摘要：本文通过对2019年11月中日航权放开引发的问题研究，提出在国际航权放开过程中，应如何处理好放与管关系的相关建议。

国际航权是实现民航强国的重要资源之一。民航局“放管服”的航权管理改革办法，较好的体现了新发展理念和高质量发展目标。本文通过中日航权放开的效果分析，提出如何在航权的改革开放中处理好放与管的关系，使国际航权管理能更好的服务于新时代中国特色社会主义阶段的民航强国之路。

一、国际航权管理的历史沿革

国际航权是国家间航空运输的权利，由政府间签署。根据始发地、经停点和目的地处于不同国家间的情况，航空运输航权划分为九大类，分别是第一航权领空飞越权，第二航权技术经停权，第三航权目的地下客权，四航权目的地上客权，第五航权中间点权或延远权，第六航权桥梁权，第七航权完全第三国运输权，第八航权连续的国内运输权，第九航权非连续的国内运输权。

开通国际航线，同时需要第三航权以从始发地运送旅客至目的地，及第四航权从目的地国家承运旅客回始发地。

（一）中国民航国际航权管理的三个阶段

按时间顺序可以将中国民航的国际航权管理划分为三个阶段。

1. 1950-1992，“飞出去”阶段

周总理曾指示“中国民航不飞出去，就打不开局面，一定要飞出去，才能打开局面”^[1]。1950年7月1日中国民航首次开辟北京至赤塔、伊尔库茨克、阿拉木图3条国际航线，直到1984年政企分开前，国际航权统一归民航局所有。1984至1992年，依据《关于经济体制改革的决定》,中国民航实行政企分开，并先后成立了新疆航空、中国国际（以下简称国航）、东方航空等7家公司，基地在北京的国航继承了大部分国际航权，其他航权也由在飞公司继承。

1992年，中国民航实现国际航线总里程30.3万公里^[2]，初步实现了周总理“飞出去、打开局面”的指示。 

2. 1993-2017，建章立制阶段

1993年，中国第一部航权管理规定《定期国际航空运输管理规定》出台，此后共有11部航权管理文件陆续下发。一系列国际航权管理规章和文件的出台，为规范国际航空运输秩序，提高我国航空公司的国际竞争力发挥了重要作用。

表1-1  中国民航航权管理政策

2017年，中国民航共执行了899条国际及地区航线，总里程339.4万公里^[3]。此期间国航依旧是中国拥有国际航线和航权数量储备较多的承运人。航权的高度集中和航空公司产能限制，使得部分国际航权没有得到充分有效的利用。

3. 2018年至今，改革与开放阶段

随着中国特色社会主义进入新时代，改革与开放成为推动中国经济转型的新动能。至2018年年底，中国民航已经与125个国家签署了双边运输协议，国内千万级机场37个，民航飞机4161架，出境人数达1.5亿人次，同比增长14.7%。一方面是人民对美好生活的向往带来的消费升级需求和较为充足的运能资源供给，另一方面是民用机场较少、可用空域不足、一二线城市机场时刻资源等不平衡不充分发展带来的产能限制。在此背景下，民航局将进一步提高生产能力、均衡生产要素、建设民航强国作为践行新发展理念实现高质量发展的主基调，改革航权管理，以“放管服”为方针，于2018年颁布《国际航权资源配置与使用管理办法》（以下简称《办法》）^[4]，彻底改变了一条国际航线只限一家承运人的规定，初步实现了航权分配从“管”到“放”的改革。

（二）现行国际航权管理政策

《办法》以及《北京“一市两场”国际航权资源配置政策》、《国际航权监测管理办法》三份文件，以公正公平公开为原则，以服务于国家和公共利益需要为指引，以支持京津冀、长三角、珠三角世界级机场群和机场共同体的发展为抓手，对于二类远程国际航线，允许增加第二家承运人，从而实现中国民航有序竞争、资源使用效率最大化和综合实力提升的发展目标。^[5]

