摘要：党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化进行了全面部署，民航治理体系和治理能力也是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。本文从行业治理的角度出发，回顾近年来我国民航业在提升国际竞争力方面的政策情况以及取得的积极效果，分析存在的问题和面临的形势，从航空运输产业政策、航空枢纽建设、航空运输服务技术发展等方面提出促进行业国际竞争力提升的相关建议。 

　　2020年1月召开的全国民航工作会，明确了推进民航治理体系和治理能力现代化的目标和要求。同时也深刻指出，随着民航强国战略进程不断推进，行业各方面将发生深刻变化，新的利益格局、新的生产要求、新的运行模式将重塑行业形态，民航治理体系与治理能力必须与之适应，构建适应性更强、前瞻性更强、引领性更强的制度体系，才能成为推动行业发展而不是制约行业发展的力量。因此，从行业治理的角度出发，分析行业近十年在提升国际竞争能力方面的政策特点和问题、探寻下一步的实施路径，具有重要的现实意义。 

　　一、行业提升国际竞争力的政策演进 

　　（一）治理脉络。在2008年的全国民航工作会议上，提出了全面推进建设民航强国的战略构想，在提升航空客货运国际竞争力方面初步谋划了远景目标。2012年国务院出台的《关于促进民航业发展的若干意见》明确提出，努力增强国际航空竞争力，适应国家对外开放和国际航空运输发展的新趋势，按照合作共赢的原则，统筹研究国际航空运输开放政策；鼓励国内有实力的客、货运航空企业打牢发展基础，提升管理水平，开拓国际市场，增强国际竞争能力，成为能够提供全球化服务的国际航空公司。在2017年全国民航工作会上全面阐述了民航强国的八大基本特征，将提升行业国际竞争力进一步聚焦到市场、航空公司、枢纽机场等方面。2018年发布的《新时代民航强国建设行动纲要》指出，到本世纪中叶，实现行业的创新能力、治理能力、综合实力、可持续发展能力和国际竞争力领跑全球，形成产业辐射功能强大的现代民航产业，全方位参与新型国际民航治理体系建设。2019年全国民航工作会上明确指出，推动和实现民航高质量发展的目标之一是，我国的航空公司要根据自身战略定位，瞄准全球同业标杆，争创世界一流的航空公司。综上来看，我国民航在国际化发展、提升行业国际竞争力的问题上，政策演进的特点是从宏观到微观、逐步聚焦具象，其外延不断拓展、内涵不断丰富，逐步形成了完善的理论体系，表现出行业主管部门的治理思路清晰、施政脉络连贯、目标重点明确，有力地促进了行业生产力的充分解放和发展。 

　　（二）配套举措。民航业发展具有较大的复杂性，促进中国民航的国际竞争力提升并不是单一的政策作用结果，要依靠行业全方位的治理体系完善与治理能力提升，打出政策的“组合拳”。比如，在安全管理上，近年来行业坚持以系统安全理念指导工作，推进民航法修订、隐患治理长效机制等诸多政策法规的完善和建立，大力推行监管模式改革和安全诚信体系建设，严格行业进入门槛、规范行业良性发展，行业协会也陆续出台了规范飞行员有序流动的相关机制。这一系列措施，进一步完善了行业安全管理制度体系，保持了行业安全平稳的发展态势，创造了历史最长的安全记录，为行业的国际化发展打牢了坚实的基础。在行业发展上，行业以“补短板，强弱项”的工作思路推动行业供给侧结构性改革，通过优化空域运行、加强行业基础设施建设、构建世界级机场群等一系列的举措，使得我们行业在综合交通运输体系中的比较优势得到充分体现，为行业的国际化发展奠定了物质基础与现实条件。在提升运输服务品质方面，行业围绕八项便民措施，开展航班正常性专项治理、民航服务质量体系建设、推行“智慧机场”等系列工作，广大旅客对行业服务的满意度持续提升。 

