摘要：2020年民航局政府工作报告提出“推进民航治理体系和治理能力现代化”，民航空管行业协会自治成为应有之义。民航局高度重视中小机场的安全运行，提出中小机场是民航运输网络的重要组成部分，中小机场空管是保证行业安全高效运行的重要阵地，要求“民航局空管行业管理办公室管行业，中国民用航空局空中交通管理局管系统”，民航空管行业协会有了用武之地，有助于解决中小机场空管存在的问题。本文立足中国民航空管行业发展的具体情况，分析成立民航空管行业协会的必要性和重要性，通过比较国际空中交通管制员协会等组织和国内的民航5家行业协会，以自由主义和法团主义理论为指导，分析民航空管行业协会建设的路径。 

　　一、中国民航空管行业发展情况 

　　（一）中国民航空管的体系 

　　中国民航空管几经变革，在2007年11月完成空管一体化初步改革，形成了民航局空管局、民航地区空管局、民航空管分局（站）三级管理架构，但是对于中小机场的空管不纳入中国民航空管垂直管理系统，保持原来的管理方式。目前中国民航空管体系现状是：中国民用航空局空中交通管理局是中国民用航空局的直属机构，提供空中交通管制服务、通信导航监视服务、航行情报服务、航空气象服务等，下设民航7大地区空管局及37个空管分局（站）；据发改委统计，2019年底我国运输机场的数量达到 235 个，民航空管系统保障上述大中型机场的空管运行，其余大多数的中小机场的空管运行保障都在地方机场、小支线机场的空管部门，由各机场集团、航空公司或当地政府所控制。 

　　（二）中国民航空管发展水平不平衡 

　　民航空管系统的各方面发展水平较高，采用先进的科学技术、使用现代化的空管设备，坚持先进的管理理念，参与国际化程度高，具有高素质的管制人员，与之相比，中小机场空管部门的发展水平相对落后，空管安全运行保障水平低。民航局提出“四强空管”建设，民航空管系统按照强安全、强效率、强智慧、强协同的四方面要求，全面推动空管现代化体系建设。2019全年民航空管系统年度保障航班运输1075万架次，事故征候万架次率为0.27%，远低于民航局设定的安全指标。2019年民航空管系统的队伍总体规模大约3万人，其中管制员约为6千人，大学本科及以上学历人员所占比例提高约80%。 

　　近年来，全国中小机场发展态势基本向好，在全国航班保障总量的占比中大约 20%，在民航生产运行体系中日益发挥重大作用。但是全国中小机场在空管安全运行保障方面，存在日益严重的短板与不足：空管安全运行项目的建设资金不足，空管运行设备设施陈旧、保障标准偏低、空管类技术人才短缺等问题。 

　　（三）中国民航空管面临的机遇 

　　近年来，中国民航事业呈现大发展局面，中国民航航班运输量快速增长、民航领域内的先进科学技术进步较快，民航发展成绩得到中央领导的肯定。在取得一系列成绩后，中国民航空管面临机遇与挑战并存的局面：一是新一轮的科技革命和产业变革已经开始，中国的科技水平取得长足进步，中国民航在国家的科技体系中占据重要位置，民航空管可以借助网络信息科技、5G通信、北斗星际导航系统、区块链技术、流量管理系统、人工智能技术以及集成塔台等一批新技术，创新管理理念，促进产业升级；二是中国民航连续多年高质量发展，运输总量连续14年位居世界第二，中国已经成为民航大国，民航局继续推进“一加快、两实现”的新时代民航强国建设战略进程，民航空管既是民航强国的应有之义，也是民航强国的强劲动力；三是宏观政策引领发展方向，国家改革红利惠及民航。中央领导对民航发展高度重视，为民航发展作出重要批示，指导民航发展新方向，提高民航的战略地位，为中国空管发展创造了前所未有的机遇。 

　　二、成立民航空管行业协会的必要性与重要性 

　　党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，明确要求重视社会治理、提高社会治理水平，打造共治、共享的治理格局。2020年民航局工作报告强调“推进民航治理体系和治理能力现代化，为新时代民航强国建设提供制度保障”。建立民航空管行业协会，将开辟民航空管行业新的治理格局，打造民航空管行业自治、自律的新局面。 

　　（一）基于中小机场空管困境的必然选择 

　　我国中小机场数量俱多、运行保障能力基础薄弱，尤其是空管生产运行方面安全风险系数偏高。民航局高度重视中小机场的空管方面的建设，包括更新空管设施设备，提高技术保障水平，加强空管人员培训，完善生产运行管理制度等。民航局提出坚持“空管办管行业，空管局管系统”的工作原则。民航空管行业办公室作为民航空管职能的政府机构，对民航空管全行业进行监管；民航局空管局作为民航局的直属机构，承担着空管生产运行保障任务，有责任、有能力为中小机场空管人员提供培训，并且建立一套中小机场空管人员培训机制。民航空管行业协会可以吸收中小机场为会员，帮扶中小机场的空管建设，加强行业自律，成为沟通空管办与中小机场空管的一种纽带；民航局空管局可以通过民航空管行业协会，更有组织地、计划地、路径地与中小机场空管加强合作交流。 