在《办法》中，中日航权属于二类非远程航权，不限制承运人数量，由此中日航权进入较为开放阶段。

（三）中日航权现状

1974年4月20日，中日航空协定在北京签字，当年9月29日中日通航。中日航权一直属于较为稀缺的资源。2019年10月中日航线批复中国航司的申请航线149条，中国申请承运人24家，其中，东航开设日本航线30条，春秋航空14条，南方航空11条，中国航空11条。   

二、中日航权放开后实施效果分析

《办法》的实施打破了25年来以管为主高度集中的航权分配体系，好处不言而喻。下文通过对2019年冬春航季中日航权放开后运力增投及经营效果分析，引出国际航权管理改革时需要关注的问题。

（一）中日航权放开后运力增投特点

日本是中国人最喜爱的海外目的地之一，2019年访日中国人959万人，同比增长14.5%，创历史新高。日方欢迎更多的中国人到访日本，随着长期困扰东京成田机场的跑道延长问题得到妥善解决，以及即将在日本举办的第32届夏季奥运会，东京羽田和成田两场时刻资源放量，至此，除北京、上海与成田、羽田之间仍有所限制外，中日间航权完全放开。分析2019年11月航权放开后的首月数据，可以总结出如下几个特点。

特点一，中日增班以中方承运人为主。11月中日间增班1666班，其中中方承运人增加1658班，占比99.5%。

2018年，中日人员往来人员中，75.7%是中国人到日本，这也是中方承运人投入占比高的原因。

图2-1 中日间往来人数和座位投入

数据源：往来人数源自日本政府观光局（JNTO）、中国国家观光局入境旅客数据，座位数源自IATA SRS Analyzer schedule data。

中方承运人市场份额自2015年超过外方承运人并持续增长。

图2-2 中日航线承运人投入份额

数据源：IATA SRS Analyzer schedule data

2019年11月共26家承运人经营中日航线，长龙航空、青岛航空和西部航空等3家新晋公司加入运营。当月共执行往返航班12416个，同比增长36.7%，其中99.5%的增班属于中方承运人，同比增幅50.1%，外方承运人班次增幅仅0.6%。

图2-3 2019年中日间航班量同比

数据源：IATA DDS data

特点二是中方公司在淡季增投。相较吸引人的樱花和暑期，冬春航季是中日市场的淡季，中方承运人却反常规在淡季大幅增投。通过每日航班量对比可以看出，11月环比10月，外方承运人连续两年环比减投3%，中方承运人2018年班次环比仅增长2%，而到了2019年11月，班次环比却增长了18%。

图2-4 11月中外承运人日均航班量环比

数据源：IATA DDS data

特点三是新开航线多但新开航点不多，增班主要分流了存量市场。2019年11月，中国有37个城市38个机场（上海虹桥、浦东两场）与日本的21个城市22个机场（东京成田、羽田两场）间通航125条航线,同比增加32条航线，但含新航点的航线仅北九州-大连和花卷-上海2条，占增班比重的1.4%。

中日航线中，航班量最大的中国前五城市分别是上海（含两场）、北京、大连、天津和广州，班次占比为63.4%；日本前五城市分别是大阪、东京（含两场）、名古屋、札幌和福冈，班次占比为90.9%；中日排名前五城市对飞班次量占比为54.7%。中国的32个非一线城市赴日航班大量集中在前五城市，占新增航班的83.8%。

表2-1 2019年11月新增中日航线

数据源：IATA DDS data

（二）中日间航权放开后效果分析

国际航线利润水平受商务客源、休闲客源、高舱客源、附加收入及腹舱货运收入等要素影响。休闲旅客出行频次低、对价格敏感度高、季节性强、头等舱和公务舱等前舱消费占比低、销售渠道集中在线上和旅行社、对旅游打包产品需求高等特点，使其平均客单价低于商务客群。以休闲旅客为主的航线，较难实现稳定的客座率和利润水平。

