摘要：低空空域是国家重要资源，是通用航空飞行的主要空间，一直以来，我国低空空域处于管制状态，严重影响了通用航空发展。2010年，国家启动低空空域改革，计划2020年完成改革任务。如今时限将至，但改革进展缓慢，预定目标远未兑现，改革的阻力和困难超出预期。本文试着从回顾10年来低空改革入手，分析其中的难点，提出破解改革难点的对策建议。 

　　低空空域是国家空域体系的重要组成，是通用航空飞行活动的主要空间。通用航空是民航强国的重要组成，是极具价值的产业链和经济增长点。资料显示，一个国家人均GDP突破6000美元，通用航空市场就会爆发。中国是世界民航大国，运输总量位居世界第二，2019年，我国人均GDP超过10000美元，但通用航空发展滞后、需求远未井喷释放，其主要原因在于我国低空空域不开放。当前，我国低空空域管理改革艰难行进，通用航空事业发展方兴未艾，如何找准、破解低空空域改革难点，不仅对促进通用航空产业发展有重要作用，还对民航强国建设和军民融合发展具有战略意义。 

　　一、低空空域管理改革情况 

　　空域是民航的老大难问题，空域受限不仅卡了我国公共运输航空的“脖子”，也阻碍着通用航空“展翼高飞”。低空空域管理改革既是民航业内的期盼，更是党和国家的重要战略。2010年，国务院、中央军委发布《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，标志着我国低空空域管理改革正式开启。10年过去，我国低空空域改革取得了一些进展，但离设定的目标还有相当距离，低空空域资源远未实现合理开发利用，低空开放路程漫长而曲折。 

　　回顾低空空域管理改革历程，大致可以分为三个阶段： 

　　（一）论证准备阶段(2000年至2009年) 

　　进入新世纪，公共运输航空和通用航空发展不平衡趋势加大，我国通用航空“上天难”直指低空空域管理问题。2000年，低空空域管理改革第一次列入国家空管委工作计划，开展了前期研究论证，进行了小范围试点，制定了《通用航空飞行管制条例》，召开了首次全国低空空域管理改革研讨会，为国家出台相关政策进行了准备。 

　　（二）初步探索阶段（2010年至2014年） 

　　以2010年8月出台《关于深化我国低空空域管理改革的意见》为起点，以2014年11月全国低空空域管理工作会议为终点，4年多时间国家空管委开展了一系列探索实践，制定了分类划设低空空域和改革试点方案，谋划了法规标准体系建设、运行管理机制和配套设施建设，并在全国多个地方进行了改革试点，进行了管制、监视、报告三类空域划设，确定了各地区真高标准不一的低空空域。 

　　（三）全面攻坚阶段（2015年至今） 

　　国家遴选有代表性的城市大力开展低空空域管理改革试点，全面推开各项改革任务。先后在山东、重庆、海南、珠三角和西北等地开展低空空域改革试点；2018年开始的四川低空空域管理改革试点取得积极成效，成立了联合组织机构，划设了低空空域，简化了通航飞行审批程序，取得了军地协调、多方协同经验，先后发布了四川和全国目视飞行航图，但在关键性问题上分歧较大，低空空域管理改革没有实质性突破，没有形成全国性的可复制、可推广的模式。 

　　二、改革难点分析 

　　10年来，国家、地方、通航产业都付出了大量心血推动低空空域改革，但未竟全功，不得不思考低空空域管理改革阻力之大，体制机制障碍之强。 

　　（一）涉及国家空管体制障碍 

　　低空空域管理改革只是我国空域管理体制改革的一个缩影，其根源在于我国空管体制不科学不合理。目前我国空管实行空军统一管制、军航管片、民航管线、军民航分别指挥的体制。民航空管体系负责机场管制区、航路、航线，目的是保障民航飞行安全、维持或加速飞行流量；军航空管体系负责民航以外的所有空域，目的是保卫国家领空安全、保障军航飞行安全。两套空管体系在目标任务、管理机制、空域使用、规章制度、运行标准等方面迥然不同，低空空域管理改革关系到军民航空域管理和空管工作的调整，是空域管理体制改革的一部分，涉及国家空管体制深层次问题，牵一发而动全身。 

