摘要：本文依据国家关于大数据保护的新动向和新精神，依靠民航局关于民航大数据的发展战略，探讨民航空管大数据的属性、分类及其控制权问题，从国家、行业角度探究行业大数据的基础法律问题，提出民航空管大数据在重视数据主权属性的前提下，促进大数据的流动使用产生价值，将民航空管大数据分为国家秘密、政务信息、重要数据、商业秘密、个人信息等类别；划分民航空管大数据控制权的边界，促进大数据在民航空管、机场、航空公司等航空活动用户的合法合理流动。在现有法律、法规制度下，研究民航空管大数据流转全生命周期节点的保护问题。从探讨基础理论到分析现有制度下的合规，以完善民航空管大数据的保护制度，建立民航空管大数据的治理体系。 

　　一、研究背景 

　　2015年8月31日，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，提出数据是国家基础性战略资源。大数据正日益对生产、流通、分配、消费活动以及经济运行机制、社会生活方式和国家治理能力产生重要影响。2015年《国家安全法》规定“国家建设网络与信息安全保障体系，提升网络与信息安全保护能力，加强网络和信息技术的创新研究和开发应用，实现网络和信息核心技术、关键基础设施和重要领域信息系统及数据的安全可控；加强网络管理，防范、制止和依法惩治网络攻击、网络入侵、网络窃密、散布违法有害信息等网络违法犯罪行为，维护国家网络空间主权、安全和发展利益。”2016年3月，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出实施国家大数据战略。 

　　2018年10月25日民航运行数据共享第二次联席会议，提出建设中国民航运行数据中心。2019年民航局更是提出建设智慧民航的战略部署，智慧民航的建设应落脚到提高安全水平、提升运行效率、提高服务水平三大重点目标上，应反映在数字化、智能化、智慧化三个阶段的建设过程上，应体现在空管、机场、航空公司三个建设和运行主体上，其中空管是核心。国家和民航的系列政策对民航空管大数据发展既提供了理论指导和政策支持，也提出了更高要求和严峻挑战。民航空管可以借助民航大数据发展的大势，提前研究部署民航空管大数据的地位、权益，建设智慧空管，完善民航空管大数据的管理，保障国家领空安全和运营安全、提升有限空域利用效率，提升空管监管和治理能力，促进民航空管在整个民航业大数据事业中掌握主动权。 

　　二、研究目的 

　　一个健全的民航行业数据治理体系不仅要有必要的技术手段和工具作支撑，还要建立完善的法律制度，以保障大数据治理工作可以在授权范围内合法合规的开展。从国家角度、行业角度建立民航空大数据管理制度，确保空管大数据安全，提高空域的利用效率，进一步提升空域的监管和治理能力，为智慧空管建设提供制度保障；研究需要明确民航空管大数据的法律属性、分类，依据法律属性和分类加强民航空管信息资源在采集、存储、应用和开放、处理等环节的法律权益保护，防范相应的法律风险。 

　　三、建立民航空管大数据的治理体系应当遵循的基本原则 

　　（一）安全性原则。建立民航空管信息大数据的治理体系应当坚持数据主权安全，国内空管大数据的管理应当保证民航运营安全。 

　　（二） 效率性原则。民航空管大数据管理应当致力于提高民航运营效率，促进民航行业发展，提升民航监管单位和航空企业运营效率。 

　　（三）全覆盖原则。民航空管大数据管理应当覆盖大数据的全生命周期，覆盖业务监管、业务经营、风险管理和内部控制流程中的全部数据，覆盖内部数据和外部数据，覆盖监管数据，覆盖所有空管单位和航空活动用户。 

