摘要：背景调查工作是民航空管反恐的重要环节，本文分析空管单位在背景调查工作中遇到的主要困难，探究各上位法相关的规定和依据，结合空管系统实际情况，提出根据安保等级对空管单位工作岗位进行分级的概念，并以此为切入点，提出了解决空管系统背景调查工作困难的思路。 

　　民航空管系统是中国民航运输系统三大支柱之一。而空中交通管制员（以下简称“管制员”）肩负着对飞机进行监视和管理，保证飞行安全，提升飞行效率等重要使命，是确保民用航空安全不可或缺的角色。 

　　如果别有用心人员、敌对分子甚至恐怖分子混入空管单位对关键设备进行干扰和破坏，必将对民航安全产生巨大的威胁，若混进管制员队伍指挥飞机运行，甚至会酿成“9.11”那样的灾难。因此，确保管制员等关键岗位员工纯洁可靠，是民航空管反恐工作的重要着力点。而背景调查则是实现这一目的核心手段。 

　　一、民航空管单位背景调查工作中存在的主要问题 

　　民航空管单位背景调查是指为评估有关人员是否适合从事民航空管相关工作，或是否可以进入民航空管重要安保区域，从而对其身份、经历、社会关系和现实表现等方面进行的调查。民航空管系统的背景调查工作一直以来是保障民航空管单位内部安全，确保干部职工队伍的纯洁干净的重要手段。但近年来，随着国际国内安全形势的复杂多变和中国民航空管事业的高速发展，民航空管单位在背景调查工作中遇到了很多新问题和挑战。 

　　民航空管单位开展背景调查工作是根据国家“反恐法”依法开展的，目前在实际工作中主要以中国民用航空局《民用航空背景调查规定》为操作指导。但《民用航空背景调查规定》的对象是全国民航单位，站位较高，覆盖面广，但对于空管工作面临的很多具体情况难以面面俱到，空管系统又暂未出台背景调查工作的指导性文件，以致各级空管单位在背景调查具体操作上缺乏统一的标准和依据，在实际工作中各级安保干部反映较为突出的热点、难点问题主要有： 

　　（一）背景调查的对象范围不够明确 

　　民航空管系统各单位背景调查工作，通常会依据《民用航空背景调查规定》对新入职员工、申请办理机场控制区通行证人员、空中交通管制员进行背景调查。但在实际工作中，除了管制员、申办机场证件人员外，还有很多岗位人员会因岗位职责经常接触敏感信息或出入核心工作场所，如机关行政管理人员、各级领导干部，涉密、涉专机、涉信访相关人员等；而物业安保、消防值班人员，会议服务和保洁等物业人员，因工作职责也会频繁出入各管制场所和敏感、核心区域。特别是物业人员的劳动关系复杂，很多为物业公司或劳务派遣等临时用工性质，人员流动性强，管控难度大，安保风险较为突出。上述人员背景是否纯洁可靠，对于空管单位内部安全无疑也是至关重要。而是否应对行政、物业等人员进行背景调查，需调查哪些内容，目前还没有统一明确的规定。 

　　（二）被调查人申请“无犯罪证明”效率低、难度大 

　　根据民航局《民用航空背景调查规定》，“无犯罪证明”是背景调查工作中最核心的材料。被调查人“无犯罪证明”的获取方式，在实际工作中成为了空管单位在背景调查工作中遇到的另一个难题。按规定，该材料由被调查人向户籍所在地派出所申请开具，或者由其他具有查询条件的公安机构开具。由于被调查人须回户籍所在地开具证明，此环节周期长，效率低，甚至部分材料的真实性存疑。特别是在面临重大活动保障等时效性很强的任务时，被调查人回原籍开具证明几乎是不可行的。民航局公安局也意识到了这个问题，《民用航空背景调查规定》中也指出了，具备信息查询条件的机场公安分局可对辖区内的单位进行查核。这样在实际工作中就形成了“无犯罪证明”被调查人回户籍所在地派出所开具，和当地机场公安局查询后开具两种模式并存的局面。显然，由所属单位组织，通过机场公安局或公安机构统一对申请人进行查核，周期短，权威性高，对空管单位而言是更理想的方式。但由于地区差异，空管单位与当地公安机构形成的协作关系不同，各地公安机构能查询到数据库的范围和权限也不一致，目前很多基层空管单位无法通过当地公安机构统一查询和开具“无犯罪证明”。 

