摘要：空域资源紧张是中国民航最大的短板之一，严重阻碍了民航行业发展，其问题根源在于我国空域管理体制。只有对现行空域管理体制进行改革，才能从根本上解决民航正常增量和航班正常等基础问题。本文从空域管理体制的形成、变迁入手，解释为什么要进行空域体制改革，尝试用创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念探索空管体制改革。 

　　 空域跟土地、海洋资源一样，是一个国家的重要战略资源，是空军活动和民航运行的基础。纵观世界大国，空域资源大致可分为军用和民用，在中国，空军负责飞行管制和空域管理，民航在空域资源使用中处于被动地位。军民航空域分配不均衡、民航空域不足的根源在于空域管理体制，只有进行空域管理体制改革，才能扫除困扰民航发展的痼疾。我国现行的空域管理体制的形成有一定历史渊源、含计划经济色彩、具军事战备倾向，不适应新时代民航强国战略，不适应军民融合发展战略，不适应经济社会高质量发展，需要用新发展理念对空域管理体制进行改革。 

　　一、空域管理体制历史和现况 

　　我国空域一开始就归空军统管，在建国后至改革开放前应对敌机频繁入境侦查中发挥了重要作用。改革开放后，我国民航脱离空军且迅速发展，空域使用需求始终存在，国家也对空域管理体制进行了改革，但至始至终，军队掌控全国空域管理权。 

　　（一） 军队管理全国空域的历史 

　　1949年11月，党中央成立军委民航局，受中国人民解放军空军司令部领导。军委民航局下设机航处，负责全国空中交通服务。1950年，毛泽东主席签发我国空中交通管理的最高法规——《中华人民共和国飞行基本规则》，赋予了空军统一实施境内飞行管制的权利，由此奠定了军队管理中国空域的历史基础。 

　　（二）军民航分家，但民航未分得空域管理权“家产” 

　　1980年，民航脱离军队建制，划归国务院领导，实施第一轮民航改革，实现了民航“军转民”，但空域管理体制仍延续建国初期状态。 

　　（三）国家空管领导体制改革，军队实际上掌控飞行管制和空域管理 

　　随着改革开放的推进，民航发展进程加快，空管体制改革作为第二轮民航改革的重要内容之一，实施了对今天具有深远影响的空中交通管理领导体制改革，于1986成立了国务院、中央军委空中交通管制委员会（简称“国家空管委”），接受国务院和中央军委双重领导，统一领导全国的空中交通管制工作。1990年，在军口设立了国家空管委办公室，承办国家空管委日常工作。 

　　（四）空域管理方式改革取得突破，军民航空管实现“实统一管制、分别指挥”，但空域管理体制“换汤不换药” 

　　上世纪90年代，民航高速发展冲击着旧空域管理方式，与国际航空空域管理体制接轨呼声高涨。1994年，原民航总局成立了空中交通管理局，各地区管理局相继成立了地区管理局空管局，1996年至2000年，全国航路分步从军航移交民航空管指挥，航路外由军航负责管制指挥。2000年6月，国家空管委颁布实施《全国军民航管制区域调整方案》和《全国军民航航路移交和航线管制指挥方案》，2001年8月，国务院、中央军委实施新版《中国人民共和国基本飞行规则》，形成了国家空管委领导，由空军负责实施全国飞行管制，军用飞机由空军和海军航空兵实施指挥，民航飞行和外航飞行由民航实施指挥的空域管理体制。这一体制沿用至今。 

　　二、实施空域管理体制改革的必要性 

　　民航发展受到空域管理体制掣肘，随着时间的推移这一体制弊端日益严重。2017年8月15民航局冯正霖局长提出“严格把控运行总量，科学把握运行标准”，其本质是为保住航班正常率而控制航班量的无奈之举。航班正常问题、机场增量需求、航空公司效益、管制指挥安全等民航一系列问题都指向空域管理体制，已到了“不改不行、非改不可”的地步。 

　　（一）空域管理体制不顺 

　　我国现行空域管理体制是扭曲错位的：民航有巨大的空域使用需求却求之不得，军队有空域支配权却不怎么使用，需求和使用不符，权力和效率倒挂，空域资源配置错位。这种体制与上世纪80年代（含）以前军民航飞行量小的情况是匹配的，但与改革开放后军民航发展形势越来越不适应，尤其是对民航造成了很大阻碍。空军在法理上和事实上拥有空域资源管理权，是我国空域管理体制的最大问题。 

