摘要： 

　　2018年，民航局提出“构建安全高效的空中交通管理体系”和“四强空管”改革发展目标。高效空管体系建设和“四强空管”提出标志着空管系统进入了高质量发展阶段，高质量发展离不开高质量高素质的人才。空中交通管制作为航空运输三大基础之一，承担着民航运行枢纽和空管安全保障的双重使命，空中交通管制员（以下称“管制员”）则是这一重任的具体承担者。近年来，随着国民经济快速发展，人民对航空运输需求急剧增加，航班密度越来越大，空中交通状况越来越复杂，飞行冲突越来越多，这些都对管制员能力素质提出了新的更高要求。通过分析近5年来空管系统不安全事件发现，人为因素导致的不安全事件所占比重越来越大。尤其是2016年上海虹桥机场10.11跑道入侵事件发生以来，空中交通管制行业开始为社会广泛关注。事件的发生不仅反映了管制员作风建设方面存在的不足，也暴露出管制员在培养方面的问题。 

　　本文通过回顾新中国成立以来尤其是改革开放以来中国民航管制员培养发展历程，总结分析空管业内专家意见建议，提出做大做强空管科研和培训机构、完善空管教材体系、提高空管教育培训针对性、加强校企合作、延长管制员职业寿命、建设统一规范的管制员培养体系等建议，持续巩固和提高空管安全绩效，助推“四强空管”建设，为实现民航强国打牢空管基础。 

　　关键词：民航 管制员 培养  

　　2018年1月，民航局冯正霖局长在空管系统工作会上提出“要建设强安全、强效率、强智慧、强协同的现代化空中交通管理系统”。同年，民航局《新时代民航强国建设行动纲要》中提出“构建安全高效的空中交通管理体系”的目标。“四强空管”和高效管理体系建设标志着空管系统进入了高质量发展阶段，高质量发展离不开高质量高素质的人才。空中交通管制作为航空运输三大基础之一，承担着民航运行枢纽和空管安全保障的双重使命，管制员则是这一重任的具体承担者。近年来，随着国民经济快速发展，人民对航空运输需求急剧增加，航班密度越来越大，空中交通状况越来越复杂，飞行冲突越来越多，这些都对管制员能力素质提出了新的更高要求。通过对空管系统近年来不安全事件的统计研究发现，人为因素导致的不安全事件所占比重越来越大。尤其是2016年上海虹桥机场10.11跑道入侵事件发生以来，社会开始广泛关注空中交通管制行业。事件的发生不仅反映了管制员在规章制度执行方面的不足，也暴露出管制员在培养方面的问题。因此，必须从提升管制员能力素养入手，加强管制员培养体系建设，减少人为因素导致的不安全事件的发生。 

　　一、中国民航管制员培养工作发展历程 

　　新中国成立以来，中国航空业的发展从最初的“军政企一体”到“军民航分离”，再到民航走向市场，民航发展经历了军事化、政府化、企业化不同发展阶段,这一期间，民航管制员培养工作也经历了一系列转变。 

　　（一）军民一体    军民一体阶段大致在1949年—1980年间。1950年11月1日,中央军委民航局成立，毛泽东主席签署了中国第一部飞行规则中规定：“中国人民解放军空军司令部航行处，是统筹中国境内航行的中央机关”，首次从法令上明确了中国境内航空管理体制，形成了空管军办、军管的状态，这期间管制人员是军民一体，管制员培养主要以举办短期培训班的形式进行，空军院校和民航院校都有开展，但由于文化大革命等原因，期间有中断。 

（二）学历教育

　　这一阶段大致在1979年—至今。1979年，天津民航学院开始通过高考招收管制学员，正式开始管制员培养的学历教育模式。1996年前为三年制专科教育，之后改为本科教育，目前归属一级学科为交通工程，二级学科为交通运输与管理，专业方向是空中交通管理，后来中国民航飞行学院和南京航空航天大学民航学院也陆续开始培养管制员，逐步形成了今天三所院校垄断中国民航管制员培养的局面。学历教育由基础课程和专业课程组成。基础课程主要涵盖中国教育部规定的四年制理科类本科所要求掌握的基础理论课程，专业课程主要为民航基础知识及空中交通管理相关基础理论（主要有飞行原理、空中领航、管制规则与程序、飞行性能、航行情报、程序及雷达管制、陆空对话等）、雷达模拟机操作培训、一线岗位实习。 

