摘要：安全管理体系（SMS）作为民航企事业单位安全管理工作的核心机制，必须与时俱进，按照民航安全治理体系和治理能力现代化的要求，持续改进完善、不断提高效能。本文分析了当前制约中国民航SMS体系效能发挥的主要因素，提出了推动SMS体系效能提升的基本对策，并对中国民航SMS未来建设作出了展望。 

　　党的十九届四中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的宏伟战略，2020年全国民航工作会议就推进民航治理体系和治理能力现代化作出了总体部署。安全管理体系（SMS）作为民航企事业单位安全工作的核心机制，必须与时俱进、持续完善、提高效能，有力支持和推动民航安全治理体系和治理能力现代化建设进程。 

　　一、中国民航SMS体系建设概况 

　　SMS的理念和方法最先由加拿大等西方国家提出，后被国际民航组织（ICAO）采纳并推广。2006 年，ICAO对《附件6-航空器运行》、《附件11-空中交通服务》和《附件14-机场》进行了统一修订，要求各缔约国航空运营人、机场、空管及维修单位建立并实施SMS，并于同年发布了第一版《安全管理手册》（DOC9859）。2013年，ICAO发布了《附件19-安全管理》，以其它相关附件中对安全管理的规定为基础，系统提出了对SMS的标准和建议措施。ICAO分别于2016年发布了第二版附件19，2018年发布了第四版DOC9859手册。 

　　中国民航紧跟国际民航安全管理发展趋势，早在2005年，民航总局就决定在行业探索建立SMS，并在中南地区进行了试点。2007年，民航总局下发了《关于中国民航实施安全管理体系(SMS)建设的通知》，并于同年印发了《中国民用航空安全管理体系建设总体实施方案》，全面启动了中国民航SMS建设和实施的进程。后续，民航局分别在《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》（CCAR-121）、《运输机场安全运行管理规定》（CCAR-140）、《民用航空空中交通管理运行单位安全管理规则》（CCAR-83）等规章中，对运输航空公司、机场、空管的SMS体系作出了规定，同时分别针对航空公司、机场、空管、维修单位、危险品运输等领域制定了SMS建设和实施的指导性文件。2018年《民用航空安全管理规定》（CCAR-398）发布，对SMS作出了较为系统和具体的规定。 

　　经过十余年不断探索和实践，中国民航运输航空公司、运输机场、维修单位、空管单位等均已建立了较为完善的SMS体系，为中国民航安全管理工作提供了巨大的支持。但是截至目前，中国民航SMS体系的建设和实施一定程度上仍然存在落地不实、效能不高的情况，必须认真研究、加快解决，深入分析制约其效能发挥的因素，提出针对性的应对策略，切实推动SMS体系完善和效能提升，在民航安全治理体系和治理能力现代化建设进程中占领新的制高点。 

　　二、制约SMS体系效能发挥的主要因素 

　　（一）SMS理念未能与中国民航安全文化深入契合 

　　安全文化是指导安全生产工作开展的价值理念，极大影响SMS建立、实施和效能。SMS产生于西方文化背景下，最重要的理念就是建立所谓“非惩罚的公正文化”。《附件19-安全管理》规定：“安全数据或安全信息不被用于针对员工、操作人员或机构的纪律处分及民事、行政和刑事诉讼”。《附件13—航空器事故和事故征候调查》规定：“调查事故或事故征候的唯一目的是防止事故或事故征候的发生，而不是为了分摊过失或责任”。我国安全生产工作则注重责任文化。《中华人民共和国安全生产法》规定“国家实行生产安全事故责任追究制度”， “事故调查处理应当查明事故性质和责任，对事故责任者提出处理意见”。中国民航更是突出强调安全工作要落实“主体、领导、岗位、监管”四个责任，事故调查处理遵循“四不放过”原则，对责任人员不处理不放过。中国民航实践证明，实现安全发展的关键在于落实责任，而问责是促使安全责任落实的最有力保证。现行SMS倡导西方文化价值理念，未能与中国民航安全文化深入契合，是影响其效能发挥的重要因素。 