　　1. 生产要素受军事管制 

　　改革开放后，以经济建设为中心的基本国策得以确立，民航迎来了大改革、大发展、大飞跃，对空域需求持续大幅增加，空域已成为社会交通服务和国民经济发展的要素，生产要素被禁止流通、被军事管制与民航市场化、国际化发展不符。 

　　2.法规操作性不强，在实际执行中走样 

　　《中国人民共和国基本飞行规则》第三条明确规定“ 国家对境内所有飞行实行统一的飞行管制”，第二十八条又规定“ 中华人民共和国境内的飞行管制，由中国人民解放军空军统一组织实施”，实际上给予了空军管制国家空域的权力，造成了空军空域使用者和管理者的双重身份，这种即是“裁判员”，又是“运动员”的作法存在法理和体制的不公平，最终结果是民航、通航等空域用户易受不平等对待。 

　　3.国家空管委有名无实 

　　按照《中华人民共和国飞行基本规则》,国家空管委本应是军政共建、共商、共管的高级平台，代表国家领导全国飞行管制工作、制定政策标准、行使空域管理权力，但实际运行上国家空管委被军方把持，成为了军方主导、军方决策，民航提意见、敲边鼓的机构。国家空管委打着“国家空管”的旗号行军队空管之便利，没有在国家层面统筹空域需求和军民航发展，维持了空域的军事属性，突出了军方利益，压抑了民航需求。 

　　4.现实需求倒逼改革 

　　全国飞行管制和大部分空域资源牢牢被军方掌握，虽然上世纪90年代让渡了航路和一部分空域交民航管制指挥，但经过20多年消化，空管改革红利已释放殆尽，倒逼现行空域管制体制改革。新入新时代，民用运输航空、军事飞行和通用航空持续快速发展，空域使用需求矛盾更加突出，空管管理的体制性矛盾和机制性障碍愈加凸显^[]。 

　　（二）空域类别划分不合理 

　　目前中国空域结构和航路航线在上世纪80年代已成雏形，军方按照战备需要在全国上空划设了大量的危险区、限制区和禁区等特殊空域，直接导致中国空域条块分割严重，民航空域较难完整连贯，航路航线结构不科学，民航飞行不得不在特殊空域的夹缝中穿行，效率低，成本高。空域划分不是基于空域用户需求导致了资源配置不合理、不平衡，军方控制全国约70%的空域，剩余30%空域由民航使用，一方面民航空域资源紧张，呈嗷嗷待哺之势；另一方面军航空域利用不足，闲置浪费。世界发达国家和地区的空域资源是这样分配的：美国联邦航空局负责管理85%的空域资源，剩15%由美国军队空管部门负责。欧洲空域不分军民航，空域用户根据需要分配，军航享有优先使用权，但不用立即释放空域，事后考核。对比可以看出，我国空域管理体制下，军队既拥有划设空域权力，又给军航划出绝大部分的空域，资源配置不平衡、不合理。 

　　（三）空域管理方式落后 

　　我国现行空域管理方式是军方主导的全国空域静态使用，所有民航飞行都被严格限制在航路上，未经空军同意，民航管制不得指挥航空器偏离航线，因特殊情况需要调整航路航线、临时使用空域须向军方申请，空域使用自由度相对较小。这种“准战时”^[]的空域模式，既遗传了先天的静态空域分配不公，又产生了后天的动态空域释放程序的复杂，是一种陈旧的、落后的空域管理方式，它突出了军民航空域的“泾渭分明”、各自管制指挥“井水不犯河水”，固化了军方绝对的空域优先权和飞行管制权，有利于领空战时“神圣不可侵犯”，不利于空域灵活使用和效率发挥，导致民航空域严重不够用，军方空域大量闲置不用，空域有效供给不足和使用效率不高同时存在。 

