摘要：近几年，通航在各项政策的支持下，在短途运输、通航机场建设等方面取得了较大发展，但通航运行不畅、经营困难总体并没有大的改观，与社会经济发展和新兴航空消费需求仍有较大差距，与民航强国的建设仍有较大距离，本文重点分析了通用航空在运行保障等方面存在的主要问题，结合粤港澳大湾区通航消费需求旺盛、地方政府积极性高、社会主义先行示范区建设的实际情况，提出了低空空域划设改革、目视飞行间隔标准和高度层修订、跨部门协调机构建设等方面的具体措施和建议，对粤港澳大湾区通航飞行先行示范区建设进行了研究。

一、引言

2019年2月，中共中央和国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，专门提出要“深化低空空域管理改革，加快通用航空发展，稳步发展跨境直升机服务”，将粤港澳大湾区低空空域问题和通航发展提升到了国家战略的层面。近年来，低空空域改革和促进通航发展，在国家层面和民航局都出台了不少规定，在四川等地开展了试点工作，但总体上看，我国通用航空业规模仍然较小，低空空域管理改革没有实质性进展，通用航空运营困难，通航建设仍有很长的路要走。

二、我国通用航空发展情况

2016年印发的《关于促进通用航空业发展的指导意见》中明确了发展目标和具体指标，但从2019年通航发展情况看（如表一所示），指导意见提出的目标已无法实现，并且差距较远。

表一：

数据来源：民航行业发展统计公报

相比之下，美国通航年飞行量约3000 万小时，拥有30 万架通用飞机，1.9 万个通用机场，反观我国通航飞行量仅为美国的3.5%，只相当于美国上世纪30年代的水平。

根据统计，合理的通用航空规模约占到民航业规模的10%-15%，通航飞行总量占到民航飞行总量的50%以上，但我国通用航空占民航业规模比例不到1%，通航飞行总量不到运输飞行总量的8%。

同时，我国通航飞行也存在严重结构性不平衡，我国通航飞行总量中，训练飞行约占75%、生产作业飞行约占13%、商务飞行占11%、私人和娱乐飞行只占1%，这同全球70%为消费娱乐飞行的结构有着本质不同。从通用航空发达国家来看，私人飞行是构成通用航空的重要部分，例如美国私人飞机数量占其通用航空飞机总数的78%以上，私人飞行小时数占通用航空总飞行小时的40%左右。

三、大力发展通用航空的重要意义

党中央国务院和民航局近年来高度重视通航发展，出台了一系列意见和举措，将通航定义为国家战略性新兴产业，民航局提出了通用航空和运输航空要两翼齐飞。在目前阶段，我国大力发展通用航空的意义：

1.通用航空是我国经济发展新的增长点。

通用航空是我国改革开放以来极少数没有充分放开发展的产业，还有很大的发展潜力。2016年，美国通用航空产业产值达2186亿美元，提供了110万个就业岗位，但同期我国通用航空产值不足70亿元人民币，提供的就业岗位仅8000多个。当前，通用航空的发展水平与我国作为全球第二大经济体，以及旺盛的社会需求严重不匹配。

2. 通用航空是民航强国建设的重要内容。

实现民航强国是我国民航发展的战略目标，在民航强国八个基本特征中，“具有功能完善的通用航空体系”是一项重要指标。

3. 通用航空在应急救援、医疗救护等方面具有独特优势

通用航空灵活、便捷的特性，在抗震救灾、医疗救护中发挥了不可替代的重要作用。如，在“5.12”汶川地震中，先后出动飞机428架，实施救援飞行8277架次，转运和空投救灾物资22543吨，转运伤员和灾民66728人次。通用航空在此次新冠疫情阻击战中也发挥了重要的作用，根据民航局公布的数据，截止2020年3月11日，通用航空共执行了336次疫情防控任务，运送药品和物资88.3吨，运送医疗相关人员63人次。

四、粤港澳大湾区通航发展情况

粤港澳大湾区包括香港、澳门和广东省九市（广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆），总面积5.6万平方公里，总人口约7000万人，区域经济发达。

珠三角目前有36家通航企业，11个通用机场，127架飞机，2018年完成9.1万飞行小时，从通航飞行业务种类来看，珠三角通用航空的相对优势在产业服务，例如服务石油产业的石油海上平台飞行和港口直升机引航占据全国90%的业务量，同时，由于活跃的民营经济和消费潜力，私人娱乐飞行占全国40%的份额。

五、与世界其他大湾区情况比较

目前世界上已经建成的世界性湾区主要有纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区，这些湾区，通用航空和运输航空都很发达。