　　（三）治理效果。在上述政策导向下，随着我国各领域对外开放的逐步深化，中国民航在多领域、多渠道、多主体加大对外开放与交流合作力度，行业在国际业务方面的管理体制改革和对外开放迈出较大步伐。目前，已同世界127个国家和地区签署了双边航空运输协定，在民航全技术标准、“一带一路”合作、适航管理等方面取得重大进展。行业的国际航线网络不断扩大，国际运输规模快速增长，我国航空公司的国际航线运力在6年间增长了122%，国际和地区客运量增长了一倍多，国际航线业务量已占到总业务量的35.8%；以规模统计，国内三大航空以及北京、上海机场均已位列全球前十行列。同时，国航、东航、南航等国内骨干行业运输企业，也从提升企业国际竞争力的角度出发，积极建立对标世界一流航空企业的发展战略与指标体系，在国际经营能力提升、国际枢纽建设等方面设定了清晰的开拓路径。总体来看，国际航空运输成为中国民航发展的最大亮点和新增长点，我国民航主导国际航空运输市场格局能力、在国际组织和机构中享有话语权和影响力都显著增强，民航强国发展战略的国际化目标正在有序落地。 

　　二、我国民航国际竞争力存在的问题 

　　（一）对行业国际竞争力的认识。理论上，广义的产业国际竞争力是指产业均衡地生产出比竞争对手更多财富的能力，具体是指在行业产品不断扩大市场的同时，该行业可持续的盈利能力与长期发展能力；民航业国际竞争力可以概括为在全球航空运输范围内的经营发展能力、同业地位以及影响行业发展的话语权。因此，衡量行业国际竞争力，要对行业经济效益和运行态势进行科学、准确、全面的评价。近年来，以管理经济学为基础的民航国际竞争力评价方式、指标体系和模型等研究成果诸多，不作为本文的研究重点。我们主要从三个维度分析我国民航的国际竞争力方面的特点。 

　　（二）国际竞争力不足的表现。冯正霖局长指出，国际性是民航业的重要特性，当今民航竞争更是全球化竞争。因此，要清醒地认识到，我国航空运输业在长期高速发展过程中，虽然在国际航线、运力、运量等指标上实现了规模的快速增长，但在国际航线的经济效益、枢纽水平、航企国际竞争力等方面，与世界民航强国相比还存在一定的差距。反映在三个方面： 

　　1.国际航线过度竞争。与世界民航大国相比，我国存在过多国内航空公司运营同一区域国际远程市场的情况。比如，多达7家国内航空公司运营中国-加拿大、中国-澳大利亚航线，4家运营中国—德国航线；但是加拿大、澳大利亚和德国所运营中国航线的航空公司均只有1家，同一市场不存在内部竞争。即便是航空市场最发达的美国，从本土运营国际远程市场的航空公司也仅为3家大型公司。从行业治理角度来看，国际远程航线由于涉及双边航权，普遍是对飞模式，全球范围内鲜有本国多家公司共飞一条远程航线。例如，在美国-欧洲这个全球最大的国际远程市场上，美国承运人开通了143条航线，其中125条为独家承运，占航线总数的88%；欧洲承运人开通了194条，其中172条为独家承运，占航线总数的89%。但是我国现行的行业政策，允许同一远程航线增加本国承运人数量，直接加剧远程航线的内部竞争。随着2018年出台的《国际航权资源配置与使用管理办法》，进一步放宽了国际远程航线承运人的准入条件，将会增加同一国际远程航线的承运人数量，大大加剧中方承运人内部的竞争强度。在上述背景下，我国民航国际航线连续4年亏损，尤其是国际远程航线亏损呈现逐年增加的不良态势。 