　　（三）持续背景调查工作落实难度大 

　　民航空管单位在持续背景调查方面普遍存在困难。根据民航局《民用航空背景调查规定》，各单位应对被调查人进行持续背景调查，周期不超过三年。各机场依据规定不超过三年就会要求各单位对控制区通行证持有人进行持续背景调查；而随着我国经济的发展和国际地位的日益提升，很多空管单位会面临年度性的重大政治、经济、体育活动的保障活动，为了确保内部人员纯洁稳定，民航局方或空管局内部，往往都会要求在重大任务保障前，对参加保障人员或全体人员进行背景复核。面对这些需要进行持续背景调查的场合，由被调查人个人向户籍所在地公安机构申请开具“无犯罪证明”从工作量和周期上往往都不允许，空管单位通常会以单位为担保，依据员工在单位的表现统一向相关机构开具证明材料。但这种担保存在一定的风险，被调查人如不主动报告，其个人和亲属是否在持续背景调查周期内发生未被采取强制措施的违法行为，在没有公安机构配合查询的情况下，所在单位是很难得知的。 

　　（四）不良记录人员如何处置缺乏依据 

　　背景调查过程中，出现各种不良记录的人员如何处置，是各级空管单位普遍反映十分棘手的问题。如果有涉嫌刑事犯罪的情况，单位依法处置即可。但在实际工作中，背景调查反馈回来的不良记录类型多样，包括有打架斗殴等民事纠纷记录的、有嫖娼记录、参与赌博记录、有吸毒史和曾经接受过戒毒措施等等。有过不良记录的员工单位该如何处置，可以从事、不能从事哪些岗位的工作？缺乏明确的规范和依据。 

　　二、从上位法中探求难点问题的操作依据 

　　为了更好的解决民航空管系统各单位在背景调查工作中遇到的各种困难，本文首先从各上位法和相关规定中探求依据，结合空管系统实际情况，进行分析和梳理。 

　　民航空管系统背景调查方面的上位法主要包括《中华人民共和国反恐怖法》，国际民航组织（ICAO）《空中交通管理安保手册》（DOC9985），中国民用航空局发布的《民用航空背景调查规定》等。下面就几部上位法中的相关内容进行梳理，为空管系统背景调查制度的完善提供依据和参考，解决现行工作中的各种困难。 

　　（一）《中华人民共和国反恐怖法》 

　　《中华人民共和国反恐怖法》是国家为了防范和惩治恐怖活动，加强反恐怖主义工作，维护国家安全、公共安全和人民生命财产安全，根据宪法制定的重要法律，是民航空管安保工作的重要依据。“反恐法”对背景调查的做出规定是第二十三条：“重点目标的管理单位应当对重要岗位人员进行安全背景调查。对有不适合情形的人员，应当调整工作岗位，并将有关情况通报公安机关。”本条法规对背景调查的对象范围和处置进行了较为概略的阐述。 

　　（二）国际民航组织（ICAO）《空中交通管理安保手册》 

　　《空中交通管理安保手册》（Doc9985）是国际民航组织针对空中交通管理领域的安保问题下发的重要指导性文件，中国作为国际民航公约的重要缔约国，《空中交通管理安保手册》对民航空管的相关工作也有重要的指导价值。“安保手册”对背景调查问题的规定主要包括： 

　　关于背景调查的人员范围，《空中交通管理安保手册》将所有空管人员依据安保职责分为安保人员及非安保人员两大类。其中关于安保人员的规定为：“空中交通服务提供者所有的安保人员或准雇员，都应接受背景调查，并根据需要经常复审。背景调查应包括搜索有关参与涉嫌恐怖活动、或犯罪活动、或同情者等团组的情况，并在法律允许下，验明申请人的身份，查证其以往的经历、犯罪历史等。当雇员需要更新身份证件时，应进行背景调查的复审。”  

　　关于非安保人员的规定为“非安保工作人员可以界定为，任何空中交通管制（ATC）的提供者、技术人员、或者有相关的民用航空运行职责，并可能参与实施安保措施的工作人员。这些非安保人员，尤其是那些需要进出安保限制区域的，应根据相关国家法规的规定，在最初的挑选过程中接受背景调查，并随后再定期地接受背景调查。”  