与一线城市相比，二三四线城市赴日客源以旅游客源为主，客座率和利润水平堪忧，只能依靠低价刺激和分流存量市场，导致中日航线整体客座率和票价水平下滑。

2019年11月中日间流量同比增长13.7%，运力同比增长达43.6%，同比产投失衡。

图2-5 2019年11月中国与国际各区域间

投入与流量增幅对比

数据源：IATA DDS data

产投不平衡导致行业平均客座率同比下降13.8个百分点（DDS）。2019年11月同比新增航线人数与投入座位之比为46.5%（去哪大数据研究院），客座率最低10航线的平均值仅30.8%。

表2-2 2019年11月客座率最低的10条新开航线

数据源：去哪大数据研究院

除客座率明显下滑外，中国至日本的票价也下降11.8%（IATA DDS data）。去哪大数据研究院统计了截至某时点销售的2019年11月旅行的98条中日航线，其中69条航线票价同比下滑，最高降幅接近70%。

客座率和票价双降对收益表现产生直接影响。2019年11月三大航之一的C某航客座率同比下降6.0PT，降幅还小于行业平均7.8个百分点；含燃油客公里收入同比下降13.9%，与行业降幅基本一致；座公里收入水平同比下降0.114，降幅为20.2%。C某航拥有较为成熟的枢纽网络和网络收益管理系统，收益结构较国内其他公司更为健康，利润也长期保持国内航空公司领先水平。从2019年11月国东南三家公司收益水平对比看，C某航中日航线收益下降幅度小于另外两家，三家公司收益降幅最大的均为日本航线。

图2-6 2019年11月国内三大航国际各区收益水平同比

数据源：C某航经营数据

收益水平下降带来利润下滑。从2019年C某航分月客座率及利润同比可以看出，从11月开始客座率和利润均明显下降，在当月座公里成本同比节约2.9%的情况下，利润同比减少6000万。假定执行中日航线的所有承运人座公里成本不变，收益降幅与C某航保持一致，预计经营品质下降将使既有航线减利约34亿元人民币，如果新增航线利润率与C某航一致，则增投可实现利润约14亿元。一增一减，预计影响中日航线全年利润约20亿元。

图2-7 2019年C某航客座率和利润同比

数据源：C某航经营数据

中日航线是中方承运人的主要盈利航线。C某航2013年到2019年期间，日本航线年均利润5亿多，而国际整体年均亏损4亿。

图3-1 C某航2013-2019间国际及中日航线利润

数据源：C某航经营数据

利润减少继而影响承运人产品投入品质。从C某航2019年每月投入可以看出，班均座位数在2019年11月同环比均出现下降，体现了C某航力图通过机型以小换大减缓客座率下降的举措。众所周知，宽体机舒适度要好于窄体机，减少宽体投入不利于改善中日航线的产品和提升旅客体验。

图3-2 2019年C某航班均座位数变化

数据源：C某航经营数据

三、中日航权放开产生的问题

在“放管服”指导下的中日航权放开益处颇多。各承运人大幅增投运力带来中日间客流同比14%的增长，既满足了各承运人扩大生产规模、增开国际航线的诉求，又满足了赴日需求，促进了中日交流。在中美大国博弈的时局下，为稳定中国对美国以外的全球合作贡献了行业力量。但“一步到位”式的开放也产生了如下一些问题。

一是投入增长与市场增长失衡，客座率水平下降过猛，对承运人产生利润压力。二是新开航线较多的集中在存量市场，稀释了存量收益。三是新增航点的班次过少，对扩大中日全面的交流合作带动作用不明显。四是中方航空承运人同质化竞争强度大于外国航司，不利于中方企业良性发展。五是过度竞争影响企业利润，继而影响企业对创新和服务改善的持续投入，消费降级与为人民群众提供高质量出行产品的要求相悖。

航权放开的目的是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，最大限度减少政府干预，通过放开促进公共利益最大化，提高资源使用效率，进而提高我国的国际竞争力。但从中日航权放开的效果看，首月就呈现行业利润整体下降、竞争无序等现象。鉴于冬春季市场容量有限，预计在整个航季甚至于更长的时间内，中方承运人都将承受大幅利润下降的压力。因此，如何在未来航权放开的同时，引导航空公司有序竞争，是下一步要重点考虑的问题。

