一、  发展现状

2019年，随着国家经济增长放缓，我国正慢慢转向以新兴产业作为经济增长的驱动力。在各类新兴产业中，通用航空被国务院定位为战略性新兴产业，是一种能够连接广大农村以及一些较偏远地区的产业，并被广泛应用于应急救援、医疗服务、农业、海洋石油开发、林业等领域。

2019年中国的通航产业稳步向前，截至上半年，通航产业由3317架航空器组成。这包括330架公务机、1200架直升机、1667架涡桨和活塞固定翼飞机，以及120架其他航空器（包括气球、旋翼机、飞艇和电动飞机）。固定翼飞机机队数量为2007架，其中，67%是活塞飞机，16%是公务机，15%是涡桨飞机，1%是电动飞机。旋转翼飞机机队数量为1237架。其中，57%是涡轮直升机，40%是活塞直升机，3%是旋翼机。2019年10月12日，中国民航局颁证的通用机场达到239 个，首次超过同期颁证运输机场数量，实现了历史性的超越。

二、  深远意义

（一）  党中央国务院对于发展通航的要求

2015年以来国内经济发展遇到了增速放缓问题，在国家“十三五”规划当中，党中央把通用航空、铁路运输、公路运输并列为国家基础。同年，民航局召开通用航空工作领导第一次小组会议，制定并出台《民航局关于进一步加快通用航空发展的若干意见》。站在国家经济社会发展的高度，努力将通用航空打造新的经济增长点。2016年，国务院办公厅下发《关于促进通用航空发展的指导意见》，正式将通用航空产业确定为国家的战略性新兴产业。同年召开的通用航空工作领导第二次小组会议提出：让通用航空由部门行为向政府行为转变，由行业行为向社会管理转变。2017年底，中央的经济工作会对通航的发展做了强调，把通用航空、航空发动机、军民融合发展同时确定为重点工作。2018年的政府工作报告中指出着力培育壮大新动能，推进消费升级，发展消费新业态新模式。2019年的政府工作报告提出：加大民用和通用航空等基础设施投资力度，这也是第一次在政府工作报告中出现“通用航空”四个字。

经过民航局及整个行业几年来持续不断努力，让通用航空进入到党和国家领导人的视野当中。就目前来说，我们国家的经济发展下行压力很大，改革开放之后持续发展的几个行业基本出现了产能过剩，通用航空作为唯一一个改革开放后没有得到持续发展的产业，任重而道远。

（二） 通用航空是我国经济发展新的增长点

据银联商务、中国旅游研究院旅游消费大数据联合实验室共同发布的《2019春节旅游消费大数据报告》显示，春节假期全国旅游接待总人数4.15亿人次、旅游收入5139亿元，同比增速明显放缓。这是十年来第一次增速放缓，国务院也非常重视这一现象。往年的春节消费都是开年第一季度的消费的主要贡献。李克强总理在答记者问的时候提到2019年放开假期公路收费，目的是让更多人出行、去消费，让更多的车辆开出停车场。但是春节出境游出现了持续增长的同时国内消费却出现了增速放缓，所以现在国家在找寻全民消费的一个亮点，那么这个亮点由谁来承担呢？答案就是通用航空。

（三） 通用航空是维护国家安全的重要保障

1.   通用航空是国防有力的战略储备和支撑

坚持总体国家安全观，实施军民融合发展战略；搭建通用航空体系，是国家战略投送能力的重要支撑；培养储备通航飞行员、机务维修等技术人员，是国家安全的重要战略储备。

2.  通用航空在应急救援、航空医疗救援方面具有独特优势

航空医疗救援是现代化医疗体系的重要组成部分，被称为“最高效的救援方式”“5.12” 汶川地震救援过程中有428架通用航空航空器实施救援飞行8277架次，转运和空投救灾物资22543吨，转运伤员和灾民66728人次；2019年3月14日山西沁源县沁河镇南石村发生森林火灾、2019年3月30日四川省凉山州木里县雅砻江镇立尔村发生森林火灾，国务院国家森林防火指挥部紧急开会，号召企业参与护林灭火，国内相关通航公司派出直升机参加灭火，分别出动147架次76小时、78架次146小时。

