摘要：民航空管通信导航监视基础设施设备对于确保空管运行安全、提升空管运行效率发挥着至关重要的作用。民航空管通信导航监视设备种类繁多、数量和规模庞大，为了确保其安全平稳运行，我国民航空管系统建立了完善的空管设备运行保障体系，在各级空管单位设立了专门机构并配置了专业人员从事相关工作。但随着飞行流量及空管业务量的不断增长，空管通信导航监视设备种类、数量和规模也急剧增长，管制运行工作对于设备正常平稳运行的要求也越来越高，客观上需要空管设备运行保障体系的规模也相应增加，而为了提高空管系统整体运行效率和绩效，又要求空管设备运行保障体系能够不断优化组织机构、提升管理水平、改进运行模式、提高运行效率。针对上述问题和矛盾，本文简要介绍了我国及国外三种典型的民航空管设备运行保障体系模式，分析比较了其优缺点，并在此基础上对我国民航空管设备运行保障体系优化和改进提出了一些建议和思考。 

　　一、概述 

　　    民航空管通信导航监视业务是民航空管四大主体业务之一，民航空管通信导航监视设施设备是民航空管及整个民航运输业最重要的基础设施，是国家交通体系的重要组成部分，是国家战略基础设施，通信导航监视设施设备是现代空中交通管理的技术装备基础，也是实现民航强国、“四强空管”、智慧空管以及推进各项新航行技术应用的重要抓手，通信导航监视业务的持续正常开展对空管系统的安全与发展发挥着至关重要的作用。 

　　民航空管通信导航监视设备种类繁多、数量和规模庞大，为了确保其安全平稳运行，我国民航空管系统建立了完善的空管设备运行保障体系，在各级空管单位设立了专门机构和专业人员从事相关工作。但随着飞行流量及空管业务量的不断增长，空管通信导航监视设备种类、数量和规模也急剧增长，管制运行工作对于设备正常平稳运行的要求也越来越高，客观上需要空管设备运行保障体系的规模和体量也相应增加，但为了提高空管单位整体运行效率和绩效，又要求作为空管系统一个重要组成部分的设备运行保障体系能够不断优化组织机构、提升管理水平、改进运行模式、提高运行效率。 

　　针对上述问题和矛盾，分析研究国外民航发达国家空管设备运行保障体系典型模式优缺点，并结合我国民航空管设备运行保障体系的特点及存在的问题，对我国民航空管设备运行保障体系进行优化和改进十分必要。 

　　二、我国民航空管设备运行保障体系现状 

　　目前，我国民航空管系统基本形成了民航局空管局、地区空管局、空管分局（站）三级管理及地区空管局、空管分局（站）两级运行的设备运行保障体系，全系统从事设备运行保障工作的人员约5000人，约占空管系统员工总人数的六分之一。空管系统所属的7个地区空管局本部均设有技术保障、设备维修、通信网络三个设备运行保障单位，华东、中南、西南3个地区空管局本部目前还设有设备监控中心，负责本地区设备运行状态监控和信息通报工作。空管系统所属的37个空管分局（站）均设置了技术保障部，负责本单位的设备运行保障工作。民航局空管局技术中心负责全空管系统的设备运行信息通报、统计分析、空管设备测试评估、空管自动化等关键系统的软件版本管理和技术支持以及零备件管理工作。以上部门均实施7天*24小时运行保障模式。 

　　我国民航空管现行设备运行保障体系能够保障管制运行工作的安全平稳，基本能够满足中国民航以及民航空管发展的需求，但也存在一些比较空出的问题： 

　　（一）受单位历史沿革演变、设备种类及数量、人员结构等多种因素影响，目前各级设备运行保障单位在机构设置、岗位分类、工作职责等方面仍有很大差异，机构、岗位设置方案仍不够科学，机构及其职责不完全统一，运行标准和运行模式也不完全一致。 