　　（二）SMS运用未能与中国民航既有管理模式有机融合 

　　SMS的核心是安全风险管理，通过持续识别危险源，对危险源的安全风险进行评估并采取缓解措施，确保将安全风险控制在可接受的水平。现在所讲的“安全风险管理”这个词汇，是最初引入SMS时，对西方国家语境下特定词汇的翻译，实际就是安全隐患排查治理，就好比“巴士”就是公共汽车。危险源就是安全隐患，危险源识别就是隐患排查，风险管控就是隐患治理。中国民航引入SMS后，未能深入研究其与中国民航既有安全管理模式和方法的关系，而是较为教条的进行了整体套用，导致中、西两套安全管理模式和方法并行并用，对企事业单位安全工作实践造成了困惑和误导。现行SMS套用了西方模式方法，未能与中国民航既有模式方法有机融合，是影响其效能发挥的又一重要因素。 

　　（三）SMS建设未能将不同业务领域体系程序进行整合 

　　SMS是一套系统管理安全的机制和方法，用系统思维来看待安全工作，用系统方法来控制安全风险，是其核心所在。这套机制和方法，在民航安全工作中是通用的，是适用于民航各业务领域的，这也是其系统性特征的重要体现。而中国民航安全管理体系，是按照民航局对不同业务领域的要求，以条块化的方式建立的，导致企事业单位要分领域建立多个SMS体系。例如运输航空航空公司，要分别建立航空运营人、维修单位、危险品运输等SMS体系，中小机场要分别建立机场、维修单位、空管、危险品运输等SMS体系。企事业单位SMS多体系并行，不仅没有达到建立系统化安全管理机制的目的，繁多的体系和手册，反而严重干扰日常安全工作的开展。现行SMS以条块化的方式建立，未能将不同业务领域体系程序进行整合，背离了系统化的原则和要求，是影响其效能发挥的第三个重要因素。 

　　（四）SMS实施未能与企事业单位安全运行实际紧密结合 

　　安全管理的发展，经历了从经验管理、规章管理到系统管理的发展历程，每一个阶段的发展，都以前一阶段为基础。一些单位，特别是部分中小机场，安全管理工作的规范化、标准化程度还比较低，规章管理还不到位，缺乏有效实施SMS的基础，但是不顾实际情况，直接跳跃式开展系统化安全管理，基础不牢、地动山摇，SMS运行效能可想而知。此外，安全管理体系作为一种安全管理机制和方法，应当与企事业单位的安全工作实际需求紧密结合，以简单实用为原则。一些中小机场，不顾自身运行规模和实际需求，按照大型运输航空公司的标准来建立SMS体系，程序繁杂、手册繁多，与其实际工作需求严重脱节，将简单问题复杂化，反而影响了工作效率。部分单位SMS实施未能与实际情况紧密结合，是影响其效能发挥的第四个重要因素。 

　　（五）SMS运行的智能化和大数据运用程度不高 

　　目前，民航企事业单位基本都建立了SMS体系计算机工作平台。存在的问题是，一方面，SMS工作平台功能还不完善、智能化程度还不高，对SMS体系运行的支持不足。部分单位工作平台仅限于信息的报告和收集，SMS大部分工作流程都需要在线下人工完成。某大型国有航空公司，2019年局方对其开展SMS审核，认为其SMS工作平台的功能设置未能涵盖全部工作流程，不能全方位、高效能支持其SMS工作的开展。另一方面，SMS安全信息数据资源共享不够畅通和充分，影响风险管理工作的高效开展。局方，企事业单位，甚至企事业单位的内设部门，各有各的工作平台、各有各的网，互不相同、各不兼容，外部安全信息的获取基本靠人工，严重影响安全信息数据资源的交流和共享，影响全行业对安全信息大数据资源的获取、分析和应用。SMS运行的智能化和大数据运用程度不高，是影响其效能发挥的第五个重要因素。 