　　（二）有助于促进民航空管队伍建设 

　　民航管制员是民航空管行业的核心力量，是保证民航安全生产的重要队伍，也是军事管制的后备军。民航管制员在民航运输航班量快速增长的情况下，面对着工作的紧张局面，承担着维护空中交通的安全、高效、有序的责任。按照《民用航空空中交通管制员执照管理办法》，民航各地区管理局受理执照申请，中国民用航空局有决定权，全国民航拥有管制员执照的有大约6000人。民航管制员与所服务的单位签订《劳动合同》，从事空中交通管理等工作，接受所服务的单位管理考核。民航空管行业协会既可以指导、教育、约束管制员这个重要而且特殊的群体，是管制员的家；也可以作为局方与管制员、服务单位与管制员沟通的桥梁，是空管行业的自治、自律组织。 

　　（三）有助于抓住历史发展机遇 

　　民航空管行业技术先进，资金投入高，是典型的技术密集型、资本密集型行业，同时，民航空管生产运行遵守国际条约、国际标准和程序，国际合作交往频繁，具有国际化的特点。中国民航空管面临新时代的科技革命，尽早尽快运用新科技，可以提升全行业安全水平、改善服务品质、破解发展难题、拓展市场空间、提升竞争优势，推动“四强空管”建设。民航空管行业协会可以汇聚先进的空管设备制造商，系统软件生产商、拥有新技术的组织等，可以搭建交流平台，提供合作机会，创新使用方式，促进民航空管技术跨越式发展。民航空管行业协会可以参加国际交流活动，也可以组织中国民航空管世界交流会，“走出去”与“引进来”并举，提高中国民航空管在世界空管行业的影响力。 

　　（四）补齐中国民航社团中空管领域的短板 

　　目前中国民航有5家全国性民航行业协会、3 家民航基金会，成为民航治理体系中不可或缺的重要组成部分。5家全国性民航行业协会涵盖了航空公司、机场等单位组织，包括了飞行员群体。民航局空管局代表民航空管行业加入了中国航空运输协会，民航空管与整个民航大家庭缺失了融合渠道，全国民航空管人也缺少了自己的组织。 

　　表2-1 民航5家全国性行业协会的具体情况 

　　三、民航空管行业协会建立之路径选择 

　　在民航交通运输快速发展的新时代，按照全面推进民航治理体系和治理能力现代化的要求，在民航空管行业内成立民航空管行业协会，将及时地建立民航空管行业自治机制，有效地解决中小机场安全运行保障的迫切问题，极大地促进民航空管队伍建设，有助于抓住民航空管大发展的机遇。综上所述，建立民航空管行业协会既是时机成熟之举，也是迫在眉睫之题。解决好建立民航空管协会这道题，关系到民航空管全行业的未来发展，关系到民航空管群体的利益，个人认为应该着重、慎重考虑以下几方面： 

　　（一）排除以多元主义为核心思想的高度自治模式 

　　多元主义与法团主义的主要区分在于政府与市场的关系、政府与社会的关系认知上，多元主义以自由主义为思想统领，坚持市场的自由发展，反对国家权力干预；法团主义认为市场存在弊端，需要国家宏观调控，社会的产生是基于公共性的需要，国家权力与公民权利之间可以协调。西方很多国家成立了空中交通管制员协会或是国家航空协会，多数采用以多元主义为核心思想的高度自治模式，以美国国家空中交通管制员协会（NATCA）为例。 

　　美国国家空中交通管制员协会的宗旨是美国国家空中交通管制员协会通过组织集体谈判、政治活动和其他合法的协商行动提高所有空中交通管制员和其他航空安全相关员工的身份地位、专业水平以及工作环境质量。实践中，美国国家空中交通管制员协会与美国联邦航空管理局（FAA）多次谈判，涉及到美国空中交通管制员的薪资、休假、疲劳等内容，甚至组织管制员大罢工。美国国家空中交通管制员协会以多元主义为思想统领，追求平等、自由等个人权利。成立民航空管行业协会要旗帜鲜明地反对多元主义、抵抗自由主义，民航空管行业协会将在民航局正确领导下开展工作。 

　　（二）采用以法团主义为理论基础的公法人模式 

　　法团主义主张社会团体相对独立于政府，也相对独立于私人的生产或生活单位，社会团体有能力组织活动，保护或者提高其成员的利益，但是不能取代政府职能，也不能取代私人生产或生活单位的职能，实际上社会团体只能够在国家确立的法律秩序或者道德框架内组织活动。公法人性质的社会团体一般具备政府授权的部分职能，比如政府“简政放权”改革，政府部分权力移交给社会团体，以社会自治的形式代替这部分的国家行政管理；同时，公法人性质的社会团体承担业务范围内的公共服务，以维护公共利益为目的。中国民航的5家行业协会皆采用公法人模式，其中，中国航空运输协会公法人性质最强。 

