摘要：无人机的快速发展，给人们带来方便的同时，也带来了管理上的一些难题，本文在总结深圳无人机管理试点和监管平台建设经验的基础上，分析了中国在民用无人机管理上存在的主要问题，重点聚焦轻小型民用无人机管理，提出了规章标准制定、运行管理、监管平台建设等方面的具体措施和建议，希望促进民用无人机行业安全有序健康发展。

一、引言

民用无人机管理是近几年民航和社会关注的热点和难点，2017年1月15日，浙江杭州萧山机场发生一起无人机航拍民航飞机事件。2017年成都、南京等多家机场报告了无人机影响机场航班运行事件，造成跑道关闭，航班延误，严重影响空中交通秩序和民航飞行安全，引起社会各界高度关注。世界其他国家也发生了多起无人机扰航事件，如何加强无人机管控已经成为全世界普遍关注的问题。

另一方面，无人机在社会生活的方方面面，特别是在电力巡检、油气管道巡检、国土测绘、农业喷洒、空中航拍、物流配送等领域已得到广泛应用。

如何管控好无人机，引导无人机合法有序飞行成为了世界各国政府特别是民航部门广泛关注的问题。2017年民航局针对成都等地频繁发生的扰航事件开展了无人机专项整治工作,并于2017年底在深圳启动无人机管理平台建设试点工作。民航局同时也在开展无人机管理相关文件修订工作，多个地方政府制定了无人机管理办法。

二、中国无人机产业发展现状

无人机起源于英国，最早仅在军事方面使用，目前在军用无人机领域，美国、以色列占据主导地位，中国军用无人机也在迅速发展中，中国民用无人机近几年异军突起。由于无人机主要原配件和手机有高度的通用性，作为手机生产大国，中国毫无疑问地成了全球民用无人机最主要的生产基地，深圳也成为了“无人机之都”，据不完全统计，我国现有无人机企业350家，个人无人机出货量330多万台。

三、民航无人机管理相关规定

2015后，民航局修订和新发布了几个规范性文件来管理无人机，其中有：《轻小无人机运行规定》（试行）（ AC-91-FS-2015-31）、《 民用无人机驾驶员管理规定》（AC-61-FS-2016-20R1），《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》（MD-TM-2016-004），《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》（AP-45-AA-2017-03），《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法（ 暂行）》（MD-TR-2018-01）。

2017年根据《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》民航局开始要求无人机实名登记，并开展了无人机专项整治活动，并在深圳启动无人机管理平台建设试点工作，开展了机场障碍物限制面范围数据上报工作并对社会公布，通过该数据的公布指导无人机企业电子围栏设置工作，无人机生产企业依据该数据在无人机飞控系统中调整自己的禁飞区范围。

四、民航无人机管理试点情况

（一）深圳地区试点情况

2017年9月民航局发文，在深圳开展无人机空中交通管理信息系统（UTMISS）研究和试点。2017年12月29日UTMISS试运行，开始通过网上系统受理无人机飞行申请，完成无人机飞行评审工作，并于2018年11月19日将UTMISS升级为无人机综合监管平台。无人机用户可以通过该系统实现适飞、管控区域、法规政策、通知公告等信息查询，飞行活动申请；该系统为管理单位提供了空域划设管理、飞行活动审核、飞行动态监控、历史数据回溯、法规信息公告等功能。

1.综合监管平台系统架构

2.民用无人机分类标准

根据运行风险大小，主要依据重量，民用无人机分为微型、轻型、小型、中型、大型。

3.适飞区域和管控区域划设

深圳地区民用机场、党政机关、核电站、中大型车站、码头、港口等地点划设为管控区域，考虑到很多管控区域有保密要求，无法提供经纬度坐标，采用了划设格栅方式来划设管控区域，格栅为长2公里，宽1公里的长方形方格呈现，并以绿色标注，在绿色区域内，轻型和微型无人机真高120（含）以下飞行无需申请，真高120以上飞行以及管控区域无人机飞行通过综合监管平台网上申请。            

目前划设的适飞空域面积约占深圳地区总面积的70%。适飞区域和管控区域划设如下：

4.动态信息报送

2018年3月份民航局发布通知，要求在深圳地区飞行的民用无人驾驶航空器应当按照通知要求的内容和范围通过通信网络向信息服务系统（UTMISS）报送无人机厂商、产品序列号（或者飞控号），实时位置、高度等飞行动态信息,实现对无人机飞行的监控。报送信息传输的途径包括：一是由民用无人机系统直接向信息系统报送；二是通过经认可的第三方平台向信息系统报送；三是通过加装数据获取模块向信息系统报送。

（二）延安、赣州等地试点情况

近几年，一些运行较大无人机的企业，在一些航空活动少的地区开展了物流配送的试点工作，例如京东在延安进行的物流配送试点；顺丰在赣州使用较大无人机进行的物流配送试验，该运行还通过了华东局组织的运行合格审定；顺丰在云南开展的利用无人机将山里新采的菌类运到转运点的试验也取得了不错的效果。上海等地开展了划设一块隔离空域供无人机企业试飞的试点工作。2019年10月15日，杭州一物流科技公司获得了民航局颁发的《特定类无人机试运行批准函》和《无人机物流配送经营许可》，这是国内首个完成运行风险评估和验证工作的特定类无人机试运行项目，该公司开始进行城市场景无人机物流试运行。