　　三、推动SMS体系效能提升的基本对策 

　　（一）从理念上，要推动SMS体系中国化 

　　SMS体系只有深深植根中国民航安全发展实际，才能行稳致远，发挥更大更好的效能。一方面，要深刻认识到中国民航安全管理制度具有巨大优势，要坚定制度自信，全面梳理、系统总结中国民航安全发展的成功经验，并以此为基础，重构具有中国民航特色的SMS体系。另一方面，要清醒意识到西方国家安全管理理念和方法并不都是适用于中国民航安全发展需求的，要进行批判性的借鉴，对有帮助和促进作用的，要积极吸纳并融入中国民航既有理论和方法，对有制约和阻碍作用的，要大胆抛弃、坚决去除。 

　　（二）从政策上，要推动SMS体系一体化 

　　针对SMS条块化建设的现状，要完善顶层设计，从政策上推动SMS体系一体化。一方面，民航局要整合SMS体系规章制度，确保政策要求的一致性。建议以《民用航空安全管理规定》（CCAR-398）的相关规定为准，各专业口规章不再另行规定，同时尽快出台指导SMS一体化建设的统一性指导材料。另一方面企事业单位要整合SMS体系手册程序，确保体系建设的系统性。要将各业务领域的SMS体系手册和程序进行全面整合，做到一个单位一个体系、一本手册、一套程序，真正实现系统化的安全管理。 

　　（三）从程序上，要推动SMS体系科学化 

　　针对中、西方安全管理机制和方法融合不够、部分单位SMS程序与实际结合不紧等问题，要优化工作机制，从程序上推动SMS体系科学化。一方面，建议将引用自国际民航的安全风险管理机制和中国民航既有的安全隐患排查治理机制进行充分融合，统一工作标准、优化工作程序，从根本上解决安全风险管理中、西模式并行的问题。另一方面，企事业单位要根据本单位安全工作实际，对SMS体系程序进行完善和优化，在满足实际工作需求的基础上，尽可能确保工作程序简明、实用和高效，切实提升SMS体系运行效能。 

　　（四）从技术上，要推动SMS体系智能化 

　　针对SMS体系工作平台功能不够完善、数据共享不够充分等问题，要加大科技创新，从技术上推进SMS体系智能化。一方面，企事业单位要进一步完善SMS体系工作平台功能建设，确保能够全流程、全要素、高效能支持SMS体系运行，同时要科学利用安全信息数据资源，实现数据驱动的安全管理。另一方面，民航局要推动行业安全数据资源整合及各业务系统互联互通，建立行业安全信息共享平台，打通局方与企事业单位之间、以及企事业单位相互之间的数据屏障，提升行业安全大数据资源的利用和共享水平。 

　　四、对中国民航SMS体系建设的展望 

　　新中国成立70年来，中国民航安全工作取得了举世瞩目的成就，运输航空百万小时重大事故率十年滚动值从建国初期的27.05下降至2019年的0.012，截止2019年底持续安全运行112个月、8068万小时，安全记录稳居世界前列。这充分证明，中国民航安全发展制度具有巨大优势，中国民航有条件、有能力为世界民航安全发展作出更大贡献。 

　　2020年全国民航工作会议强调，要推行安全技术标准国际化战略，更加积极参与国际民航治理。安全管理理论和方法是民航安全技术的重要组成部分，中国民航安全工作者要坚定制度自信，巩固和发展70年来中国民航安全发展的成功经验，植根中国民航安全发展实际，立足中国民航安全发展优势，努力建立更加科学、更加高效的中国化的SMS体系，并以此引领国际标准制定，为中国民航安全技术标准国际化战略，为伟大的民航强国事业作出新的更大贡献。（作者;马平 民航中南地区管理局，学号80）  

　　参考文献： 

　　［1］冯正霖.推进民航治理体系和治理能力现代化，为新时代民航强国建设提供制度保障［R］：中国民用航空局，2020. 

　　［2］国际民航组织.国际民用航空公约附件19—安全管理［Z］.第二版：国际民航组织，2016. 

　　［3］国际民航组织.国际民用航空公约附件13—航空器事故和事故征候调查［Z］.第十一版：国际民航组织，2016. 

　　［4］国际民航组织.安全管理手册（DOC9859）［Z］.第四版：国际民航组织，2018.