（三）“+1”培养模式

　　进入20世纪90年代，民航迎来快速发展期，民航管制员一度出现供不应求无法满足岗位需要的问题，为满足发展需要，同时借鉴欧美发达国家管制员培养经验，民航局决定1991年开始招收“4+1”管制员，以加快管制员培养的步伐。所谓“4+1”培养，即指管制用人单位面向社会从非管制类应届大学毕业生中，经过面试、体检等考核环节，把符合管制员培养要求的人员挑选出来，选送到民航院校进行为期一年的管制专业学习。这种方式持续了大约20年，兴盛于上个世纪90年代末期和本世纪初期，相当程度上解决了当时管制员队伍人员不足的问题。另外，由于“4+1”学员在其他专业知识方面的背景也一定程度上优化了管制员队伍，提高了管制员队伍总体素质。 

（四）后“+1”培养时代

　　这一阶段大致在2017年—至今。2007年，空管系统启动“一体化”改革，7大地区空管局和所属分局（站）由民航管理局系统整体划拨归属空中交通管理局（民航局空管局）管理，标志着空管“政事分离”改革的完成。2015年，空管系统开始首次将管制学员的初始培训进行了“四个统一”，即“统一大纲、统一教材、统一教员、统一考核标准”，通过5年的统一初始培训，空管系统在管制员带新方面缩短了培养周期，提升了培养质量。2016年，随着航班量快速增长和管制员培养速度过慢、培养质量不高等问题的出现，2017下半年开始，空管系统启动了社会招聘，在全国范围内首次统招非民航院校大学毕业生进行“4+1”培训（不同于上个世纪90年代到本世纪初的各用人单位自行招生的“4+1”模式，这次是由空管系统统一组织实施，标准更高，选拔更严格，培训更系统），既解决了管制人才短缺的问题，更从入口把住了“质量”关，为后续管制员的培养和安全上岗提供了保障。这一阶段的+1培养伴随着民航局党组提出“四强空管”改革目标的提出，是典型的后“+1”培养时代，标志着空管进入了高质量发展新阶段。为进一步加强空管培训能力和培训资质建设，在民航局支持下，2018年下半年民航局空管局率先在西北空管局开展管制基础培训试点工作，为来自全国16个民航机场的91名机坪管制人才举办了为期一年的机坪管制“+1”培训班，走出了空管系统自行培养管制员的第一步。2019年，民航局空管局在西北空管局首次针对中小机场“塔进”管制员举办了管制“+1”培训班。同年，又在东北空管局举办了支线机场管制+1培训班。通过2年的“+1”试点工作，空管系统探索出一条空管系统自行培养管制员的新路。下一步，将继续总结完善培养经验，待时机成熟即开展培养空管系统管制员工作。 

　　二、中国民航管制员培养工作存在的问题 

　　2019年空管系统全年共保障起降航班1075万架次，同比增长7.44%，航班正常率81.65%，同比增加1.52个百分点。空管系统管制员总人数约9800人，其中约600人2019年7月刚刚毕业，目前正处于岗前初始培训环节，另外有约600人是2018年毕业的，已经完成初始培训和执照考核，正处于放单前见习环节，其余8600人已放单独立值班，人均年保障航班1250架次。全国管制员平均年龄约29岁，几乎全部来自中国民航大学、中国民航飞行学院和南京航空航天大学，及三所院校培养的“4+1”管制学员。从上世纪90年代以来，我国管制员培养就一直借鉴西方发达国家的做法，目前在管制员培养方面与西方发达国家差距不大，故本文不再单独介绍国外管制员培养情况。空管一体化以来，空管系统在管制员培养方面进行了统一和规范，课程设置科学合理，培训模式日趋完善。但是，随着空管业务不断扩大和空域日趋复杂，管制员培养也暴露出一些问题。 