五、我国民用无人机管理上存在的主要问题

民用无人机作为一个新生事物，与飞机、直升机等有人机相比，具有结构轻巧、携带方便、操作简单、种类繁多、用户庞大等特点，我国民用无人机管理上主要存在如下问题：

（一）政出多门，管理缺位

无人机管理，在国家层面，涉及到工信部、公安部、民航局等多个部委；在民航局内部涉及到飞标司、适航审定司、空管办、机场司、公安局等多个司局；运行管理层面，包括了军方航管部门、民航空管、地方公安等管理主体，相关部委和地方政府出台了若干无人机管理规定和文件，存在政出多门，相关规定不配套的问题，同时，往往该管的问题、难管的问题相关部门互相推诿，无人管理；地方无人机管理立法方面也存在各种规定和标准差异较大的问题。

（二）立法滞后

在无人机运行管理层面，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》迟迟未见出台，民航局无人机管理方面，出台的管理规定多以规范性文件的方式公布，缺乏无人机管理规章，管理力度有限。

（三）标准缺失

目前，在生产制造、运行管理环节，缺乏无人机国家标准；类似汽车车架号的无人机识别编码规则等仍未明确，给运行管理造成了困扰。

（四）飞行申请审批程序复杂，时限过长

目前在中国大部分地区，无人机飞行申请，各地基本按照通航飞行申请程序来执行，至少要经历空域申请、计划申请、放飞申请，有的飞行还需要特殊飞行任务批件，对以个人飞行为主的无人机用户来说，流程过于繁琐和复杂，与无人机飞行灵活高效的属性也相背离，可操作性不强,结果就是:军民航管制单位不愿意受理无人机飞行申请，特别是个人无人机飞行申请；大部分无人机用户特别是广大个人无人机用户也不愿意向军民航管制部门申请无人机飞行。

（五）无人机违法飞行查证难、查处难

无人机飞行具有灵活机动、飞行时间短的特点，即使有飞行员报告有无人机扰航行为，再经过层层报告，派人去查证，可能无人机操作人员早已离开事发地，造成无人机违法飞行查证、查处困难。

六、民用无人机管理政策建议

（一）加强顶层设计，完善法规规章和标准建设

通过立法和制定国家标准来规范无人机在生产、流通、销售、运行、违规查处等环节的行为，明确各管理主体和部门的权限职责。对无人机进行分类分级管理已是各方的共识，各种型号无人机之间差别较大，运行场景不同，风险系数不同，应该参照民航将运输飞行和通用飞行管理分开的经验，首先出台轻小型无人机管理相关法规规章和标准，因为轻小型无人机占了无人机数量的90%以上，对民航运行安全和公众安全影响较大的也是该类无人机，并且大中型无人机还存在载人和非载人的问题，相关管理规定和标准制定起来要更加复杂，分开制定法规规章及标准，也便于及时修订和完善，灵活应对快速发展变化的无人机行业。

（二）进一步推进空域管理模式改革

空域管理问题是中国通航发展不畅的一个重要原因，目前，制定无人机运行管理规则往往参考通航管理模式，基层军民管制部门由于惯性思维等原因，还是在按照2003年颁布的《通用航空飞行管制条例》中的条款和思路来管理无人机，多年前制定的《通用航空飞行管制条例》本身已不适应通航发展形势，制约和限制了通航发展。前几年，军民管制单位对无人机飞行基本是放任不管的态度，无人机也就借机发展起来，近两年，对无人机的管控有越来越严的趋势，我们应避免“一管就死、一放就乱”的现象，针对无人机特点，制定有效的空域管理模式，可以在无人机运行上开启低空空域进一步开放的改革。

（三）简化轻小型无人机飞行活动申请程序，减少申请时限

通过简化无人机特别是轻小型无人机飞行申请程序，减少申请时限，引导无人机安全有序飞行，避免危及飞行安全、公共安全等。解决飞行申请渠道问题后，可以进一步引导广大无人机用户完成实名登记、安全知识培训等工作，也方便公安等部门对恶意用户的查处。

（四）践行“放管服”，分类分级管理无人机

在无人机适航审定、驾驶员培训管理、运行管理等方面，践行“放管服”：一是完善无人机实名登记系统，宣传引导无人机用户完成实名登记，轻小型无人机无需适航审定，完成产品序列号与实名登记编码一一对应关系即满足民航适航要求；二是提前规划，保障资金，推进UTMISS系统建设和推广工作，发挥网上申请便捷高效的作用，让数据多跑路，群众少跑腿，促进无人机健康发展。

七、结语

无人机发展方兴未艾，随着人工智能和无人驾驶等技术的发展，无人机也将是未来航空发展的一个方向。针对无人机管理，美国提出了“UTM”解决方案，欧洲提出了“U-SPACE” 解决方案,中国提出了“UOM”解决方案，由于中国在民用无人机制造方面具有领先优势，在无人机飞行控制方面有核心技术，中国完全有机会、有能力为世界民航提供一份切实可行的民用无人机管理方案。（作者：民航深圳监管局 黄军）