　　为了加强空管信息系统的安保管理，《空中交通管理安保手册》还对空管网络信息系统相关人员进行了特别的规定，“网络系统的维护只能在预先安排和批准的时间，由获准的人员实施。空中交通服务提供者应要求供应商，要对获准提供支持和维护系统的人数加以限制。应该对这些人员进行背景调查，包括法律所容许的犯罪记录在内”。 

　　《空中交通管理安保手册》关于背景调查的时机和频次的规定是：“空中交通服务提供者，应确保在挑选某人担任某职位之前，或批准某人接触信息和通信技术系统之前，要由有关部门进行背景调查。如果国家法律或规章批准，空中交通服务提供者，可以接受自己已经进行过类似背景调查的、其它机构之人员的资格。空中交通服务提供者，还应制定或遵循为复审规定的条件和频率。根据有关职位的敏感程度与所处理的信息，对接触信息和通信技术系统的人员，可能需要不同的复审条件和频率”。 

　　（三）《民用航空背景调查规定》 

　　《民用航空背景调查规定》是中国民用航空局针对中国民航全体从业人员背景调查工作的指导文件，是空管系统背景调查工作的最重要的指导与依据。现行的版本是2014年发布的，该文件目前正在进行修订。希望本文也能为该规定的修订工作提供一些参考。 

　　针对背景调查的人员范围《民用航空背景调查规定》规定有“在招收录用相关人员，或为相关人员办理机场控制机通行证时……”。“申办机场控制区通行证人员，民用航空安全保卫人员、空中交通管制岗位人员和调查单位认为需要进行背景调查的人员”应通过背景调查”。“对于在空管塔台、雷达站、导航台……民航信息系统机房等重点要害单位工作的其他人员，相关单位应当参照本规定进行背景调查”。 

　　针对背景调查的实施主体，《民用航空背景调查规定》提出，“民航企事业单位，应依据本规定，对本单位民航从业人员进行背景调查。背景调查工作应当坚持，谁用人谁负责的原则。”“境内人员的无违法犯罪证明记录，原则上由被调查人户籍所在地或常住地公安机关或经国家司法部门认定的，有出具无违法犯罪记录资质的单位出具，被调查人所属单位在机场公安辖区的，在机场公安机关具备违法犯罪记录查询条件的情况下，可以由被调查人所在单位向机场公安机关申请出具。” 

　　针对背景调查问题的具体实施，2019年民航局本着“真情服务”“放管服”的工作要求，对规定进行了调整，提出建立违法情况个人诚信申报制度，对被调查人及其配偶、父母（或直接抚养人）的违法情况，被调查人和单位可通过违法情况个人诚信申报等措施确保人员背景符合要求。2020年，民航局公安局又下发通知，不再要求新入职人员提供“现实表现证明”，并明确了具备查询条件的各级公安机构开具的“无犯罪证明”均予认可，进一步优化了背景调查程序。 

　　三、对民航空管单位背景调查工作的建议 

　　编制下发民航空管单位背景调查管理制度，为空管单位背景调查工作提供指导和依据，已经成为当前民航空管安保工作最迫切的需求之一。根据上文对上位法关键点的分析，结合国际民航组织、民航局关于相关工作的最新要求和空管实际情况，建议将空管各工种岗位根据安保等级进行分类，并以此为切入点，解决空管系统背景调查工作中面临的诸项矛盾。 

　　（一）对工作岗位进行安保等级分级管理 

　　为了解决空管系统背景调查对象范围不够明确，背景调查效率较低、周期偏长的问题，建议根据工作岗位安保等级的不同，将空管单位所有工作人员进行分类。实现对重点安保等级岗位人员施行更严格、权威的背景调查，严守核心区域安全；而对一般安保等级岗位人员，施行符合上位法要求的背景调查，提高调查对象的覆盖面，降低背景调查工作的难度，提高效率。 

　　根据空管系统安保工作实际，建议现阶段将所有工作人员按工作岗位安保等级分为“重点安保等级岗位”和“一般安保等级岗位”两大类： 

　　1. 重点安保等级岗位：包括管制员、副处级以上领导、各级安保管理人员和保安、保密、信访、专机等岗位人员，申请机场控制区通行证人员，拥有一类安防区域门禁权限人员（包括但不限于技术保障、气象服务、保洁和会议服务等后勤保障人员等）。 

