摘要：建设高效的空中交通管理体系是民航强国建设的重要基础，上世纪九十年代，我国提出了空管体制改革“三步走”战略。通过20多年的发展，基本实现了从“统一管制，分别指挥”到“一个空域、一家管制指挥”转变，但是，面对民航快速发展和军事战备需求，空域局限和空管体制已经无法满足未来发展需要，急需加大改革力度，推进军民航进一步融合，建设民航空管和国防建设一体化的空管体制。本文通过梳理我国空管体制发展历程，阐述推进空管军民融合的意义，对比国外空管体制模式，围绕空管体制第三步改革4个体系3种能力建设目标，提出按照军民管制标准对接-合署办公-军民一体管制的改革路径，完成第三步空管体制改革，提高空域使用效率和安全运行品质，建设具有中国特色的空中交通管制体系。 

　　关键词：空管体制 军民融合 空防一体 

　　民航强国是民航局党组在国家步入新时代发展期提出的重大战略部署，作为民航强国建设的重要环节，建设高效的空中交通管理体系已经成为民航运行枢纽建设的重要基础，尤其是民航局党组提出“四强空管”改革建设目标以来，空管建设更显得重要且急迫。上个世纪九十年代，国务院、中央军委提出了空管体制改革三步走战略，截止2001年完成了前两步改革任务。通过20多年的发展，空军逐步移交航路给民航，全国范围内基本实现了从“统一管制，分别指挥”到“一个空域、一家管制指挥”转变的目标，军民航融合力度逐步加大，实施了诸如缩小垂直间隔、优化航线结构、灵活使用高度层和航路航线、实行繁忙地区进离场分离、建立单向循环大通道等措施，增加了空域使用效率，提高了空域使用率和航班正常性，满足了中国民航新世纪高速发展的需要。但是，随着中国航空运输发展为第二大航空国，并预计在2025年成为世界第一大航空国的预期下和21世纪民航强国建设需要，中国目前的空域管理和空管运行无法适应这种快速发展需要，也不能满足军事战备的需要。因此，急需加大改革力度，推进军民进一步融合，实现“民航空管和国防建设一体化”的空管体制，为民航发展和军事备战提供更加广阔的发展空间，为民航强国助力。 

　　本文通过梳理我国空管体制发展历程，客观分析现有体制不足，对比国外空管体制模式，围绕空管体制第三步改革4个体系3种能力建设目标，提出用6个五年计划的时间，按照“创造合署办公条件-合署办公-实现统一管制”的改革路径，完成第三步空管体制改革，提高空域使用效率和安全运行品质，建设具有中国特色的空中交通管制体系。 

　　一、 空管改革发展历程 

　　（一）“统一管制，分别指挥”。 

　　新中国成立后，一直到1980年民航脱离空军建制，民航空管主要由空军统管，民航管制员拥有军籍，军民航管制分别指挥各自航空器。1980年3月5日，国务院、中央军委下发正式通知，中国民航不再由空军代管。1986年，成立国家空管委，空管工作由国务院、中央军委领导，空军负责具体实施，军民航仍分别指挥，军队的航行管制由空军和海军航空兵负责，民航管制负责指挥民航航班和外国航空器。可以说，从新中国成立一直到这个时期，中国的空中交通管制实行的是“统一管制，分别指挥”。 

　　（二）“一个空域、一家管制指挥”。 

　　1993年，国家空管委到国外考察，之后国家明确了我国空管体制改革指导思想，即“和平时期重点是保证民航发展兼顾军航需要，战时一切服务于战争需要”。同年，确定了空管发展“三步走”战略目标，第一步是空军将京广深航路交民航进行指挥；第二步将全部航路交由民航指挥，实现“一个空域内只有一个指挥单位”的目标（2001年完成）；第三步实现全国所有空中交通由国家统一管制。 

　　（三）“统一管制，空防一体”。  

　　2004年国务院、中央军委联合发文《加强和改进我国空中交通管制工作的意见》，明确了第三步空管体制改革的总体思路：“深化改革，统一管制，军民联合，空防一体”。为推进第三步改革目标，意见中就新形势下空管体制长远发展提出了4个体系3种能力建设的目标，即“逐步形成国家统一管制的运行指挥体系、技术先进的设施设备体系、完善配套的法规标准和军民两用的专业队伍体系，具备高效的管制指挥能力、严密的组织协调能力、可靠的系统保障能力，基本实现空管现代化”。2007年，民航完成了空管一体化改革，实现了全国44个大中型机场和所有中高空空域空管一体化运行。通过十几年的发展，军民航管制部门在 4个体系3种能力建设方面取得了长足发展，但是，在实现空防一体的统一管制方面进展不明显。 

