权等方式，分步骤、分阶段将海航系持股将至25%以下。建议省机场管理集团公司联合三亚市政府收购海航系企业在三亚机场的部分股权，实现国有控股，三亚新机场填海工程由三亚市政府成立国有企业推进，填海形成机场岛后，由省政府有偿收回土地使用权，交由省机场管理集团公司，引入社会资本，高效建设三亚新机场。省机场管理集团公司接管三沙永兴、琼海博鳌机场，并联合市（县）政府推进儋州、东方/五指山机场建设和管理，强化和明确地方政府责任。 

2.建议海南省政府尽快印发海南民航高质量发展规划，加强顶层设计

　　在机场功能定位、基础设施建设、航线网络优化、航空市场产品开发等方面进行综合统筹考虑，研究海南岛多机场体系协同发展路径，指导多机场体系的高质量建设和发展。一方面，深化研究海南省机场由“双核集中式”向“多点均衡式”发展路径，加强以机场为中心的综合交通体系建设和各种交通方式统筹，利用环岛高铁和环岛高速打造“空地联运”产品，使不同时段的保障能力供给形成互补，协同运营发展。另一方面，按照“四型机场”的要求，加快推进三亚和海口机场改扩建，推进三亚新、儋州、东方/五指山机场的建设。 

三、突破空域资源约束的瓶颈

（一）空域资源和管制基本情况

　　目前，海南地区范围内共有16个民航、军民合用、军航和通用航空机场，分布在岛内外。海南民航空域包括三亚飞行情报区及广州情报区的湛江高空扇区，管制范围34.3万平方公里。其中三亚情报区是大陆、港澳台、日韩等往返澳洲、东南亚地区的重要航空通道，航空活动繁忙。 

　　图3-1 海南地区机场分布示意图 

　　目前，海南地区的航空管制范围内划设了1个区域管制区、2个进近管制区和3个塔台管制区，分别由三亚区管中心，海口、三亚进近，海口、三亚、博鳌塔台管制室提供空中交通管制服务。 

　　海南地区内有8条国际航路、9条国内国际进离场航线以及部分临时航线，飞行密度较大。2020年2月，海南地区正式实施航路调整方案，原G221航路改造为双向平行航路G221/W222，改变原有单一进出通道模式，大大减少了单一航路对飞冲突情况，消除了穿越高度风险。 

（二）存在的瓶颈和问题

　　海南地区航路航线结构单一，不断增长的民航飞行量和军方飞行活动，使得海南地区空域资源使用和航路航线结构方面受限较多，空域资源日益紧张。 

　　一是进出海南航路航线结构单一。三亚飞行情报区是我国最南部的情报区，海口机场和三亚机场约90%的航班量都依托G221、H81等航路航线进出岛，G221、H81航路航线上端为珠三角地区，珠三角地区航路航线的“运行堵点”，也进一步影响了航班进出岛的运行效率。2013年后，海南新辟了西侧W169、东侧W170/W171航线，一定程度上缓解了流量压力，但因新辟航线划设曲折，存在绕飞问题，使用效果不明显。 

　　二是海口、三亚机场进离场航线存在结构性缺陷。受香港等周边情报区限制以及军用机场空域限制，海口和三亚进近管制区的可用调配空间非常局限，调配难度较大。琼海博鳌机场进出航线与三亚北飞航线重叠，时刻增加受限。海南处于我国南海重要的战略位置，军方活动使用空域较多。同时，海南尚未出台低空空域管理办法，近年来通用航空活动增加，各方之间矛盾不断显现，运行难度急剧增加。 

　　此外，海南空域协调工作相较其他地区较为特殊复杂，既涉及多军种、多部门，也涉及越南情报区（岛西侧）、香港情报区（岛东侧）等双边问题。 

（三）突破瓶颈的思考与方法建议

1.优化海南现有机场的航路航线结构

　　推进与粤港澳大湾区、北部湾经济区协同优化骨干航路网，疏通湛江、南宁航路堵点，优化海口机场进离场航线体系；大范围统筹优化南向航班流，拓展岛西侧进出口和东侧出海大通道，优化三亚机场进离场航线，并着手研究三亚新机场的进离场航线体系。 

2.建立多方运行协调机制

　　构建对外合作关系、服务层面的协同发展的战略环境，形成以效能提升为中心的运行协调机制，形成信息共享、协同决策、全面流量管理、绩效评估机制。加强军民航沟通、协调，改进空域资源灵活分配机制，提高海南地区空域利用率。积极推动低空空域划设与调整。推进小散空域连点成片、孤立空域互联互通，保障通用航空飞行常态化。 

3.完善空管设施设备和人才保障

　　推进三亚区域管制中心、三亚终端管制中心和海南军民联合管制中心等设施建设，结合海口、三亚机场改扩建工程同步开展空管工程建设（含海口机场新塔台建设），推进三亚新机场空管项目建设工作。基于大数据开发顶层应用，构建海南地区航空运行信息共享平台。融合民航新技术，完善海南通信、导航、监视、流量、气象设施设备。同时，利用自贸港人才和设施引进的便利条件，。制定人员培养和引进计划，加强与国外先进空管培训机构、管制运行单位开展人才培养交流。 