　　（四）军民航飞行冲突严重 

　　空域作为一种宝贵资源首先是稀缺的，而现行空域管理体制使空域稀缺性、效率性和服务性都服从了军事性和管制性，放大了空域使用的竞争性和替代性，强化了空域成为军民航之间你多我少的零和博弈。改革开放后，军民航发展双双加快，尤其是进入新世纪，军民航飞行冲突不断加深，防相撞形势严峻。1978年我国民航运输飞机144架，运输机场78个，航线162条，旅客运输量230万人次。2019年我国民航机队规模达到3818架，运输机场238个，航线5155条，旅客运输量6.6亿人次。我国空军发展类似，从一支落后的国土防空型力量，向一支“攻防兼备、空天一体”的现代化空军迈进。军民航更新换代式发展客观需要更多的空域，目前军民航飞行的航线和高度交叉重合多，一部分民航航路和机场区域还与军航空域重叠，军民航冲突频繁。部分航路航段并未对外开放，国内航班与国外航班航线走向不一致，也存在很多飞行冲突。在现行空域管理体制下，即使我国拥有面积约1430万平方公里空域，仍不能解决军民航的体量、增速带来的与日俱增的军民航飞行冲突。 

　　三、用新发展理念推进国家空域体制改革 

　　空域管理体制改革是一项重大的跨军地改革^[]，集中体现了民航强国战略和军民融合发展战略对接，应贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，围绕构建国家统一空管体系，推进国家空域体制改革。 

　　（一）以创新发展理念推进国家空域管理体制改革 

　　应创新思想观念，从国家发展大局和军民融合高度认识空域管理体制改革工作，不应将军民航空域单纯地对立起来，要打破“国防是国防，发展是发展”和“军队是军队，民航是民航”的思维定势，改变以往严格区分军民航空域的观念，改变军队必须掌握空域管理权的观念，改变空域非你即我，非军则民的观念，用创新思维推进国家空域管理体制改革：贯彻“共享一片蓝天”思想，收回军队平时管理全国空域和实施飞行管制的权力，使空域作为一种自然资源统一归国家所有。按照国家统一管理目标和军民融合发展思路，重构空域运行管理体制，对国家空管委实施重组改革，在民航和军队平衡抽调领导成员，新引入第三方力量，组成一套政府职能机构对空域实施管理，实施空域管理立法，防止任何空域用户固化、独占空域资源，探索空域使用前申请、使用后释放的管理机制。 

　　（二）以协调发展理念助推军民航空管系统深度融合 

　　军队是国家的守护神，民航是国家的战略产业，压制任何一方去满足另一方都不是明智之举，应该坚持强军和富国相互统一，民航和军航协调发展。要贯彻军民融合发展战略，以扩大开放、打破封闭垄断为突破口，推动军民航空管系统重建、重构，构建统一的国家空中交通管理体系，为民航飞行、军航平时训练（战时实行军队航行指挥）、通航飞行提供综合服务，改变航路内外军民分管、军民航指挥标准和程序不同的做法，实现军民航管制员真正的合署办公，新的军民合一的空管体系要为所有空域用户提供服务，军方管制员可以指挥民航飞行，民航管制员可以指挥军航飞机，最终实现建立军民融合、集中统一的国家空管体系。 

　　（三）以绿色发展理念提升全国空域使用效能 

　　绿色发展是社会共识和必然趋势，空域有效使用有助于提高军民航绿色化、低碳化运行水平。借鉴先进国家空域分类标准，在平衡军航、民航和通用航空的空域需求的基础上，对全国空域实行分类管理，对原先空域结构进行调整，增加民航使用为主的公共空域。与国际接轨，统一航路航线划设，实行航路航线截弯取直，优化不合理绕飞和交叉，减少无效飞行和盘旋等待，提高空域使用效率，减少飞行燃油消耗，建设安全、高效、的绿色空域标准体系。 

　　（四）以开放共享理念实现国家空域有效利用 

　　应树立开放、共享的理念加强空域开发利用，改进靠简单封锁空域、非军方不能用的方式，探索通过新技术手段加强保密设防。实施空域资源分类管理，改变全国空域条块分割严重、大部分不能使用的局面，除所划定的空中禁区和少量限制区、危险区外，绝大部分空域应该向空域用户开放。增加对外国航空公司开放的航路，逐步实现内外一致^[]。一些发达国家已实行空管运行公司化管理，昭示着国家空中交通管理的服务属性，我们应树立服务意识，推进空域使用由分割向统一、由封闭向开放、由管制向服务转变。 

　　空域资源不足卡住了民航的脖子，空域管理体制不顺是发展的顽疾。早在上世纪80年代中期即开始推动改革，30多年来未能建功，可见利益固化之深，改革难度之大。新时代，新面貌，新光彩，相信在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在有关方面的大力支持下，我们一定能对空域管理体制实施彻底的改革，解开民航发展的枷锁，增强军民航融合发展的动力。（作者：席勇 民航西南空管局）