四、对国际航权管理的建议

在中国两个一百年的历史交汇期和十四五规划的开局之年，迎来了民航强国的机遇期。根据中日航权放开后的效果分析，笔者对改革与开放进程中的国际航权管理提出如下几点建议。

一是航权管理应体现新时代中国特色社会主义思想,辩证把握放与管。既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，也要更好发挥政府作用。在坚持国内放开、国际开放的大前提下，对于航权开放程度较大的国家和地区，部分航空公司，特别是中小航空公司，在缺乏对国际航空市场、政策全面了解的情况下盲目进入，不利于提高国际竞争力。有关部门应加强引导，避免无序竞争。

二是航权管理要向符合国家战略的市场倾斜，如“一带一路”、大兴机场和三个机场群的建设。要加大对战略市场的政策支持和预算支持。对于非战略市场，要以满足人民群众对美好生活向往的需求为指引，在航权分配中适度引入安全、服务和产品等质量管控标准。

三是航权管理要以打造中国的世界级承运人为目标，减少内耗和非理性的过度竞争。国资委之所以要创建世界一流示范企业，恰恰说明包括民航企业在内，中国还缺少一批综合实力强、具有行业规则制定权和世界话语权的示范企业。尽管中国民航的生产规模已经进入世界前列，但盈利能力还无法与世界先进航空公司匹敌，距离民航强国的发展目标还有较长的路要走。在航权分配中应适度鼓励航空企业的良性发展，支持企业积极参与到海外市场的竞争和并购活动中，集中力量打造一到两家经营能力和综合实力较强、世界排名靠前、有一定引领能力的中方承运人。

四是要提高资源使用效率，实现高质量发展。世界上较为成熟的和较为成功的航空承运人，要么具有一定的航线网络优势，要么具有较为突出的成本优势，或者两者兼而有之，非但如此不足以具备掌控航空客运市场风险的能力，容易在发展中“摔跟头”，甚至“一蹶不振”。在中国民用机场数量偏少，空域资源较为紧张，大中型机场时刻资源基本饱和的情况下，应该强化航空承运人对持续提高资源使用效率和效果的关注。航权管理应向综合评价较好、资源利用水平和能力有较大提升空间的航空承运人倾斜，通过合理的规则引导中方承运人开展有序竞争。

五是航权管理要实现可持续发展目标，在改革中推进治理体系和治理能力的现代化。航权管控可以向治理体系相对完善、治理能力相对较高、抗风险能力较强的企业倾斜。

五、小结

本文从航权放开后中日航线效果分析入手，提出国际航权管理的五点建议，希望有助于处理好国际航权管理变革中放与管的关系，在开放的前提下加强适度管控，让国际航权这个要素资源在民航强国之路中发挥重要作用。（作者：那娜 中国航空集团有限公司）

参考文献

[1]中青在线转载中国交通新闻网.新中国成立70年民航发展成就综述.2019.10.12.http://news.cyol.com/app/2019-10/12/content_18190514.htm.

[2]中国统计摘要.北京：中国统计出版社.1994.05.92.92

[3]毛盛勇,叶植材.中国统计摘要.北京：中华人民共和国国家统计局.2018.05.208.208

[4]王云访.新时期我国国际航权分配与管理政策走势分析.2018.1.4中国民用航空局网站.

http://www.caac.gov.cn/XXGK/XXGK/MHGZ/201911/t20191129_199642.html

[5]国际航权资源配置与使用管理办法 第五、七条.民航局.2018.

http://www.caac.gov.cn/XXGK/XXGK/ZFGW/201805/t20180514_187934.html

[6]朱力.中日航权谈判落地 中国全面开放天空待时日.中国产经新闻.

2006.7.23.http://news.carnoc.com/list/72/72268.html

[7]曹修平.谈中日邦交正常化与中日航空线路的开启.天津.天津科技大学.中国 300222.http://www.doc88.com/p-5317654377421.html