四、发挥航权航线更加开放的优势

（一）航权航线发展情况

　　2003年，海南成为首个开放第三、四、五航权的试点省份。2004年，国家民航总局出具《关于对营运海南航线的国外航空公司扩大经营权的复函》，允许国外航空公司经营的至海口和三亚的国际航线，可享有除北京、上海、广州以外的所有对国际航班开放城市的中途分程权。2007年至今，民航局不断加快海南航权开放进程，调整空域、航路、机场容量时刻等措施保障航权实施。2020年6月3日，民航局印发《海南自由贸易港第七航权实施方案》，进一步推动海南民航高水平对外开放。 

　　海南共有65家航空公司参与运营，其中国内航司39家，国际及地区航司26家。南航、海航、首都航三家航司在海口美兰和三亚凤凰均设立基地，两个机场的三家主基地航空公司的市场份额合计占比超过50%，占据主导地位。海南省共计开通534条航线，国内通航城市114个，已覆盖除西藏外所有国内省会城市、重点旅游城市等热门城市；国际及地区航线覆盖俄罗斯、韩国、中亚、东亚、东南亚等20个国家和地区的62个城市，并且实现东盟十国全覆盖，四小时八小时飞行经济圈基本成型。 

（二）存在的瓶颈和问题

　　1、航权政策落实不足，成效不够明显 

　　海南在航权开放政策的落地支撑不够，效用发挥不足。海南试点航权开放已有17年，发展到现在，仅利用三、四航权开通了20个国家、62个城市的国际航线，通航国家和通航点数量远远少于区位相近的香港、新加坡，且各通航点单日航班数量不到香港和新加坡的十分之一。同时，由于缺乏政策实施细则和配套支撑，海南第五航权航线迟迟难以落地，目前全岛尚无一条第五航权航线，与香港陆续开通21条第五航权航线，航班量达到总量15%的发展规模相距甚远。 

　　2、航线网络结构有待优化调整 

　　在国内航线方面，海南地区国内航线网络重叠度高，投放运力集中。海口机场与三亚机场在华东、中南、华北地区的通航点重合数量分别达到24、23、13个，琼海机场通航点基本与海口和三亚机场完全重合。三个机场的航线运力主要投放在中南、华东、西南和华北等四个地区，运力投放集中。 

　　在国际航线方面，目前海口和三亚机场多为点对点的直通国际航线，尚未形成中转枢纽型航线网络结构。海口机场和三亚机场的国际航空市场呈现一定的差异化，但总体通达能力不强。海口机场国际航线以东南亚地区为主，三亚机场主要以远东俄罗斯市场为主，海口和三亚机场在东南亚、东北亚、港澳台通航点具有一定重合。海口和三亚等航空枢纽机场对美洲还没开通航线，对欧洲、以及“一带一路”沿线国家开通的航线数量较少，难以支撑海南自贸港建设对欧美地区、一带一路沿线主要经济体国家的便利联系。 

　　图4-1 海口和三亚机场国内航线网络分布示意图 

　　图4-2 海口和三亚机场国际航线网络分布示意图 

（三）突破瓶颈的思考与方法建议

1.构建航权开放长效工作机制

　　根据《民航局关于印发<海南自由贸易港第七航权实施方案>的通知》，海南省政府及相关部门制定落实第五、第七航权实施细则，在现有航权政策基础上，研究为海南实施中途分程权的相关政策。支持国内航空公司通过第三、四、五航权，在海南岛打造中枢辐射式国际航线网络。鼓励外国航空公司利用第五、七航权在海口、三亚机场组织拓展航线网络，实施枢纽运营。 

2.利用航权带动航线，优化海南航线网络结构

　　分阶段、分批次推进航权开放航线安排，优先打造海南国际航空枢纽航线网络，对标香港、新加坡等国际航空枢纽客货运中转市场辐射范围，细化市场选择，先期重点推动东盟国家、日、韩、俄等高频通航点的第五、第七航权和航线安排，后期逐步扩大澳、新、南亚国家及中东、欧洲和美洲国家等。对于琼海以及规划建设的儋州、东方/五指山机场着重考虑地方旅游和公商务航线，适时根据自贸港建设需求，开通与东南亚、港澳台等地区的客货航线。 

3.做好航权开放配套支撑

　　推动更加快捷的通关服务，支持航空口岸通过智慧化科技手段优化通关流程、提升通关效率。实施更加便利的免签入境措施，扩大免签国家范围，研究对乘飞机入境的外国旅游团延长免签停留时间。实施更有针对性的航线补贴政策，对航空公司开通定期国际航线，或位于海南的主基地航空公司开拓国际航线，加大补贴力度。 

五、结语

　　海南民航实现高质量发展，需要对标建设海南自由贸易港提出的“运输来往自由便利”要求，不断进行改革创新，突破机场管理体制、空域资源和航权航线开放落实不足等发展瓶颈，理顺机场管理体制，成立海南省机场管理集团公司，发挥政府“看得见的手”的作用、加强顶层规划设计、建立空域多方运行协调机制、优化航路和进离场航线结构、构建航权开放长效工作机制、优化航线网络结构、做好航权开放配套支撑等方面加强研究和尽快落地实施。 

　　此外，民航局和地方政府部门还需在相关资金支持、民航专业人才培育、保税航油价格机制、引导海南航空金融、航空维修等产业化发展给予重点关注和研究制定相关政策。（作者：邓海超 中国民航工程咨询有限公司） 

参考文献

　　[1] 李瀚明.关于海南开放第七航权的思考与建议[R/OL].民航资源网，2020-1-20 

　　[2] 孔军校.针对海南岛复杂天气的空管指挥研究[J].科学与财富，2019，000(010):233