　　（二）触及军队传统利益 

　　低空空域改革本质上是军队让渡或开放低空空间给通用航空使用的过程，改革久攻不下的主要原因是利益固化，不愿放权。我国国情决定了国土防空任务复杂而艰巨，建国以来低空空域一直是空军传统“领地”，空域管制思想根深蒂固。改革开放后，公共运输航空大发展，高速增长的航班和航线已经挤压了原先军方的管制空域，现在通用航空又要“割”军方低空空域的“肉”，导致相关改革工作形式大于内容。此外还涉及民航局、地方政府、国家空管委等多方关系，民航局提出“两翼齐飞”，通用航空发展是民航强国的应有之义；地方政府希望发展通航航空扩大投资、带动经济；通用航空为了自身发展更是要求低空开放；国家空管委作为我国空域管制最高领导机构，本应是军政共建、共商、共管的高级平台，但其日常办事机构设在军委联合参谋部，成为了军方主导、军方决策，民航提意见、做协调的机构，推动低空空域改革工作既矛盾又困难。 

　　（三）法律法规不健全 

　　我国没有一套完整的低空空域法规体系，在国家立法、行政法规、民航规章三个层面都存在缺失，甚至“低空空域”一词在现行法律法规中找不到清晰定义和明确标准。《中国基本飞行规则》是我国第一部有关空域的法规，其主要调整飞行管制，针对空域管理只有一般原则和总体描述，不涉及低空空域内容。《中国民用航空法》是民航业等级最高的法律，有关空域条款也只是指导性、原则性描述，内容笼统、模糊，不仅没有调整空域管理的规范，还没有通用航空的条款。这两部航空上位法在低空空域和通用航空上的立法缺失，导致下位法规依据性、法理性不足，涉及低空空域的办法规章缺乏权威性、强制性和长久性，现实中空域使用管理依据空军制定的办法和国家空管委的文件。 

　　（四）服务保障体系不完善 

　　2019年，我国通用机场达到246座，首次超过运输机场，基础设施建设明显加快，但与之配套的服务体系仍较薄弱。一是空管服务保障体系不完善。军民航两套空管体系并行不悖，没有建立无缝衔接的通用航空空管保障体系，军民两方空管单位针对“谁管通用航空”意见不统一。二是管制多，服务少。通用航空使用低空空域申请耗时长、审批环节多、协调难度多，尤其是跨区飞行，军、民航管制单位限制条件过多，主动提供服务较少。三是通用航空产业链联系不够紧密，通用航空运营、维修、服务、机场建设及金融保险各个主体之间的保障协议不够完善，长下游没有还没有打通关节，通常一家托管公司包办所有服务。 

　　三、对策建议 

　　深化低空空域管理改革，是党中央立足我国经济社会发展全局作出的重要战略部署，是维护空中交通秩序、保障军民航飞行安全的迫切需要。10年改革剩下的都是硬骨头，难点绕不开、避不过，只有开拓创新，精准施策，才能攻坚克难，才能实现低空空域管理改革目标。 

　　（一）加快推进国家空管体制改革 

　　国家空管体制改革是低空空域管理改革的充分条件，只有解决大的空管体制问题，才能顺利推进空域管理改革。低空空域改革要借国家空管体制改革的“势”破解难点问题。应以理顺机制、打破封闭垄断为突破口，以扩大开放、强化服务为着眼点，以整合军民航两套空管体系为手段，细化落实军民融合发展战略，推动军民航空管系统的重塑、重建和重构，构建统一的国家空中交通管理体系，真正实现“国家空域”概念，为民航飞行、军航平时训练（战时实行军队航行指挥）、通航飞行提供综合服务。应改变航路内外军民分管做法，改变通用飞行向军民航分别协调的方式，军民航管制员实现真正的合署办公，新的军民合一的空管体系要为所有空域用户提供服务，军方管制员可以指挥民航飞行（包含通航飞行），民航管制员可以指挥战机巡航，最终实现建立军民融合、集中统一的国家空管体系。 

　　（二）形成低空空域法规体系 

　　应坚持立法先行，加快完善航空领域相关立法，注重发挥法律法规的规范和引导作用，做到改革举措于法有据、依法实行。加快低空空域管理上位法的立法和修订工作，大力推进《中国民用航空法》和《中国基本飞行规则》的修订工作，建立低空空域管理法律制度，明确空域管理机构、管理权限和划设标准，为改革奠定法制化基础。细化《民用航空使用空域办法》和《通用航空飞行管制条例》,正式下发《低空空域使用管理规定》，规范空域使用的具体事项和工作流程，建立健全上下贯通、军地衔接的低空法律法规标准体系。 