　　二、 推进空管军民融合的重要意义 

　　十九大后，民航局对空管发展提出了强安全、强效率、强智慧、强协同的“四强空管”改革发展目标，民航空管的发展离不开空域资源，也离不开军队的支持和协同，“四强空管”建设必将伴随军民航管制的进一步融合，新时代推进空管军民融合意义重大。 

　　（一） 打破空域壁垒，提升空域利用效率。 

　　进入二十一世纪，中国民航高速发展，一跃成为世界民航第二大国，并预计2025年成为世界民航第一大国，空中流量持续快速增长。随着新时代强军战略及五大战区的建立，军事飞行任务增加，空域局限性更为明显，军民航对空域的需求越来越大，提高空域利用率是唯一可行的办法。由于军民空域的人为设置，在各自安全间距的前提下，还要保证足够的区域边界裕度以确保军民航之间安全，使原本就有限的空域更加有限，空域利用效率不高。另外，由于战事需要，近年来，部队远航程和高性能飞机增加，空军训练范围和高度对空域的要求越来越大，军民对空域的使用矛盾更加凸显。因此，打破现有空域壁垒，实现军民航统一管制和一个天空下的运行，对提高空域使用效率和运行安全极为重要。 

　　（二） 减少协调通报，提高安全运行效率。 

　　我国现行的空管运行体制包括民用和军用两部分，军民航分别在各自空域内提供空管服务：实施管制指挥、通报协调、管制移交、调配间隔等，由于军民航空域交叉汇集、协调沟通环节多、信息通报延迟等对空管运行效率和安全存在很大隐患。通过军民航管制合属办公和统一管制可以有效解决协调沟通频繁和各自为政，使军民航管制站在一个平台去思考和处理问题。 

　　（三）全面对接标准，发挥一体管制优势。 

　　虽然空管统一由空管委领导，但军民航管制分属不同单位管辖，军民航在基础建设和运行标准规范上，不能有效协同。空防、空管分开建设不利于国家空域总体规划和安全。美国9.11事件时，由于民航管制部门二次雷达无法及时发现关闭应答机的被劫持航班，一度出现混乱状态。近些年国外频繁发生军事设备误射民航航班的惨案，如2020年初，伊朗军方误射导致民航航班机毁人亡，主要也是因为空防、空管设备分设，信息不能及时共享。此外，军民航管制差异还表现为人员招录标准不同、培养模式和培训教材差异也较大，致使军民航管制在运行层面存在差异，安全间隔标准和运行理念也致使空域的利用效率不高。急需通过军民航管制在人员素养、设备体系、运行标准等方面全面融合，从合属办公到军民一体，彻底打破军民航管制员身份局限，真正实现统一管制，发挥一体管制优势。 

　　三、 国外空管体制情况 

　　（一） 空管体制 

　　纵观世界各国空管体制，大体可以分为国家统一管制、军民航联合管制、面对面协调三种方式。俄罗斯、美国、德国和巴西等国家，采取的是由国家领导的机构统一管理全国的空中交通，对所辖空域所有飞行活动进行指挥；欧洲则采取的是军民航合署办公的形式实施全国的空中交通管制服务；面对面协调沟通的典型代表是法国，在管制单位通过互派空管联络员的方式开展现场协调，根据职责分工开展管制服务。以上三种模式都通过不同形式开展军民航的融合实现统一管制的目的，从而提升空管运行整体效率。 

　　（二） 空域使用情况 

　　航空发达国家在空管体制发展历程中更强调空域的利用率，例如，欧洲的英国、德国和意大利都明确规定，军航在使用完训练空域后，要将空域释放出来供民航使用。美国的空域管理由FAA统一负责，军方训练空域固定划设但不固定使用，民航各级管制部门对辖区内空域使用拥有调配权。 

　　（三） 设备设施建设情况 

　　    世界航空大国在空管发展建设实践中，十分重视军民航空管建设标准的统一规范。航空发达国家十分重视航空立法工作，在国家航空法统领下建立，形成比较完备的空管法规体系，军民通用的操作规范，进而使军民航能在同一个平台上实现信息共享、快速协调和协同决策，从而提高整个空管运行效率和安全品质。 

　　四、 “军民融合、空防一体”实施步骤 

　　自从1993年国家制定空管体制改革三步走战略以来，空管体制发生了巨大变化，同时中国空管运行效率和安全指标也有大幅提升。但是，由于各种原因，空管体制改革的第三步一直未能顺利进行。期间，有过关于民航空管体制政府化和公司化改革的尝试和探索，但从世界民航发达国家的发展历程看，政府化和企业化都或多或少存在一些问题。为此，本文提出加快第三步空管体制改革步伐，推进军民融合，创建中国特色的空管运行体制。 