　　2.航空枢纽大而不强。从治理角度来看，我国行业在关键资源如航权、时刻、飞机引进等分配上均未集中资源，形不成拳头。根据经验，国外成熟枢纽公司份额普遍在50%以上，美国航空（AA）在达拉斯核心枢纽的份额更是达到85%。较低的份额严重影响主基地航空公司航线网络发展和航班波的建设，无法形成较强的枢纽竞争能力。另一方面，地方政府补贴机制逐渐削弱枢纽的竞争力：近年来，航空公司在地方政府补贴的刺激下，在市场尚不成熟的二、三线城市密集开通远程直飞航线。根据统计，2019年除京沪穗三大枢纽外，国内共20个城市开通了直飞欧美澳的远程航线，五年内增加了11个城市，运力增速远远高于市场平均水平。大部分二、三线城市的国际客源规模和收益水平并不足以支撑其直飞远程航线。这类航线的开通，一方面造成地方财政持续的巨大支出压力，另一方面由于市场不成熟仅依靠补贴导致航线难以持续稳定经营，一旦补贴减少，航线立即无法支撑，比如多家外航陆续停飞成都-伦敦、杭州-旧金山等航线。同时，还严重冲击了三大国际航空枢纽的发展，造成“去枢纽化”问题日益突出，严重削弱了枢纽的国际竞争力。 

　　3.缺乏有竞争力的航企。首先是国内航空公司数量多，市场份额分散，行业集中度较低。目前中国已有50多家客运航空公司，还有几十家在排队申请成立，而客运市场规模比中国大一倍的美国仅有10家左右航空客运公司；我国航空市场的集中度较低，航空公司规模梯次不明显（中国前四大航空公司合计占行业份额的47%，美国前四大航空公司占75%）。第二是国内航企的商业模式和市场定位趋同，同质化竞争严重。均定位为大型网络型航空公司，基地布局上相互重叠，国际市场上也没有形成有利于国家利益的互补格局。第三是行业的飞机引进缺乏总体规划，宽体机队引进和配置较为分散。目前国内已有10家航空公司拥有宽体机队，另外还有7家正在计划购买，特别是新成立的民营航空公司也在不遗余力地引进宽体机，而运营宽体机势必寻求国际航线、尤其是远程国际航线，造成市场资源配置紧张。第四是国内市场的战略支撑不足，航企长期处于高强度竞争环境中，影响行业的可持续发展。根据统计，目前中国前20大国内航线上，平均每条航线有6.6家承运人，而美国只有3.5；中国国内56%的航线上承运人数量超过3家，而美国这一比例仅为14%。因此，在当今世界航空运输业大型网络型承运人控制全球民航业的竞争格局已基本形成的现实情形下，继续在行业科学的政策统筹下，重点培育几家具备世界级的规模和国际竞争力的大型网络型航空公司参与国际竞争。 

　　（三）其他民航强国的治理特点。从行业发展战略来看，美国一直处于世界民航业的领军地位，这主要是美国政府把“保持在全球航空业中的领导地位”作为发展民航业的战略目标，近年来大力加强在航空运输领域的新系统与基础设施建设，着力提升本国航空枢纽保障能力。欧盟一直以来把发展民航业作为提高其全球竞争力、促进欧洲一体化的重要手段，不遗余力推进“单一天空”的政策，英、法等国陆续加大投资新建机场跑道、航站楼和优化航空基础设施。中东的迪拜、土耳其等国则是把民航发展作为国家重要战略，推动建立规范化的商业环境促进航空企业开展自由竞争和高效运营，强化航空枢纽的国际中转能力。从航企发展方向来看，一方面是欧美航企始终保持着通过合并重组增强市场竞争力的热情，另一方面是通过股权投资开拓市场空间、优化航线网络、提升综合竞争力，比如美国达美航空、德国汉莎航空、中东的阿提哈德航空，都在航空联盟、航线联营等方面有着积极活跃的表现，我国东航等企业也参与其中。 

　　三、提升行业国际竞争力的策略建议 

　　党的十九届四中全会明确了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化分“三步走”的工作安排，距离第一个时间节点只有不到两年时间。提升行业国际竞争能力，也是我国的民航治理体系和治理能力的重要内容和目标之一，时间紧、任务重。面对新时代新任务提出的新要求，建议从以下几方面入手，巩固和提升行业国际竞争力，加快实现与中国特色社会主义发展的要求相适应的民航强国战略目标。 