　　（四）持续性原则。民航空管大数据管理应当持续开展，建立长效机制。 

　　（五）有效性原则。民航空管大数据管理应当推动大数据真实准确客观反映民航业实际情况，并有效应用于监管和经营管理。 

　　四、民航空管大数据的属性和分类研究 

　　（一）从国家主权视角来看，民航空管大数据在国际层面属于国家数据主权的范畴。 

　　国家数据主权，指的是一个国家对本国数据享有的最高排他权利，即独立自主占有、处理和管理本国数据并排除他国和其他组织干预的国家最高权力。数据资源的控制和使用能力对我国经济、政治、文化等领域将产生巨大影响。国际国内形势均表明，数据主权将成为继边防、海防、空防之后，大国博弈另一个的空间。许多国家和地区已经启动数据资源保护、数据安全体系建立完善和数据基础设施建设，增强数据安全保障能力，进而维护国家安全。例如棱镜门就是侵害数据主权。因此，民航空管信息资源的数据资源保护非常重要，涉及空管领域的国家数据主权。  

　　（二）从国内法层面来讲，空管大数据属性分属多种，进行类型化管理。 

　　从民航空管的主要生产要素来看，空域属于国有自然资源，是一种公共资源，不适合市场配置，无法适用物权制度进行私权配置，否则酿成公地悲剧；空域对应宪法与行政法上的公权，应实行管制，以保证空域利用效益最大化。因此，民航空管大数据主要来源于民航空管各单位进行空域活动产生的信息资源，民航空管大数据更侧重于公法上的权利，因此不应属于私权和私人利益。我国的军航用户、民用用户、通航用户和无人机用户会产生海量的空管信息，需要建设基于大数据的新民航大数据管理体系。 

　　从民航空管的生产运营业务来看，民航空管大数据大体上分成七类数据，即管制运行数据、通信导航监视数据、气象数据、情报数据、生产运行管理数据和综合管理数据及其他数据。 

　　表1  按照民航空管所涉及业务对民航大数据进行分类 

　　以无条件共享、有条件共享、不予共享类型为分类基础，结合现有民航空管数据分类管理情况，依据《网络安全法》、《保守国际秘密法》、《民用航空法》等法律法规的相关规定，初步界定民航空管大数据的法律属性。 

　　表2　主要适用法律法规和行业标准 

　　根据民航空管大数据的法律属性，可以将民航空管大数据进行类型化，分为国家秘密、政务信息、重要数据、商业秘密、个人信息，应当依据相关的法律法规和国家政策，根据民航空管大数据的法律属性，制定相应的管理制度。 

　　图1  对空管信息资源进行盘点，结合特殊数据类型进行分类和定性分析 

　　五、民航空管大数据控制权分析 

　　（一）从空域资源的属性来讲，民航空管大数据控制权属于代表国家的空管单位。 

　　空域资源属于国家公有资源，除了单位和个人都不享有所有权。民航空管大数据来源于代表国家管理、使用空域的空管单位的生产运行活动。基于公法（宪法和行政法）上的权利，国家对空域进行管制，因此管制空域所产生的空管大数据，其控制权应当属于代表国家的空管单位。至于航空活动用户，其并不享有控制权，但是有权利获取和使用其航空活动必需的空管信息。 

　　（二）从民航生产运行体系来讲，民航空管系统与其他航空活动用户的大数据存在交叉。 

　　民航空管系统生产运行活动不是单独孤立的，与全国的机场、运输航空公司、通用航空用户、无人机用户联系紧密，因此民航空管大数据会涉及到机场、运输航空公司、通用航空用户、无人机用户的信息资源，这几者之间的大数据控制边界模糊，民航空管各单位获得的信息资包含航空活动用户的部分信息，这些航空活动用户也会获得民航空管相关单位的生产运行信息。   

　　（三）从民航空管系统内部生产体系来讲，民航空管系统内的各单位都会获得相应的大数据。 

　　民航空管系统是全国性系统单位，生产运行也是全国性的活动。民航空管的大数据来源于民航局空管局及各直属中心、地区空管局、空管分局（站）、各空管单位所属公司企业。目前在民航空管系统内部，民航空管各单位的大数据控制权没有统一界定，没有分配范围。 