　　（一）创造合署办公条件 

　　统一规划军民航空管设备设施建设。实现军民航合署办公的先决条件是同一办公地点具备双方均可使用的软硬件设备。改革开放尤其是进入二十一世纪以来，军民航空管在设施设备建设方面均取得了巨大进步，很多方面已经赶上了世界最高水平，空管保障能力也明显提升。但是，军民航空管在设备对接和信息共享方面还有较大差距，军民航之间的设备设施互联及信息共享存在不足，尚未形成一体化的设备设施运行基础，降低了军民航协同效能，也影响了军民航联合保障能力。因此，在军民航管制物理融合之前，必须对有关的软硬件条件进行配备与整合，使其具备合署办公的条件。根据目前军民航管制部门设备设施情况，可以考虑对民航管制部门进行完善，使其同时具备军航指挥的条件。这项工作的完成计划用2个五年计划的时间。 

　　军民两用的专业队伍体系建设。空中交通管制工作是一项特殊工种，不仅需要精湛的业务技能，更需要具备良好的政治素质和过硬的工作作风。中外管制员选拔都非常重视政审工作，美国管制员选拔就特别注重政审和背景调查，尤其是对从军背景人员予以优先考虑。良好的政治素质和职业品德一直以来是我军优良传统，如何将这种品质融合到民航管制队伍中去，对未来军民一体管制体制至关重要。专业技能尤其是英语能力是民航管制员的优势，如何提升军方管制员英语水平？一方面需要加强相关培训；另一方面要从长远考虑，从军航管制员选拔入口关和后期培养环节予以彻底解决。管制员队伍建设工作需要贯穿整个军民航融合过程，需要系统布局、科学推进。 

　　（二）合署办公 

　　军民航管制合署办公，即实现军民航管制部门和人员的物理融合，不改变现行人员编制、身份和军民航协调通报关系，只是合并办公场所。合署办公将实现军民航“面对面”协调，能大幅降低军民航沟通成本、提高运行效率。合署办公不同于上面介绍的军民航互派联络员的模式，它对军民航管制人员的素质、设备设施和运行机制提出更高的要求，合署办公的实现对实现真正意义的统一管制意义重大。合署办公是对军民航管制员的一次挑战，它需要对过往沟通协调方式进行新的融合，重新理顺各自工作程序。鉴于目前军民航管制任务量和设备设施情况，可以考虑继续扩大民航管制单位的软硬件条件，使其满足军队需要，并在2030年-2040年间完成军民航管制人员的物理融合。 

　　（三）实现统一管制 

　　实现军民航彻底、完全融合是体制改革的终极目标，即，完成从“物理融合”向“化学融合”的转变，本文设想利用10年时间，即在2050年前后完成军民一体的统一管制。 

　　打破空域壁垒。优化空域结构，打破现行军民航空域壁垒，届时空域不再分为军用和民用，而是一个天空下的一体管制；管制员对辖区内所有飞行任务进行指挥，飞行任务也不再区分运输飞行和战斗飞行。 

　　统一管制员身份。从合署办公时期的“两支队伍、两种身份”逐步向“一支队伍、两种身份”转变。和平时期，管制员属民航编制，归属民航管理；战争时期，统一归属军队管理，身份转变，职能不变。 

　　统一运行指挥体系。在军民航设备设施统一规划的前提下，实现军民航设备设施的统一和互联互通，建立高效、灵活的军民航协调机制，为所有飞行提供高效、无缝隙和统一的管制服务，提高空域利用率和运行效率，实现真正意义上的指挥一体化。 

　　统一法规标准。从军民航空管整体性和系统性着手，统一法规标准，做到军民航在一套标准下的军民共建、资源共享。除此之外，还要对长期以来军民航差异较大的陆空通话、飞行程序、和安全标准等进行梳理和规范，使其符合军民一体管制指挥的要求。 

　　党的十九大明确了未来中国发展方向和步骤，结合国家发展计划，本文提出利用6个五年计划的时间，围绕4个体系3种能力建设，按照“创造合署办公条件-合署办公-实现统一管制”新三步走，不断完善、调整现行空管运行体制，推进军民融合，逐步解决现行空域多头管理和空管运行分别实施的问题，完成军民航空管一体化进程，实现空管现代化。（作者：范军 民航空管局） 

　　参考文献 

　　[1]刘凡：《我国空域管理体制的现状分析与对策研究》，上海交通大学MPA学位论文，2012年6月10日。 

　　[2]陈辉，林强，王永攀，陈岩：《空防空管雷达网一体化建设问题探讨》，《舰船电子对抗》2012年8月25日。 

　　[3]秦绪林：《空管体制改革的发展趋势:军民航管制员合署办公》，《中国民用航空》2003年10月20日。 

　　[4]邢书元：《坚持走军民融合的空管发展之路》，《国防》2013年3月15日。