摘要：去年，国航、东航、南航对首都机场向其收取的航空地面服务特许经营费用提出异议，并建议民航局取消此费用。针对此诉求，本文梳理了双方争议焦点及其所涉法律、法规，深入分析了国内外机场相关实践，并结合实际情况提出了相关建议，以期贡献于国内机场由直接经营型向管理型转变。 

　　正文： 

　　一、双方争议焦点概述 

　　机场收取航空地面服务特许经营费合法性问题：自2005年，民航局批复首都机场特许经营试点方案以来，首都机场一直向国航、东航、南航三大航收取航空地面服务特许经营费。对此，三大航认为：航空地面服务特许经营与《商业特许经营管理条例》（国务院令第485号）中关于特许经营的定义不相符合；同时，审计部门在对其进行成本审计时，针对首都机场收取的此项费用，明确提出支付合规性问题。因此，建议民航局取消此项收费，首都机场也不应再继续收取。而首都机场认为：三大航在首都机场从事航空地面服务不可避免会使用机坪、道路、灯光等机场设施及资源，机场收取航空地面服务特许经营费理所应当，且符合国际惯例，是机场向管理型转变的重要举措。 

　　参与地服经营的机场能否再收取特许经营费问题：按照《民用机场管理条例》第三十八条规定，对于采取有偿转让经营权的方式经营的业务，机场管理机构及其关联企业不得参与经营。对此，三大航认为：目前首都机场是北京空港航空地面服务有限公司（以下简称BGS）的控股单位，属于规定中的“关联企业”范畴，其收取航空地面服务特许经营费用违反了上述规定。首都机场认为：控股BGS是被动之举，是保证、提高机场地服安全运营水平不得不采取的措施。 

　　二、争议所涉问题及其症结 

　　（一）合法受益问题  

　　从国内特许经营相关法律来看，特许经营一般包括两类：一是企业有期限地或永久地授予另一家企业使用其商标、商号、专利权、专有技术等专有权利。二是由政府机构授权，准许特定企业使用公共财产，或在一定地区享有经营某种特许业务的权利；前者对应的法律文件是《商业特许经营管理条例》（[2007]国务院令第485号），也是航空公司提出异议所依据的；而后者对应的是《基础设施和公用事业特许经营管理办法》([2015]六部委第25号令)，机场作为公共基础设施，与其相关的航空地面服务特许经营权归属于后者，但是，依据此文件规定，机场收取特许经营费需要有民航局或地方政府相关合法授权。 

　　从国际通行规则、法律框架和具体实践看，机场航空地面服务特许经营依托的是机场资源和经营范围，即机场向航空地面服务经营主体让渡一部分机场资源使用权，并依其经营范围享受其收益。此处机场资源包括但不限于土地资源，还有基础设施资源、信息资源、服务环境资源、品牌资源以及由以上资源派生出来的人流、物流等商业市场资源，收费形式有特许经营费、特许专营费、设施使用费等。但是，区别于国外，首都机场存在土地使用权由政府直接划拨、出让、转让等方式给予航空公司的情况，相关基础设施甚至部分机坪等也都是由航空公司投资建设。这样一来，首都机场依托机场资源和经营范围的特许经营就受到了挑战。按照“谁投资、谁受益”的国际通行原则，三大航也有权享受航空地面服务业务的收益权；但是，目前首都机场航空地面服务特许经营费的收费标准却并未体现三大航此受益权。 

　　（二）公平竞争问题 

　　机场具有天然的垄断性。如果没有政府价格规制与公平竞争，航空地面服务经营主体必然凭借垄断高额收费。为有效消除机场垄断，促进公平竞争，各航空发达国家普遍采取了剥离或让渡经营权的方式。在美国，机场被定性为：“不以盈利为目的、为社会提供公益服务的公共产品，是城市基础设施”。正因如此，其航空地面服务业务通常直接由基地航空公司自营或主导招标专业服务公司，并利用协议管控中标的航空地面服务公司的服务质量、保障效率与盈利水平。从航空公司成本结构上看，美国航空公司航空地面服务成本明显低于其他航空发达国家；在欧洲，自1996年欧盟发布关于共同体机场地面作业的理事会令以来，各国机场多通过特许经营、设施使用收费等方式引入了竞争，并逐步退出了航空地面服务领域；在日本、新加坡和香港，机场也多采用设施使用费或特许经（专）营方式引入竞争的方式，而且，为保证竞争公平，各机场均未经营航空地面服务业务。总的来看，退出航空地面服务经营是机场由直接经营型向管理型转变的必由之路，有利于公平竞争。区别于国外，尽管我国民航早在2005年就开始了航空地面服务特许经营相关实践，但是，由于国内航空地面服务市场发展相对滞后，相关地面服务公司也多衍生于机场或基地航空公司，相关服务范围多局限于所在机场，且在服务对象、服务项目上普遍存在较为固定的划分，彼此之间并不存在实质性竞争。正因如此，在从事地面服务业务的航空公司看来，国内机场特许经营相关实践只是机场变相增加收费的一种方式，这也是引发三大航与首都机场产生争议的主因。因此，根据我国实际情况，制定相关制度，清除各机场航空地面服务市场潜在显在进入障碍，为航空地面服务主体准进入、准经营、准竞争提供保障，是我国民航面临的首要任务。 