在城市服务保障方面，发达国家航空应急救援体系非常完善，救援直升机可在15分针内到达国土内的任何一点，纽约市有300余架救援直升机，为该市1900多万人口提供服务。东京仅用5年时间就构建了通用航空救援救护体系，这一过程在欧美国家历经20年，其中一个成功经验是空中救护体系运转的费用主要由中央政府和地方政府财政负担。

在立体交通体系建设方面，纽约3个大型枢纽机场和曼哈顿之间开通了直升机客运服务，实现了曼哈顿和3个纽约机场之间的8分钟通达。旧金山湾区陆地面积18040平方公里，人口近800万，拥有23个机场，驻场通用航空器超过15000架，旧金山空域管理部门，在不影响旧金山、奥克兰等大型国际机场航班运行的前提下，通过精细划分高度层，在密集的进离场航线中，为游览类、私人飞行类等低慢小通用航空器划设了相对固定的飞行线路。

六、目前粤港澳大湾区通航发展面临的主要问题

粤港澳大湾区在通航发展方面，既有通航发展存在的一些共性问题，也有区域通航发展中的一些特殊问题，主要问题如下：

（一）空域划设不合理，特别是低空空域划设不合理

1、国际民航组织空域划设标准

按照是否需要配备间隔、是否需要进入许可、是否需要提供其他航空器位置信息等，国际民航组织将空域划分为A、B、C、D、E、F、G七类。其中，A、B、C、D四类是管制空域；E类也是管制空域，但对目视飞行的通用航空不需要空管许可；F、G类是非管制空域，航空器按照目视飞行规则自主飞行。在通用航空发达国家，其主要的通用航空飞行活动是在E、F、G空域里进行。

2、我国目前空域划设情况

按照《民用航空空域使用办法》，我们国家的空域分为A、B、C、D类四类空域，缺乏通航主要飞行的E、F、G空域。2010年印发的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》中，将空域分为管制空域、监视空域、报告空域，该意见中对通航飞机机载设备提出了过高要求，并且监视空域和报告空域划设面积过小，成为了管制空域里的孤岛，对私人飞行来说基本没有意义，对通航企业转场飞行或者跨区域飞行来说，申请程序繁琐、审批时间过长，关卡过多，导致通航企业更愿意采取地面运输航空器的怪现象。

（二）空域管理体制不合理

在世界航空大国中，在空域管理体制方面大都经历了初期由军方管理，后来军民航分别管理，最后由国家统一管理的历史过程。在国际民航组织现任的11个一类理事国中，除中国外，其他10个国家大都经历了这一过程，并最终实现了国家统一管制。该管理体制下，国家职能部门统一管理空域资源，统筹协调国防与经济发展的关系，保证不同用户享有平等使用空域的权利。

目前我国空域管理由军方在统一管理，在民航管制空域内，虽然不需要军方提供空中交通管制服务，但通用航空飞行活动仍然需要向军方申请空域、飞行计划和放飞许可，这种管理模式与国际民航组织的规定“在任何特定时间内，管制飞行只接受一个空中交通管制单位的管制”相悖。”同时也增加了通航飞行活动申请的环节和难度，无形中提高了通航飞行成本，降低了通航运行效率，对个人飞行申请来说是不可能完成的任务。

同时，目前由军方管理空域的体制，过于强调安全和管制，本身也额外增加了军方的安全责任和工作量，导致军方不敢放开低空空域。

（三）法规滞后，阻碍了通航的发展

《通用航空管制条例》和《中华人民共和国飞行基本规则》两部法规制定和颁布时间过早，且多年未修订，从实际运行情况看，这些法规对通航航空飞行活动采取了过严管制，对通航的发展形成了严重阻碍，同时也限制了民航法律和规章标准的修订。

（四）缺乏网上申请平台支撑，通航飞行申请手续繁琐，审批时间长

在网络发达的今天，通航飞行活动申请任然与几十年前的申请模式没有什么差别，通航企业需要专门的部门和人员耗费大量时间在飞行活动申请上，如果飞行量增长几倍，对通航企业和军方审批部门都是难以承受之任务，其本身也成为了军方不愿放开低空空域的一个原因。

（五）缺乏目视飞行飞行高度层标准

为了减少目视飞行对仪表飞行的影响，提高安全裕度，国际民航组织制定了目视飞行高度层标准，即在与仪表飞行高度层上下150米又专门为目视飞行划设了目视飞行高度层，这样即增加了高度层数，又提高了飞行安全系数 。目前欧美等航空发达国家普遍采用了此标准。