（一）教育培养目标不明确   在中国，由于管制单位选拔聘用机制的原因，学生在院校期间无法事先确定未来具体的管制岗位。因此，院校的教育培训课程只能以“专业基础理论课程+全管制岗位课程”的模式开展教学，即“通才”教育。此举不能根据学生的目标岗位进行有针对性的培训，直接导致岗前初始培训时间长、效率不高的问题。同时，将近6个月时间的初始培训也沿用院校“通才”教育模式，使得各地区空管局培训中心不能针对管制学员未来从事的具体岗位开展针对性培训，不利于学员快速熟悉未来工作环境，降低了效率，延长了放单时间。在国外，以法国为例，管制学员在学校养成培养阶段的18个月内通过考核和评估确定今后的目标岗位；而美国则是在进入航空学院培训的初期，通过1-2月时间培训与考核来确定其目标岗位。对比国外，中国管制员定岗所需时间较长，不利于针对目标岗位培训的开展，一定程度上延长了管制员放单周期。

　　图-1是中外管制员培养时间对比图。 

　　     （二）教育培训规范标准不统一     2015年，空管系统首次开展管制员初始培训工作，统一了教学大纲、教材、教员和考核标准，新入职管制员整体水平与往年相比，理论基础和模拟机水平方面都有所提高。但是，三所民航院校多年来的管制课程，在课程名称、内容范围及知识点等方面存在差异,未形成统一规范的空管专业教材和课程体系。另外，缺少统一的模拟训练标准(练习设置、空域环境、系统操作等)，使进入空管系统工作的毕业生实操能力和标准参差不齐； 缺少统一的考核标准，从而使得３所院校学生毕业后“出口质量”的不同，给管制单位进行在职培训带来影响；缺少统一的师资标准，使教师选拔培养没有标准可依，并最终使学生培养质量出现差异，降低了培训效率，延长了培训周期，缩短了职业寿命。再者，在职培训环节的初始培训在理论课程方面与大学有相同的部分，甚至连模拟机联系选择的空域都是一样的，重复培训造成时间和资源浪费。 

　　（三）教育培训配套资源不充足    第一是培训机构设置不健全。民航局空管局、地区空管局、空管分局（站）三级培训管理体系尚未完善。目前，各地区空管局的培训中心已先后建成，但民航局空管局专职培训机构还没有建立，从而造成全国管制员的培训工作没有统一方针和安排，各地区空管局培训中心只能根据自身情况自行开展培训；同时，各空管分局（站）专职培训机构也没有完全建立，使其不能独立有效地开展管制培训工作，极大地阻碍了管制培训与管制员资质能力建设工作的开展。第二是教育培训队伍整体资质素养不齐。院校教师队伍由于缺乏管制一线实践经验，不能做到理论联系实际，因此造成院校养成教育与实际管制工作有较大程度脱节现象；各地区空管局又普遍存在培训需求日益增长与教员数量匮乏、能力不足、无法兼顾运行等实际矛盾。各地区空管局在教员分类、选拔、培养、使用、考核和激励机制等方面差异较大，造成教员教学水平参差不齐，教学质量尚难达到预期；第三是基础设施设备不满足。各地区空管局培训中心基础设施建设进度缓慢，硬件条件相对较差，尤其多数空管分局站缺少独立支撑本单位管制专业初始培训的模拟机设备，影响了实际培训效果。同时，部分院校和管制单位的模拟机设备老化问题明显，亟需更新升级。    （四）校企合作不紧密    第一是缺乏科学的联合培养机制。目前，管制单位没有形成与院校讨论教学计划修改和教学模块设置的长期机制，也没有一套科学、合理的联合教学的培养方案，因此不能全面的整合空管专业知识、专业技能，造成了院校对本行业最新技术、资料和信息得不到及时更新。另外，院校管制专业课程存在与用人单位初始培训课程重复的问题，降低了效率，影响了管制员培养进程；第二是校企互派机制执行率低。首先，学院的模拟机教学有来自一线管制单位的教员参与，但没有对其工作经历有明确要求，也没有经过相关教学法的培训，造成了一线管制教员模拟机教学质量的参差不齐。同时，院校管制专业教师队伍缺乏实践经验，也未形成定期前往一线学习交流的机制，因此造成理论授课未能与工作实际有机结合；其次，没有形成管制学员定期、有安排的前往一线管制单位学习实践的机制，造成了其理论学习与岗位实习不能保持紧密联系。通过图-2可以看到：法国管制学员在院校培养期间，理论学习与岗位实习时长比例为1.5：1，使得管制学员能够很大程度上将理论与实际有机结合。第三是缺乏充分的经费保障机制。在国外，作为国家急需的特殊技能人才，管制员培养的重要性和提高经费投入的必要性已经得到广泛的认同，尤其是在购置先进的管制模拟机设备、开发空管计算机辅助训练(CBT)系统、聘请一线富有经验的管制教员实施“一对一”指导等方面投入充足。目前，三所管之类院校在购置与升级管制专用模拟机设备、聘请一线管制教员等方面的经费均以自筹为主，限于实际情况，不能根据培养需求及时对设施设备进行更新换代；同时，院校对于参与院校模拟机教学的管制教员课酬没有统一标准以及充分的经费来源，造成院校不能大量聘请一线管制教员实施模拟机教学。  