　　（三）安全运营问题 

　　区别于零售、餐饮等航站楼内特许经营业务，航空地面服务业务主要集中在机坪，涉及航空安全。从国内实践看，以首都机场BGS为例，自2011年BGS启动股权多元化之后，其地面事故症候显著上升，2012年发生地面事故症候以上事件3起，2013年3、4月又连续发生严重不安全事件。期间，华北局安委会也曾对BGS进行了为期半年的整顿，但是，地面事故症候仍无明显改善，直至2015年首都机场与BGS达成控股51%的合作意向之后才逐渐好转，2016、2017、2018一般事故症候分别为1、0、0起。从世界航空发达国家的实践看，退出航空地面服务是机场发展到一定规模的必然选择，但是，实施过程都不是一撮而就的，大体经历了一个航空地面服务经营主体成长、安全运营平稳过渡、有序参与竞争的过程，比较典型的国家有瑞士、澳大利亚、日本、新加坡等。因此，航空地面服务特许经营政策制定应重点解决安全运营管理抓手问题，应充分考虑机场业务剥离与让渡时期的特殊性，充分尊重市场发展实际。 

　　三、相关建议 

　　（一）重点解决特许经营合法性问题 

　　当前，我国大中型机场正处于要素驱动向创新驱动转变的关键时期。利用特许经营等方式，积极引入社会优势资本、优势技术及先进管理理念等，不仅可以有力地缓解新冠肺炎疫情对我国机场、基地航空公司等运营主体的冲击，还可以有力地助推我国机场航空地面服务运行效率和服务质量的提升。为此，建议：一是理顺机场航空地面服务特许经营法律授予依据与流程。按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中特许经营所涉授权、主体、条件、方式及评估等要求，逐一梳理航空地面服务特许经营障碍，重点解决民航局或地方政府对机场、机场对航空地面服务经营主体的特许权授予问题；二是完善与修订《民用机场管理条例》。重点摸清国内大中型机场土地、设施等资源归属情况，并在尊重各类历史原因形成的产权格局与现实利益分配状况的基础上，完善与修订相关条款，比如：增加机场、基地航空公司等土地、设施等资源所有者的合理受益权。 

　　（二）重点解决公平竞争问题 

　　机场对航空地面服务主体施加的显在、潜在影响及准入限制是阻碍航空地面服务主体公平竞争的重要力量。合法规制机场垄断行为，是促进我国航空地面服务主体公平竞争的重要保障。为此，建议：一是制定行业牌照管理制度，促进航空地面服务主体公平竞争。行业统一发放与管理航空地面服务经营牌照是有效规制机场垄断行为的重要方式。此方式与航线经营许可类似，是根据机场航空地面服务市场规模、安全运营状况及航空公司反馈情况，运用法律手段对航空地面服务主体进行安全运营、保障及服务管理，以此消除机场对航空地面服务主体的进入与后续经营的影响，确保航空地面服务主体准进入、准经营、准竞争；二是设定阶梯管制价格，杜绝机场获取垄断利润。特许经营收费直接涉及双方利益，是所涉主体最关心的核心问题，也是影响公平竞争的关键因素。为此，民航局有必要参照机场航站楼内机场特许经营相关收入分成方式，按照机场分类实行公开的、阶梯式特许经营收费制度；三是建立收费价格备案核准制度，规避航空地面服务主体垄断收费。自《关于印发民用机场收费标准调整方案的通知》（民航发〔2017〕18 号）实施后，不少航空地面服务放开项目的价格成倍增加，甚至出现报价上涨20倍的现象。为有效规避此类行为发生，民航局有必要借此机会推行航空地面服务收费价格备案核准制。即：按照“准许成本+合理收益”原则，对航空地面服务公司收费项目进行科学性、合理性监督与核准，引导航空地面服务经营主体跟价值服务与效率要效益。 

　　（三）重点解决安全运营问题 

　　安全运行管理是航空地面服务市场管理的核心问题，直接影响着我国民航安全发展大局。为杜绝类似BGS公司的不安全事件再次发生，建议：一是挂钩航空地面服务经营牌照管理。为确保航空地面服务公司安全运营，使安全成为航空地面服务公司不可碰触的红线、持续运营的底线，民航局有必要建立红黄蓝绿安全运营分级考核机制，使其成为航空地面服务安全运营管理的重要抓手；二是延伸地面服务运行信息监控。受制于国内各机场航空地面服务信息化严重滞后的现状，大多数机场的航空地面服务始终处于民航局运行监控的盲区范畴，是影响航班正常工作的重要因素。以航班正常为牵引，制定相关航空地面服务运行与信息化接口标准，导引国内机场航空地面服务信息化建设，延伸航空地面运行信息监控，有助于航空地面服务公司无歧视性保障；三是建立信息公示及服务促进机制。综合运用运行监控信息平台及相关大数据技术，定期对全国各机场、各家航空地面服务公司安全运行、服务保障进行监测、考核及评价排名，有助于引导机场对航空地面服务主体的选择性引入与合作，有助于航空地面服务质量与效率的持续提升。（作者：中国民用航空局清算中心 赵树龙）