　　综上所述，民航空管因履行职责直接形成的数据控制权应归属国家，该类数据根据国家有关法律法规和民航、空管有关规章制度、规范标准等要求进行管理；民航空管单位与机场、航空公司等业务交叉类数据不应以占有为原则，应遵循生成原则，结合数据的生产者享有数据控制权的基本原则，对各类交叉业务的数据控制权展开分析；民航空管履职中收集的第三方数据，如来源于机场的数据，该类数据控制权、使用权归属于数据提供者。对于民航空管生产运行共享平台和民航空管信息资源共享平台的数据，对于平台本身来说，平台记录的数据的控制权与使用权归属提供者。 

　　实际业务中，设定民航空管大数据控制权的大小、范围，应当坚持民航安全和效率相统一，坚持权责一致，考虑民航生产运行中，空管、机场、航空公司等实际大数据交叉情况，按照《网络安全法》对网络运营者所承担的网络安全和数据保护的基本责任，以及关键信息基础设施运行者的义务的相关规定，划分大数据控制权的边界。 

　　图2  民航空管大数据控制权所依照的义务 

　　六、民航空管大数据流转全生命周期研究 

　　（一）民航空管大数据流转全生命周期 

　　民航空管大数据流转全生命周期包括收集、存储、处理、共享、安全、出境等环节。国内外对大数据的收集、存储、处理、共享、安全、出境等重要内容作出了详细的法律规定。在现有的政策内、法律法规条件下，研究、制定民航空管大数据的收集、存储、处理、共享、安全、出境等环节的制度，改进民航空管系统对空管大数据的管理和使用方式，提高空管大数据管理和使用的效能，避免产生违反法律法规的行为，提高空管大数据的价值，对外维护民航空管单位的法律权益。 

　　图3  民航空管大数据流转全生命周期 

　　（二）民航空管大数据的收集 

　　大数据的收集是大数据其他生命流程的前提和基础。民航空管各单位通过空管生产运行平台或空管信息资源共享平台获取平台已收集的信息，保证信息来源唯一，避免重复收集。 

　　图4  民航空管大数据的收集 

　　（三）民航空管大数据的存储 

　　民航空管单位建立大数据存储制度，明确存储标准和目录要求，建立身份认证机制、存取访问控制机制，设立访问权限，防止越权存取数据，建立网络安全应急机制，有效处理网络攻击事件或入侵行为，保护数据的存储安全。 

　　图5  民航空管大数据的存储 

　　（四）民航空管大数据的共享 

　　民航空管系统组织建设空管生产运行共享平台和空管信息资源共享平台，分别用于满足与机场、航空公司等其他航空活动用户以及空管系统内各单位之间的保障生产运行或管理科研等方面的大数据共享需求。  

　　图6  民航空管大数据的共享 

　　（五）民航空管大数据的跨境 

　　民航空管单位制定数据跨境传输业务处理流程和审批制度，明确数据跨境传输安全策略、管理制度、管理规范和管控措施；按照我国个人信息和重要数据出境安全评估办法、数据出境安全评估指南等国家法律、法规和标准对数据跨境传输进行数据跨境传输业务安全评估。 

　　图7  民航空管大数据的跨境 

　　七、结语 

　　建立民航空管大数据的治理体系是推进民航空管治理体系和治理能力现代化的重要举措，是“四强空管”建设的关键。大数据管理本身属于一种行业或单位内部治理活动，进行大数据管理的顶层架构设计，自上而下推动全行业空管大数据相关工作的开展。 

　　在理论探索阶段，加强民航空管大数据属性、分类以及控制权等基础理论的研究，为民航空管数据中心的运行提供支持，为民航大数据的管理制度提供支持，为民航全行业的大数据保护提供支持。 

　　在现有的制度下，研究民航空管大数据的收集、存储、处理、共享、跨境等环节的问题，改进民航空管系统对空管大数据的管理和使用方式，提高大数据管理和使用的效能，避免产生违反法律法规的行为，提高民航空管大数据的价值，对外维护民航空管单位的法律权益。（作者：张克勤 民航局空管局） 

　　参考文献： 

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