　　（二）各设备运行保障部门互相独立（地区空管局层面问题突出）、条块分割（民航局空管局、地区空管局、空管分局（站）纵向层面问题突出）的管理模式，不利于人员、设备（尤其是网络设备）发挥规模优势，新技术、新系统的应用推广工作各行其是，效果不达预期，造成人员和设备投入较大，运行成本较高。 

　　（三）专业划分过细，以设备类型划分岗位，导致岗位分类过多过细，人员利用率、管理效能有待提高。 

　　（四）人员整体资质能力水平不高，研发能力不足，运行保障水平不高。 

　　（五）人员知识结构较为单一，不能适应行业发展、管制运行需求和技术发展方向的要求。 

　　三、国外民航发达国家空管设备运行保障体系 

　　目前，世界民航发达国家空管设备运行保障模式大致有空管系统内部专业部门承担、企业化运作、整体外包三种模式。第一种模式的典型代表是美国联邦航空局（以下简称FAA），美国空管设备运行保障工作由FAA下属的空管局（以下简称ATO）技术运行部负责，其运行模式与我国较为接近；第二种模式的典型代表是加拿大空管公司，由于加拿大空管整体实施公司化运作，因此其设备运行保障工作也是按照企业化的运作模式，由加拿大空管公司的技术运行部和工程技术部共同承担；第三种模式的典型代表是新加坡民航局，其民航空管设备运行保障采取整体外包的方式交由本国第三方技术公司承担。 

　　(一) 美国FAA空管设备运行保障体系 

　　美国FAA空管设备运行保障工作由ATO的技术运行部承担，技术运行部是 ATO下设的七个部门之一，负责整个国家空域系统（NAS）设施设备的运行保障工作，技术运行部采取全系统垂直管理的模式，共有9000多名员工。 

　　ATO的设备运行保障工作在全美实施全国（一个国家级中心）、地区（东部、中部、西部三个地区级）、运行单位（29个比较重要的航路和终端管制中心）三级运行管理体系。为了加强设备故障修复能力和响应速度，除上述三级运行部门外，ATO还在全美300多个设施设备数量大、类型多、发挥作用重要的航路管制中心（ARTCC）和终端管制中心（TRACON）设置了日常设备运行保障部门。上述所有部门均实施7天*24小时运行保障模式。 

　　除ATO所属的各级设备运行保障单位外， FAA 下属的威廉休斯技术中心、后勤支持中心及MITRE公司也在设备运行保障体系中发挥着重要作用。威廉休斯技术中心负责FAA通信导航监视设备的测试评估以及空管自动化系统、流量管理系统、场面监视终端处理系统等核心系统的软件版本管理和技术支持工作；后勤中心负责零备件和应急设备的管理、维修和技术支持工作； MITRE公司在空管新系统的前期预研、原型设计开发、测试评估、试用及定型、实施规划及路线图、工程项目实施等方面为ATO提供支持。 

　　FAA设备运行保障工作模式的优点是专业人员技能水平高，工作分工细致，专业化程度高，服务保障能力强；规章制度健全，运行规范有序；实施垂直管理，各类运行管理工具系统齐全，沟通协调顺畅。其缺点和不足之处是各类机构众多，员工数量庞大，运行投入大，成本高。 

　　(二) 加拿大空管公司设备运行保障体系 

　　加拿大空管公司的设备运行保障工作由其技术运行部和工程技术部按照职责共同承担，这两个部门都是加拿大空管公司的重要组成部门之一，技术运行部有近600名员工，工程技术部有近500名员工，两个部门的员工合计占加拿大空管公司总人数的约四分之一。 

　　技术运行部负责各管制中心和外台站的设备运行保障工作，该部门按照职责分为面向管制运行服务（ATM）和面向外台站维护（CNS）两个主体专业方向。ATM方向的技术人员负责空管自动化系统等各类面向管制运行服务的业务系统的设备运行保障工作，CNS方向的技术人员主要负责各类通信导航监视设备台站的维护保障工作。ATM方向还在全国七个管制中心的管制大厅设置了技术保障协调员岗位，负责7天*24小时运行值班、设备监控、故障信息通报、现场处置与资源协调。 