（四） 通用航空是民航强国建设的重要内容

发展通用航空实现民航局两翼齐飞总体规划，构筑功能完善的通航体系是民航强国的重要内容。2019年运输航空完成飞行量1230.9万小时，通用航空112.5万小时，占比只有9.1%，而美国通用航空2019年飞行量超过3000万小时，占比超过50%。合理的通用航空规模应占到航空整体的10%—15%，通航飞行总量应占到民航飞行总量的50%以上。从结构性来讲，我国通用航空比重大的主要是训练飞行，占比超过75%，而美国主要是以由私人和娱乐飞行为主，二者占比超过60%。就未来的发展趋势而言，国务院及民航局对我国通用航空产业的发展都寄予厚望。

三、  道阻且长

随着我国经济的持续发展，通航产业必将在国家综合国力提升以及国际竞争力不断提升中提供有力支撑。在对比中美数据中看现状，在参照产业发展的过程中找差距。

经过第二次世界大战后的快速发展，美国在之前的基础上拥有了两万多个通用航空机场，整个国家都比较重视通用航空的发展，更是世界上通航业最发达的国家之一。相对而言，我国通用航空在发展之初运行配套体系不完备、法律法规不健全、基础飞行服务设施不足、飞行管理缺乏经验、通用航空机场少等。通过中美两国的对比，学习美国通用航空发展经验，寻求中美发展的差异，直面我国通用航空发展面临的困难，找到症结、对症下药，对发展我国通用航空具有重要的指导意义。

（一）  通用机场建设审批周期长，标准高，数量少

通用机场在建设之初需要军方审批的周期较长，手续繁琐。很多通航机场的设计、建设等盲目追求“高大上”。目前国内通航机场数量少，配套空域少，转场飞行航线少等现实问题无不制约着通航运行效率和飞行量的增长。

（二） 通航飞行计划审批难，私人飞行基本处于禁止状态

通用航空企业申请飞行计划，手续相当复杂，必须先向空军申报，再向民航空管申报，最后经机场塔台同意才可以飞行，审批的环节最多达到9个；再者《通用航空飞行管制条例》允许私人飞行，但要求必须由单位提出申请，空军不受理个人和飞机租赁公司的飞行计划申请，在实际执行中相当于禁止了私人飞行；私人转场飞行需要涉及的各个空域管制单位进行审批，流程极为繁琐，几乎无法开展。

（三） 通航供给侧能力明显不足

一是从业的通航飞行员少；二是在册的通用航空航空器比较少，利用率更是特别低；三是通航运行保障环境不佳，集中在收费高，保障低。

（四） 部分地方政府对于通航的支持力度仍需加强

对于通用航空定位的认识不到位，很多自上而下的政策仍停留在文件上；通航产业链条长，涉及部门多，促进通航发展需要协调的层次高、协调事项复杂；有些地方政府、企业借发展通航的名义，变相进行圈地、房地产开发，目的不纯粹。

（五） 空域管理政策造成的通航发展困境

我国低空空域由民航部门负责资格审批，空军负责空域使用审批权，临时起降点需作战部门批准，审批程序复杂，缺乏灵活性，无法发挥通用航空自由灵活的飞行的特点；航空飞行活动的批复机制复杂僵化，严重阻碍我国通用航空发展。

（六） 系统化的培训体制未能建立，从业人员结构单一

我国不乏熟知通航、了解通航、关心通航的航空爱好者，但真正能转变成为通用航空技术人才特别是通航飞行员的还是少之又少，有限的通航飞行员飞行量也是不足每年人均150小时。

四、  几点思考

（一）  建议取消通用航空发展专项资金中飞行作业补贴一项，留给通用航空纯粹有序的市场竞争环境

国内不乏通航企业以追逐补贴为目标，而不是追求企业利润，破坏通航市场生态，劣币驱逐良币。通用航空发展专项资金以补贴飞行作业和飞行员执照为主，而不是像很多国家的政府补贴那样直接面对终端消费者，这就造成很多通航企业一味追求补贴高的飞行作业项目，压低竞价，扰乱市场，不重视市场需求及社会公益属性。市场反馈的意见在补贴政策实施过程没有被采纳，久而久之把本可以持续盈利的企业也边缘化，抑制市场发展，南辕北辙。使更多的通航企业以赚取补贴当做目标，偏离目的。