（六）通用机场等地面基础设施不足，运营环境需改善

虽然近2年民航局简化了通航机场审批手续，降低了通航机场建设标准，全国通航机场数量有了较大增长，但目前珠三角只有通用机场11个，其中深圳有2个取证通用机场。总体上来说，目前我国通用机场布局不完善，数量少，无法满足发展需要。通航飞机在运输机场运行存在计划申请困难，空管部门往往以运输飞行繁忙，安全压力大等理由拒绝接受通航飞行计划或对通航飞机运行设置了过多限制；在很多机场还存在没有执行民航对通航飞行收费的相关规定，收费过高，或者收取额外的费用，这些问题都影响了通航的运行，增加了通航运行成本。

（七）地方政府支持力度有待加强

地方政府对通航发展认识不到位，对通航在国民经济中的作用认识不清，在通航机场规划与建设，通航飞行保障体系建设等方面的工作还需加强，例如目前内地飞香港澳门的跨境直升机飞行，地面通关如果不依托现有国际机场，通过临时协调海关等部门，地面通关流程不顺，耗时过长，旅客体验感差，导致很难进行常态化跨境飞行；同时，地方政府与军方协调还需加强。

七、粤港澳大湾区通航飞行先行示范区建设相关建议

（一）推动低空空域改革先行先试，借鉴国际经验，合理划设空域

在6000米以上的高空空域，我国的空域划设、间隔标准、高度层设立等基本与航空发达国家一致，在低空空域的划设和管理上与国际上存在较大差异，应摒弃将空域划设为管制空域、监视空域、报告空域的理念，借鉴国际成熟经验，先行先试，按照国际民航组织的标准来划设珠三角的空域，划设通航主要活动空域：E类和G类空域，调整B、C、D类空域范围和高度，为通用航空飞行创造便利。

（二）推进空域管理体制调整

应该尽快改变目前空管委名义上由国务院和中央军委领导，实际由军方主导的状况，推进空域管理体制调整，建立空域统一管制模式，平时以民用为主，统一做好空域规划管理和使用效率评估工作。

（三）加快推进通用航空法规体系重构

推进《通用航空管制条例》修订，完善民航法规规章和规范性文件，在通航机场建设、通航企业成立审批等环节近一步给通航松绑，特别是在通航飞行运行的环节通过制定或修订规章明确在一些文件和试点地区总结出的措施方法和管理规定。

（四）持续深化“放管服”改革，完善通用航空监管机构和监管模式，进一步加大对通航财政补贴力度。

民航局近年持续推进通航“放管服”工作，目前需要基层监管部门转变观念，认真落实“放管服”，建议在监管局成立通航监管处，明确通航监管的重点和范围及监管责任，同时建立容错机制，以服务促进管理，以简政放权促进发展，同时通过政府购买服务等方式加大对通航财政补贴力度，激发市场活力，做到通航和运输航空两翼齐飞。

（五）完善目视飞行标准，建设通航飞行服务保障网上平台，简化飞行计划申报手续。

在规章中引入国际民航组织目视飞行高度层标准，明确目视飞行和仪表飞行间隔配置标准。依托民航空管部分现有的人员和设备，加快飞行服务站建设，建设通航飞行服务保障网上平台，实现基于手机终端的飞行计划申请或备案。

（六）加强顶层设计，建立跨部门协调机构，加强与地方政府和军方的协调

粤港澳大湾区通航涉及香港、澳门、珠三角九个内地城市，由于社会制度不同，运行标准不同，需要民航局牵头成立跨部门协调机构，解决一些重大分歧以及相关标准建设问题，加大与军方和地方政府协调力度，督促地方政府和军方落实责任，切实解决通航飞不起来的问题，促进国家战略的真正落地。

八、结语

    近两年随着《粤港澳大湾区发展规划纲要》、《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》等文件的出台，在民航局大力支持通航发展政策的推动下，粤港澳大湾区通航发展可以利用好政策红利，以点带面，重点突破，优先在直升机应急救援和医疗救护、城际飞行、跨境直升机飞行、私人飞行等领域发展通用航空，面向旺盛的消费需求，借鉴国际先进经验，采用国际通行的目视飞行标准，降低目视飞行设备要求，在低空空域管理上有质的突破，建设与世界大湾区对标的通航发展模式，为中国通航发展树立一个可复制、可推广的标杆，科学合理开发利用低空空域资源，惠及广大的低空空域用户，满足人民对通航飞行的向往, 促进我国通用航空的快速健康发展。（作者：民航深圳监管局  黄军）