　　工程技术部负责各类通信导航监视设备的测试评估、安装调试、管制需求分析、技术方案制定、系统设备研发改进以及空管自动化系统、流量管理系统、场面监视终端处理系统等核心系统的软件版本管理和技术支持工作。 

　　加拿大空管公司设备运行保障工作的优点是体系完整，部门职责清晰，分工明确，相互配合紧密；人员精简干练，员工潜能发挥充分，归属感强；实施垂直管理，运行策略清晰明确，运行支持工具手段完善先进，运行高效，成本节约。其缺点和不足之处是由于机构和人员较少，对于设备故障响应时间进行了等级划分，对于部分设备的响应时间较长，部分标准不能满足我国管制现行运行需求。 

　　(三) 新加坡民航局空管设备运行保障体系 

　　新加坡民航空管设备运行保障工作整体外包给一家本地的第三方公司承担，而新加坡民航局通信导航监视技术部门只负责合同管理和服务质量监督。这种模式的优点是空管系统不需要建设相应的设备运行保障机构，只需少量人员进行合同管理、服务质量监督和业务发展规划研究即可，管理工作简单，比较适合小微的国家和地区（香港也取用这一模式）；这一模式的缺点是难以满足运行业务量大、运行单位多的空管单位的需求；由于系统运行保障工作采取整体外包的模式，系统改进以满足管制运行需求的响应迟缓；由于空管系统相关技术人员不在一线从事运行保障工作，对运行需求的了解和情况掌握滞后，系统改进及更新难度大，甚至因此而发生影响管制运行安全和平稳的事件。 

　　四、国外民航空管设备运行保障体系模式的分析比较 

　　从上文中分析的以美国、加拿大、新加坡为代表的民航局内设专业部门承担、企业化运作、整体外包三种空管设备运行保障体系模式可以看出，三种模式各有优缺点，目前我国的设备运行保障模式更接近于美国。 

　　美国的空管设备运行保障体系模式虽然有诸多优点，但其运行投入大、成本高的弊端也非常明显，这一问题也已经引起了美国相关管理部门的诟病，尤其是特朗普执政以来，已多次要求FAA考虑对ATO进行改革，其中自然也包括对ATO下属技术运行部的改革，美国模式与我国民航建设绩效空管的发展方向也不一致，因此美国现行模式对于我国的参考借鉴意义不大。 

　　新加坡整体外包的模式虽然相对简单易行，但更加适合于小微的国家和地区，这一模式不利于自身相应能力的建设、发展和提升，我国作为一个业务体量庞大的民航大国，新加坡模式与我国建设民航强国、“四强空管”的发展方向也不一致，因此新加坡现行模式对于我国的参考借鉴意义也不大。 

　　加拿大空管公司设备运行保障体系部门职责清晰，分工明确，运行高效，成本节约，运行保障标准虽不如我国高但也能满足管制运行需求，优点多而缺点少，且空域管理面积和空管业务量与我国近似，其设备运行保障体系的优势与我国民航空管设备运行保障体系的不足具有互补作用，对改进和优化我国民航空管设备运行保障体系具有重要的参考借鉴意义。 

　　五、对我国空管设备运行保障体系建设的思考及建议 

　　经比较分析，加拿大空管设备运行保障模式对我国具有更高的参考借鉴意义，需特别研究其与我国的两点不同之处：一是整体企业化运行模式与我国空管事业单位模式不同，组织目标也不完全一致（加拿大空管在安全和效益因素的平衡中企业思维更加显著，但安全仍然是第一位的），二是由于机构和人员较少，对于设备故障响应时间进行了等级划分，与我国现行采用的统一等级、高标准响应要求不同，但其运行效益更高。 