（二） 重点发展起飞重量10吨到20吨的大型直升机

我国直升机发展起步较晚，发展之初国家经济有限，研发的投入不足。从50年代引进苏联“MI-4”直升机的零起步到1965年仿制的“直5”，再到逐步研制出6种不同型号的直升机。1985年国务院、中央军委批准了《关于我国直升机系列发展和“七五”规划的批复》，直升机第一次正式列入了国家规划之中。经过50年的发展，我国直升机工业基础已搭建完成。随着经济体量的持续增长，尤其是新兴市场对直升机有着大数量、高增长的需求，直升机在生产和生活中得到越来越广泛的应用，然而现实情况是：我国直升机装备不到发达国家水平的十分之一，特别是起飞重量在10吨到20吨的大型直升机。

发展大型直升机对国防科技现代化建设、国家应急救援体系建设都具有深远意义。我国是临海大国，海岸线漫长，海洋管辖区354万平方千米。在中国海洋石油集团有限公司攻克高温、高压、深水领域三大世界级油气勘探开发难题、使我国成为世界上少数系统掌握该领域全套勘探开发技术的国家之一后，全面开发深海油气资源对航程远的大型直升机需求越来越迫切。

除了深海石油开采，在短途运输、医疗救护、森林防火等领域，大型直升机的作用也是举足轻重。

（三） 释放低空空域资源潜能

低空空域是否得到有效配置已然成为制约我国通用航空发展的关键点，释放低空空域资源潜能、合理推进空域管理改革对于通航产业发展至关重要，通航产业发展和空域管理改革二者相互制约又互相促进。

首先，制度先行。建立起通用航空适用的低空空域管理制度，明确空域资源的法律地位，优化空域管理模式，简化通航飞行的审批程序，优化空域管理模式，提高空域使用效率。其次，共享经验。整合低空空域资源，形成以点带面、以局部推广至更大区域，将空域形成片并连接成面，实现通航飞行的便捷，从而发挥通航的价值。再者，科学划分空域。根据国情实际，调整优化结构，借鉴国际民航组织有关空域的分类标准，合理划分低空空域并拓展上限，为通航飞行保留更大空间。加强军民航协调，过渡至国家统一管制空域资源。

（四） 走出发展“低空游览”的误区

很多时候“低空游览”和通航旅游被当成同一概念，是“通航+旅游”的有机融合形式之一。但低空游览是一个对技术依赖少对资源和经营依赖多的业务，现阶段限制我国低空游览的因素还是非常多。我国通航运营成本高，空域资源、通用机场少。大众消费市场尚处萌芽状态，低空旅游挣钱难，低空航线无法常态化运营。“低空游览”所形成的产值分散，总量小、顶篷低，无法成为风口。

（五） 提高运输航空飞行员准入经历要求

中国通航的发展离不开运输航空的支持，借助运输航空的发展势头，有效辅助和保障通用航空的快速发展。民航局拟第六次修订《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》（CCAR-121部）将组类II副驾驶的进入条件中的总驾驶员飞行经历时间从不得少于500小时提高到不得少于800小时就是个很好的开端，抬高门槛。但相比着美国FAA执行的1500小时进入条件还有很大的空间，飞行员在进入运输航空之前可以在通航公司积累经历，在短途运输逐渐由包机向常态化飞行拓展的当下，互惠互利。通用航空为运输航空输送人才的同时得以辅助开展支线航空运输业务。

（六） 发展通用航空及建设通航机场应对接高铁网格规划

美国通用航空得以高速发展，得益于基础设施在二战战后的积累、更得益于国家政策的支持，为发展通用航空而抑制其国内可能的高铁规划，无形中说明高铁和通用航空存在一定的排他性。结合我国发展的实际：铁路总公司2018年底高速铁路营业里程达2.9万多公里，高速铁路网营业里程是全球规模最大。高铁修成网格状，各运输机场的枢纽作用也将逐渐弱化，这就给通用航空的发展带来契机，在通航机场建设之初就考虑到有效对接高铁网格，当好“摆渡者”的角色是当下发展通用航空的关键点。（作者：张新涛 民航新疆管理局飞标处）

参考文献

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