　　2. 一般安保等级岗位：除重点安保岗位外，在民航空管单位工作的其它所有人员（含长期借调、劳务派遣人员）。 

　　（二）针对岗位安保等级，实施差异化的背景调查程序 

　　将民航空管单位工作人员以岗位安保等级进行分类后，就可以更有针对性的，针对安保威胁的不同，实施差异化背景调查程序。 

　　针对“重点安保等级岗位”，应该由各单位安保管理部门对该岗位人员及配偶、父母（或直接抚养人）进行背景调查，确认无犯罪记录、未受过收容教养、强制戒毒、劳动教养、未受过行政拘留、未参加过国家禁止的组织或其行动等。各单位应对重点安保等级岗位工作人员实施持续背景调查，周期不超过三年。 

　　针对“一般安保等级岗位”，应该由该岗位人员对本人及配偶、父母（或直接抚养人）的有关违法情况进行个人诚信申报，包括：是否受过收容教养、强制戒毒、劳动教养、近三年是否因违反《治安管理处罚法》受过行政拘留、未是否参加过国家禁止的组织及其活动等。单位可根据需要决定对申报的情况进行核实或核查。各单位应对一般安保等级岗位工作人员实施持续背景调查，周期不超过三年。 

　　（三）以空管单位分级协作模式，实现重点安保等级岗位“无犯罪证明”由公安机构统一查询 

　　通过机场公安局或公安机构统一核查，获取被调查人及家庭成员“无犯罪记录”，具有周期短，权威性高的显著优势，是空管单位实施背景调查最理想的模式。这样的核查模式，目前在各地区空管局本部借助所在机场公安局或地方公安机构基本可以实现。但由于公安系统内部差异，部分地区公安信息化建设相对滞后，人力资源也较为紧张，部分空管分局（站）暂时不具备依托所在地公安机构进行背景调查的能力。 

　　针对这一问题，建议发挥空管系统一体化运行，“全国一盘棋”分级管理的优势，建立背景调查分级协作的模式。明确各空管单位承担本单位背景调查的主体责任，负责与所在地公安机构建立背景调查协作关系。如所在地公安机构确实无法提供该服务的，应向所在地区空管局或民航局空管局报告，由上级单位协助开展背景调查工作，建立背景调查“分级协作”关系。与公安机构建立了协作关系的空管单位，可定期或不定期的为本地区和“协作单位”重点安保等级岗位人员批量进行“无犯罪记录”查询。 

　　这样既可以明确各单位应承担的背景调查及与公安机构协调的职责，又充分发挥空管一体化优势，为确有困难的单位提供了统一进行权威查询的渠道。对于员工新入职等特殊情况的，被调查人户籍所在地或日常居住地公安机构开具的“无犯罪证明”仍可作为背景调查的证明材料。 

　　（四）明确反恐怖领导机构是各单位背景调查处置机构 

　　为了更好的应对恐怖主义威胁，确保单位内部安全，民航空管各单位近年来均已成立了反恐怖工作领导机构。依据反恐法，应明确各单位反恐怖领导机构是各单位背景调查工作的决策机构。背景调查中，工作人员及配偶、父母（或直接抚养人）发现有犯罪记录、有过收容教养、强制戒毒、劳动教养、有过行政拘留、参加过国家禁止的组织或其行动等不良记录的，根据上位法要求不应在管制员、副处级以上领导、各级安保管理人员和保安、保密、信访、专机等岗位工作，不应办理机场控制区通行证，不应开通一类安防区域门禁权限。背景调查工作中发现不良记录人员，各单位安保管理部门应报本单位反恐怖领导机构决定如何处置，并将相关处理结果报上级单位安保管理部门备案。 

　　四、结语 

　　本文开创性的提出了将空管各工作岗位根据安保等级进行分类的思路，建议针对岗位安保等级，对被调查人实施差异化的背景调查程序，并充分发挥空管“一体化”优势，建立背景调查分级协作的模式，实现重点安保等级岗位背景调查由公安机构统一查询，明确了反恐怖领导机构是各单位背景调查工作处置机构，解决背景审查有异常项目人员的处置难题。希望上述措施，能够更好的保障空管单位内部人员纯洁可靠，从而为民航空管反恐工作做出贡献。（作者：王剑 民航局空管局）