　　图-2 中法管制员理论学习与实践操作培养时长对比图 

　　三、优化中国空中交通管制员选拔与培养措施 

　　改革开放以来，中国在管制员在教育培训方面也从重理论向理论实操兼顾方向转变，经历了学历教育、 “+1”培养、后“+1”培养等过程，总体来说，管制员培养适应力时代发展需要，满足了用人单位的岗位需求。下一步，管制员培养将走向高质量发展道路，为此，笔者就未来管制员培养提出优化对策，力图建立一套科学的、规范的管制员自主培养体系，助力“四强空管”建设。建立多级淘汰机制，尝试人才培养跟踪,借鉴欧美等航空发达国家的成果和经验，在院校培养、初始培训、岗位培训等教育培训的各个环节设定淘汰率，确定考核指标体系，建立有利于空管系统健康发展和有序竞争的管制教育培训淘汰机制。 

（一）本科教育环节

　　以高考提前录取方式招录管制学员（在上期提交论文《我国民航管制员选拔工作研究》中有介绍），签订培养协议，学历教育期间实行学习表现积分制，积分高的可优先在系统内选择工作单位和工作地点，积分低或者单项成绩不符合要求的转学其他相关专业，以确保管制员培养的成功率。本科学习期间，由用人单位和院校共同制定学习计划、分别施教，共同完成学员培养工作，学员在学习期间轮流在院校和管制单位接受教育。 

　　从管制学员进入院校的第一天起，由院校和用人单位建立统一的管制员电子档案，对招聘以来的所有培养环节进行记录，既是对管制员的督促也是对教员的约束，电子档案应定期更新，更新须经院校和用人单位共同确认，档案材料一经确认原则不能修改，作为管制员技术档案终身保存，既可以作为管制员晋级及退出的参考依据，也可以通过技术分析手段了解管制员存在哪些不足和问题，并给出改进和提升的建议。 

　　另外，近几年在部分民航院校为了提升管制学员英语听说能力，以适应未来空管人才需要，在本科阶段开始在部分课程尝试全英文授课，例如民航大学在《空气动力学》本科课程就启用了外教和中教全英文授课的尝试，取得了不错的效果。此项措施可以继续完善和推广。    （二）在职培训环节 

　　继续完善“四个统一”的岗前培训，增加实操环节的针对性，提高培训质量。对以“提前录取”方式完成本科学业人员，在职培训则以实操为主，同时继续开展培训期间的积分制和淘汰制，好的学员可以自行选择岗位，不达标的学员进行转岗，以确保学员质量。    推进教材改革：在“四个统一”管制员岗前培训基础上，继续规范管制员培养教材和统一教学大纲，由空管系统牵头，协调民航局、交通部和教育部，推进教材改革。在行业相关规章指导下，结合一线运行实际以及未来空管发展需求，对现有管制类教材进行梳理整合，淘汰不适应的部分，更新已经落伍的，补充尚未涵盖又必须的知识；科学制定民航院校、管制培训机构和一线运行岗位三类课程所期望达到目标和任务，做到课程不重复、课程有递进且互为基础，做好三类培训课程的衔接工作；提高管制英语难度和学分占比，增加模拟机实操课程强度，增加管制一线教员进校授课机会，加大管制学员到一线岗位交流轮岗力度。 

　　做大做强空管培训机构：区别于院校课程和培养目标，重点研究管制员岗前培训课程，开发适合管制员初始培训的理论和实操课程体系，实现院校教学与一线运行的零距离对接，定期互派教员交叉授课，定期到一线岗位实习，实现理论学习与岗位实践“轮换交替培养”。同时，提高院校教员实操能力和资质要求，使其具备参与一线工作的基本能力，定期到一线参与岗位工作，确保教员熟悉空管前沿知识和空域变化及指挥实际情况，便于更好地训练学员，使之未来更快地适应岗位。 