　　（三）破除利益固化藩篱 

　　中国民航从民航大国向民航强国奋力迈进，“两翼齐飞”缺一不可，通用航空产业繁荣前景可期，低空空域迟早开放，这是大势所趋。改革各方应统一思想，顺应形势，统筹国防安全与经济发展的关系，认识通用航空的潜在军事价值，贯彻落实军民融合发展战略，切实把低空空域改革落到实处，真正把改管的空域管住、把该放的空域放开。军队应打破思想观念的束缚，突破利益固化的藩篱，贯彻落实党中央战略部署，找准国防安全与低空开放的平衡点。相关单位要摆脱部门利益羁绊，改变全域管制思维，放开对低空空域的过度管控，只要对军民航飞行和重要目标安全影响不大的地区，应该予以放开。应树立服务意识，归口审批部门，优化审批流程，减少审批环节，提高审批效率，实现管制向服务转变，促进通用航空“飞起来，飞得顺”，让低空空域资源在国家经济建设中发挥作用。 

　　（四）加大民航“放管服”改革力度  

　　民航系统应梳理有关行政审批事项，着力破除制约民航业内通航发展的体制机制性障碍，该取消的取消，能下放的下放，直接交给市场和企业，通过简政放权为通用航空飞行提供便利。要厘清民航与军航在通航运行工作的边界和接口，加强空域使用统筹，避免职责不清、扯皮推诿，杜绝多头申请、重复审批，尽可能减少双重监管和过度监管，尽可能简化行政审批事项，尽可能协调各方扩大低空空域范围。应为通用航空“撑腰”，积极研究低空运行管理机制，避免其受到不公平限制。应研究落实扶持政策，防止盲目重复建设，积极推行“一站式服务”，解决通用航空跨区转场飞行申请难度大、野外作业起降要求高、通用飞机加改装适航取证周期长、产业政策不配套等问题。 

　　（五）深化服务保障体系建设 

　　国家和地方政府应加大资金投入，为通用航空机场组织低空服务保障设施设备建设，完善配套的服务体检建设，建设以信息服务站为中心、飞行服务网为支撑、空情监视和通信设施为基础的低空服务保障体系。应优化通航管理服务信息系统，重点做好低空通信和监视手段建设，完善管制、飞服、通导、气象保障服务能力，提高飞行计划、飞行情报和航行告警服务质量，提升通航保障效率，拓展通航服务产品，实现通航信息服务系统为互联网运行。应深化中国民航通用航空信息服务平台运行品质建设，加强航空数据的及时性和完整性，优化全国目视飞行航图的应用。 

　　（六）实施空域分类管理 

　　空域分类是空管改革的重要内容，低空空域分类是低空改革的检验标准和通用航空发展的必然要求。按国际标准进行空域划分是行业共识和全球惯例，我国民航机场管制区、航路、航线的空域分类参考了ICAO标准（不完全与国际接轨），低空空域也应如此。按照《国际民航航空公约》附件规定的标准，低空空域是除开A（绝对管制空域），B、C（终端管制空域）、D类（机场管制地带）等公共运输航空主要使用的空域，以及特殊用途空域之外的所有空域，按照限制等级和服务类型可细分为E、F、G类空域，即ICAO低空空域就是E、F、G类空域。目前低空空域试点实行的管制、监视和报告空域3类划分具有中国特色，与ICAO标准不太相同，可能为下一步工作埋下隐患，应尽最大可能参照ICAO空域标准进行低空空域范围划设，重新研究制定我国低空空域划设标准，明确低空高度设置，在全国范围内完成真高3000米以下空域无缝衔接，实现通用航空使用低空空域与公共运输航空使用A、B、C、D类空域的平等使用权。 

　　（七）扩大低空空域范围 

　　军队应释放更多的训练空域，民航应将航路航线下方、公共运输飞行不用的空域按监视或报告空域提供服务。应尽可能扩大监视和报告空域，能打通的尽可能打通，不能打通的尽量通过低空航线连接起来，使通用航空既能飞起来，还能飞出去、飞得远。 

　　完成低空空域管理改革是促进通用航空发展、建设民航强国的必然要求，只有坚持低空开放方向不动摇，冲破思想观念束缚，突破利益固化藩篱，创新运行机制，强化服务意识，借助法规标准立法，运用空域分类方法，才可能拨开低空空域“云雾见天日”，守得通用航空“云开见月明”。（作者：席勇  民航西南空管局） 

    参考文献 ：

　　^[1] 李军. 民航发展改革文稿[C].北京：中国民航出版社.2015 

　　^[2] 王伟，刘松. 中国低空空域管理的思考[J]. 空中交通管理.2016 

　　^[3] 张健，宋翔波. 低空开放对空管的影响及建议[J].民航管理.2018