　　因此，借鉴加拿大空管设备运行保障模式的长处和优点，结合我国具体实际情况，建议我国民航空管设备运行保障体系的优化和改革工作，应聚焦解决以下问题： 

　　(一) 考虑并探索我国民航空管设备运行保障体系实施垂直管理的可行性，纵向拉通业务管理条线，从而打破条块分割管理的制度障碍。目前，世界上大部分国家民航空管设备运行保障体系均采取垂直管理的模式，实践证明也是科学的，前述美国、加拿大亦如此。业务条线实施垂直管理，有利于统一各类技术、管理和运行标准，加强上下联动，紧密横向配合，发挥规模优势，降低人员、设备、系统研发部署投资，降低周边关联成本，提高运行安全和效益。 

　　(二) 修改和完善上位规章，从制度根本上解决定员标准、执照管理、岗位划设、人员冗余等问题。如：通信导航监视专业技术人员岗位设置、人员数量及工时定额标准依据为《民用航空通信雷达导航人员定员》（LD/T 74.5-94）（1995年生效实施）、《民航实行不定时工作制和综合计算工时工作制暂行办法》（1996年生效实施）以及《民用航空电信人员执照管理规则》（CCAR-65TM-I-R3）（2016年生效实施）。上述规章中对专业岗位和执照划分过细，已不能完全适应技术融合发展的现实需要；定员和工时核定对于新型运行业务系统存在空白，而定员和工时核定又未充分考虑电子信息技术发展对于提高人员整体效能和工作效率的因素。造成设备运行保障单位人员和岗位设置既不符合相关规章要求，又给人以人员冗余、运行效率不高的印象。 

　　(三) 统一机构设置和职责，明确工作界面。学习借鉴加拿大模式，将设备运行保障工作分为ATM和CNS两个方向。在地区空管局层面，由技术保障部门负责ATM业务保障，具体负责空管自动化系统、流量管理系统等面向管制运行的核心业务系统的运行维护工作；由设备维修部门负责CNS业务保障，具体负责地区空管局本部所属通信导航监视台站设备运行维护工作以及本地区范围通信导航监视台站设备的巡检大修等技术支持工作；通信网络部门负责空管各类传输交换系统设备的运行维护工作，并以企业身份参与市场经营，开拓市场，创造营收和利润，反哺主业。 

　　(四) 优化机构设置，精简合并部分机构。在东部民航发达地区，在很小的地理范围内，设置了多家设备运行保障单位，这些单位麻雀虽小，五脏俱全，机构设置重复，人力资源浪费，如珠海分别在珠海进近和珠海空管站设置了两个技术运行保障部门。与管制运行以扇区为中心的强地理范围概念不同，设备运行保障具有网络化、信息化特点，在一定范围内不受地域限制。 

　　(五) 实施设备故障响应分等级的运行保障方法。加拿大空管公司在人员精简的条件下确保运行正常平稳的一个重要原因，是对设备故障划分等级并根据故障等级确定其故障响应速度和措施，而我国目前实行的是统一的高级别响应策略，该策略在确保高保障水平的同时，也必然要求更多的人力资源投入。考虑到空管核心业务系统均采取冗余配置，因此可考虑在关注安全的前提下，进一步强化运行保障工作绩效，采取类似加拿大的设备故障分等级响应策略，适当降低非关键设备、冗余备份设备的故障响应等级及保障措施要求。 

　　(六) 加快推进现代运行管理信息系统的建设应用。加拿大空管公司设备运行保障工作运行高效、信息畅通、维护响应策略务实、成本节约的一个主要原因是采用了先进完善的运行管理信息系统MAXIMO（资产与运行信息管理）和AMCS（通信导航监视系统设备自动监控系统）。MAXIMO记录了加拿大空管公司设备运行保障工作全流程信息及设备全生命周期的所有信息，并通过系统自动分析提供设备实时的健康状态及维护建议，使得管理行为有章可循。而技术人员可通过AMCS系统实时了解和掌握全国空管设备的运行保障态势，并及时采取有效应对措施。我国目前还没有相应功能水平的运行管理系统，应尽快建设，尽早使用类似系统，以提高我国空管设备运行保障工作整体效能和水平。（作者：霍振飞 民航局空管局）