　　空管研究院建设：引领行业发展，制定标准建立空管研究院，通过研究院引领院校教学改革和空管培训机构发展，提高实操课程专业化程度。《民用航空空中交通管制培训管理规则》（CCAR-70TM-R1）是中国民航关于空中交通管制培训的行业规章，是指导民航院校和各级空管单位开展空中交通管制培训工作的行业法规。但现行空管培训项目缺乏对规章制度的详细解读和权威阐释，应通过专业机构和人员进一步解读相关法规，完善、分解、细化各项要求，将其具体落实到空管内部培训的各项标准和要求中去，包括管制学员、管制教员、带班主任等专业岗位的具体管理规定，以统一、规范全系统管制培训工作，提高管制员个体工作技能，进而提高空管整体运行效率。 

　　加强教员队伍建设：管制教员的水平决定了管制学员的水平，管制教员是管制培训中重要的因素之一，空管一体化以来，空管系统加强了教员管理，管制教员的聘任由民航局空管局、地区空管局和管制单位（含培训中心）三个层次，并明确了教员在选拔、聘任、评估和管理流程方面的具体规定，为管制培训顺利开展打牢了坚实基础。但是，不同层级管制教员在职责分工和作用体现方面并没有很清晰的界定，尤其是高级教员在管制员培养方面的核心作用和引领作用发挥不明显。应该发挥空管一体化优势，整合系统教员资源为全系统所用。 

　　规范管制员“带培”工作：针对现行管制员“师傅带徒弟”的粗狂的带培模式，一是可以开发一套针对管制员指挥标准流程的理论课程，明确几套岗位通用的指挥的基本原则和方法。二是统一现行管制模拟机软硬件标准和操作流程，并在全系统推广使用。三是开发管制员资质考核指标体系，减少人为因素干扰，提升管制员培养标准化程度（现行雷达模拟机考核可以人为设置难度系数，教员职业操守参差不齐，不利于管制员培养）。通过以上措施，降低现行“师傅带徒弟”标准不一致所带来的人为因素和培养质量差异大等问题。切实加强管制员在职培训，确保管制员复训到位，提高管制员实际工作技能，把管制员在职培训成果转化为一线管制效率的提升，形成培训与运行的相互良性促进局面。 

　　完善配套措施提升职业寿命：中国一名经过民航院校培养的毕业生经过2-3年的初始培训、执照考取和放单前见习，平均25岁左右放单（独立指挥飞机），一般工作到45岁左右转岗到非指挥岗位，平均职业寿命20年。美国管制员也大体在25岁时独立指挥，一般工作到62岁，平均职业寿命37年。应系统研究配套措施，例如建立管制员独有的年金体系、立功重奖和重大事故一票否决、安全值守30年提前退休等鼓励政策进行引导，提升管制员职业寿命。（作者：范军 民航空管局） 

　　参考文献 

　　[1]李军主编：《民航研究论丛》，中国民航出版社2010年版。 

　　[2]李军：《一体纵深破难关——对空中交通管理体制改革的回顾与展望》，《中国民航报》2018年9月6日。 

　　[4] 高俊，郑毅：《关于新时代民航空管高质量发展的几个问题》，《民航管理》2018年7月15日。 [5] 中国民用航空局：《 民 用 航 空 空 中 交 通 管 制 培 训 管 理 规 则 》（中国民用航空局令第211号），2012年2月14日。 

　　[6] 中国民用航空局空管行业管理办公室：《雷达管制基础模拟机培训机构管理办法》（AP-70-TM-2012-01），2012年6月26日。 

　　[7]徐奇长主编：中国民用航空志（东北地区卷），中国民航出版社，2007年版。 

　　[8]中国民航局空管行业管理办公室：《关于组织做好2018年管制情报 “+1”培训实施工作的通知》（局发明电〔2018〕2300号），2018年8月21日。 

　　[9] 中国民航局空管行业管理办公室：《关于组织做好 2019 年管制情报 “+1”培训实施工作的通知》（局发明电〔2019〕2089号），2019年8月7日。 

　　[10]中国民航学院校史编辑组：《中国民航学院三十五年记事》，中国民航学院出版社，1991年版。