　　中国航空运输协会的公法人性质主要体现在宗旨和业务范围上。宗旨突出强调遵纪守法尚德，为会员服务的同时，立足航空运输发展和持续安全大局。其业务范围中的普法宣传、协助政府工作、开展行业自律、授权管理销售代理资质认可、行业研究、立法建议等内容都体现了公法人的身份和公共目的。民航空管服务是保证民航安全生产运行的关键环节，是维护航空事业发展的重要基础，也是保障国家领空安全的重要力量。民航空管各单位和全体管制员承担着空中交通管制的工作，肩负着飞行安全、空防安全的重要使命和责任，民航空管行业的属性和特点必然要求民航空管行业协会采用公法人模式。 

　　（三）民航局应当对民航空管行业协会进行授权管理 

　　公法人模式的行业协会权力来源于政府授权，取得授权后，才能合法地开展协会的相关活动，否则就可能造成违法。权力和责任对等，公法人模式的行业协会也要承担相应的义务，要积极有效落实政府宏观调控的措施，反映行业协会会员的利益诉求。鉴于中国民航空管行业发展现状，民航局提出“四强空管”建设。“四强空管”建设不只是民航局的政府工作任务，也不单纯是民航局空管局的工作目标，““四强空管”建设是中国民航空管发展的方向，需要包括民航局、民航局空管局、民航空管各单位、民航空管全体人员等建设力量在遵循市场规律的前提下共同完成，不能单纯地依靠政府管理去实现，也不能单独靠社会力量去实现，也不能寄托于市场规律调剂引领民航空管发展方向。民航空管的发展需求与发展方向正好与法团主义的核心要义相符合，与民航空管行业协会的性质定位相符合。 

　　民航空管行业协会作为一个社会团体组织，其合法性基础来源于民航局的委托或者授权，而其内部管理必然是在民航局政策与法制的框架下进行地自治。民航局可以按照“简政放权”的改革精神，将部分涉及到空管的管理事项下放到民航空管协会，可以借鉴中国航空运输协会的业务范围设定民航空管行业协会的业务范围，比如：协助民航局开展民航空管安全生产工作；组织、参与提供立法建议；组织民航空管人员进行相关培训；开展民航空管科技项目的研究等事项。民航局通过民航空管行业协会的信息整合，合理规划空管产业布局，对于中小机场的空管给予帮扶和支持，实现民航空管全国范围内的均衡发展，最终实现民航空管全行业的治理体系和治理能力现代化。 

　　（四）民航空管行业协会应当建立高效的自治机制 

　　民航空管协会作为公法人的行业协会，其宗旨应该体现公共服务承担者的身份和公共目的性，合法合理的宗旨是建立高效自治机制的前提。拟定民航空管协会宗旨是：（一）遵守法律法规，遵守社会道德，贯彻执行民航空管行业政策；（二）促进全国空中航行的安全、效率和维护航空秩序；（三）促进空中交通管制队伍建设，维护空中交通管制人员的合法权益；（四）加强与航空公司、机场等民航单位的交流，促进民航强国建设。 

　　民航空管行业内的各单位发展不均衡，民航局空管局在民航空管行业中具有绝对实力，占据优势地位，民航局空管局发起设立民航空管协会并组织实施设立程序，保证民航空管行业协会在诞生之时就具备良好的基础。民航空管行业协会应当建立科学合理、运行高效、权责明确的组织架构体系：成立会员大会、理事会，设立综合办公室（涵盖党办、行政、人事、工会等）、法律审计财务部、培训部、交流部、技术部、外聘空管专家团队，设立7个地区派出机构。 

　　（五）其他重要方面 

　　民航航空管行业协会应当包含团体会员和个人会员，不应该只限制团体会员参加而拒绝管制员参加。管制员与飞行员具有共同特点是职业不可替代性或者不可轻易替代，管制员选拨程序严格、培养周期长、培养成本高、专业性强、安全责任重大，世界上很多国家都设立空中交通管制员协会，维护这个特殊或特别重要群体的合法利益。空中交通管制员协会国际联合会（IFATCA）成立于1961年，拥有超过5万名的管制员会员；民航业内的中国航空器拥有者及驾驶员协会、中国民航飞行员协会都是以飞行员为会员主体，维护飞行员的合法利益，目前国内没有权威的协会吸收管制员作为会员，从国际经验和国内现状分析，民航航空管协会应该吸收管制员作为会员，尤其突出的作用是可以帮扶、管理、指导中小机场的管制员。 

　　民航空管行业协会可以建立奖惩制度，奖惩制度可以约束、引导会员，有助于实现民航空管行业自律、行业自治。 

　　民航空管行业协会的会费可以不采用不统一标准，可以有区别地科学化、合理化设计，对团体会员可以按照航空运输量设计层级比例，以照顾中小机场的空管部门；对个人会员可以先暂不收取或是低水平收取，培养管制员的行业意识和参加意愿。 

　　综上所述，面对民航空管事业发展的机遇与挑战，必须构建多元共治的治理主体结构，建立民航空管行业协会。最终形成民航局空管办、民航局空管局、民航空管行业协会、公众等共同参与的民航空管的行业治理格局。（作者：张克勤 民航局空管局）