　　（一）从源头加强市场调控管理。从行业发展的客观规律来看，航空运输业属于资金、人才、技术、信息密集型行业，具有显著“三高一低”特点，同时具有很强的周期性、外部性、准公共性、准军事性等特点。这些基本特点决定了只有在适度竞争的环境中，行业才能持续健康的发展。比如美国在上世纪七十年代放松行业管制后，其航空业出现了近40年的恶性竞争以及随之而来的破产保护和行业重组，造成全要素资源的严重浪费和配置效率的降低，这些都是我们今天需要高度关注并尽力避免的。因此，提升行业国际竞争力，应从源头入手加强行业宏观调控力度。比如，按照《国务院关于促进民航业发展的若干意见》的配套政策，在制定行业政策和进行资源配置时，应充分借鉴民航发达国家的经验，减少内部过度竞争，特别是针对全行业国际航线经营艰难的情况，一方面要从严控制相同国际远程航线新增本国承运人数量，不宜对远程航线的准入条件大幅放开，同一航线还应维持一家承运人，现行政策应根据市场和运营情况及时深化调整；另一方面，也应考虑加快完善航权分配（尤其是国际航线）与使用评价体系，将经济评价指标与功能细分机制纳入航线审批政策。在此基础上，还应根据市场变化，及时合理地调配、优化航权、时刻等核心资源，以更好地满足市场需要，营造良好的市场竞争秩序和行业管理环境，避免内耗、形成对外竞争的合力。 

　　（二）提升对枢纽的资源配置水平。枢纽是民航业一种高效、集约化的生产组织模式，打造具有国际竞争力的枢纽是民航强国战略的核心。从国际经验看，世界民航大国均采取集约化配置资源的方式，民航管理机构和机场当局往往通过行业政策导向，把航权、时刻、航站楼机位等核心资源向主基地航空公司倾斜。国际远程航线航权优先给予主基地航空公司，且该航权具有排他性；在场内地面资源上，为提高枢纽运行保障效率，大多会给予主基地航空公司专用航站楼、专用高端旅客休息室等。如汉莎航空在法兰克福机场、法国航空在巴黎戴高乐机场、达美航空在亚特兰大机场等都是采取主基地运营方式，这些都是国际公认的成功案例。因此，行业应加强对枢纽资源配置的集约化管理。比如，在建设世界级机场群、国际枢纽过程中，考虑加强行业整体的统筹管理，进一步明确不同枢纽的差异化定位与功能分工，在关键资源如航权、时刻、飞机引进等分配上集约化配置、形成合力，从而充分发挥各层级运输企业的不同作用，避免一哄而上，减少虚耗。 

　　（三）加快厘清与地方的行政管理体制。党的十九届四中全会对完善国家行政体制和政府职责体系做出了具体部署。从有利于行业发展的角度来看，应进一步清晰与地方政府在民航市场、安全监管、机场规划等方面的职责、事权，推动垂直管理体制和地方分级管理体制的进一步规范，统筹利用行政管理资源，维护行业在全国市场体系的统一性，解决地方政府对个别航线进行巨额补贴造成市场无序竞争等不符合市场规律的问题，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。 

　　（四）健全和完善行业的创新发展体系。随着新技术在行业内的广泛应用，正在逐步改变行业的传统模式，以旅客为中心的商业生态正在不断催生新的业态。因此，实现行业的高质量发展，必须适应旅客需求的变化，把握住新一轮科技革命的契机，通过深化供给侧结构性改革，推动行业数字化转型，有力促进行业在安全管理、运行控制、服务保障等方面的管理提升，也为行业与上下游产业和其他交通方式的深入融合提供更为高效、现代化的支撑。同时，也需要在航空企业创新方面加强政策扶持、资金投入、成果转化、人才建设等支持，加快形成政府与企业密切联动的产学研深度融合的创新机制，从而增强行业的自主创新能力。通过行业全方位的完善建立创新体制机制，实现从生产要素驱动向创新驱动的转变，为行业国际竞争力的提升打好坚实的技术基础，形成高质量发展的新引擎。（作者：王泽明 中国航空集团有限公司 ）