摘要：通用航空发展首先要解决的是市场问题，市场决定了行业发展的规模，也决定了什么样的产品和服务会被有效地提供给需求方。本文要讨论的是通用航空运输市场这一概念性问题。 

　　一、市场是通用航空发展面临的最大瓶颈问题 

　　民航业是以民用航空器飞行活动作为主要载体的行业，年飞行小时数是衡量民航业发展的一个重要指标，既反映了航空市场的活跃程度，同时也直接反映了航空市场的规模大小。目前，通用航空整体飞行小时数远远低于运输航空，且增长趋势也无法与近年来运输航空的高速增长相比。通用航空市场发展的不充分极大限制了通用航空在民用航空业内的发展。 

　　从近十年通用航空整体发展情况看，多数通用航空运营企业处于亏损或低盈利的状态，“不挣钱”成为当前行业发展的常态，其中不少企业需要依靠行业或地方政府补贴才能维持经营。 

　　从行业监管角度讲，作为行业主管部门的中国民航局，更多关注经营性通用航空企业的市场规范和运行安全监管。根据民航局通过通用航空法规体系重构提出的通用航空业务框架，经营性通用航空活动可以按照载客类、载人类、非载人类来划分并对具体飞行活动进行分类管理。载客类以客、货、邮运输为主要特征；非载人类以传统作业飞行和载货飞行为主；载人类则是除载客飞行和非载人（机组成员之外）飞行之外的飞行活动。 

　　由于非载人类以作业飞行为主，市场容量较小，市场监管要求可以放宽甚至放开不管。载客类、载人类则潜在市场容量巨大、市场监管要求较高甚至有的要比照运输航空来考虑。目前，通用航空飞行小时数以载人类的训练飞行和非载人类的作业飞行为主，载客类飞行小时数则少之又少。训练飞行虽然市场前景较好，但并非终端消费市场；传统作业飞行市场增量有限，且受到无人机作业飞行市场替代影响，部分市场还有萎缩的情况。 

　　整体来看，市场问题是困扰通用航空发展的最大瓶颈问题。 

　　二、政策瓶颈是制约通用航空市场的重要因素 

　　通用航空市场特别是载客运输市场发展的不充分与我们在政策层面存在的认识不到位、制度设计不科学有比较大的关系。政策供给与市场对于政策需求的不匹配就造成了我们所说的政策瓶颈问题，制约了通航新兴市场的形成，最终导致通航市场供给的严重不足，巨大的潜在需求无法得到有效释放。 

　　从局方市场监管的角度，按照通用航空法规体系重构提出的通用航空业务框架，首先将业务市场划分为经营性业务和非经营性业务。 

　　非经营性通用航空活动以私人飞行（包括私人公务飞行和娱乐飞行等）、自用作业飞行等为主。私人飞行虽然市场潜力大，但由于其属非经营性业务，不属于局方监管的重点，在“放管服”改革中是属于“放”和“服”的范畴。 

　　经营性通航活动按照载客类、载人类和非载人类划分，包括了现在通用航空领域的一些热点业务，如通航短途运输、空中游览、航空医疗救护等。载客类通航活动包括定期和不定期两种，目前通航领域存在的通航短途运输、公务飞行等都属于不定期载客飞行，而还没有一种定期载客市场形态存在。之所以说不存在定期载客市场形态，是因为我们在政策层面没有允许其出现。按照现行的通用航空企业经营许可规定，监管要求最高的通航活动就是包机飞行，通航企业从事短途运输、公务飞行都是按包机飞行批的经营许可。这与我们过去对于通用航空的认知有很大关系，也与我们对公共航空运输的认识有直接联系，最终导致我们在市场监管政策层面缺乏体系化的思考和有效的制度设计。 

　　三、通用航空具有天然的运输属性 

　　运输航空一词一直以来被用作是“公共航空运输”的简称，也在业界形成了凡是“客、货、邮”运输都是“公共航空运输”的认识。关于我国的通用航空是否具有“客、货、邮”的运输属性是我们要明确的一个重点。 

　　（一）公共航空运输与商业航空运输的区别 

　　国际民航组织把“客、货、邮”运输定义为商业航空运输，国际上包括美国在内的大多数国家也是这样定义的。商业航空运输包括了所有形式的“客、货、邮”运输形态。 

　　我们国家没有明确对公共航空运输进行定义，只是定义了公共航空运输企业是指从事“客、货、邮”运输的企业。由此可以看出，“客、货、邮”运输只是公共航空运输这一定义的内涵，而不是外延。从公共航空运输企业经营许可规定看，我们国家的公共航空运输企业，也就是我们通常所称的航空公司，主要从事有固定航线的航班运营，且从运行角度要取得民航局121部的运行许可和运行规范，也就是大型飞机承运人的运行资质。这就是说，只有取得大型飞机承运人运行合格资质，并以固定航班运营为主要经营形态从事“客、货、邮”运输的，才称为公共航空运输。用小型飞机从事定期“客、货、邮”运输的，用直升机从事定期“客、货、邮”运输的，都不能算是公共航空运输。 

　　由此看来，我们所说的公共航空运输是包含在商业航空运输之内的，是商业航空运输的高端形态。公共航空运输与其他商业 航空运输的基本特征都是从事“客、货、邮”运输，或者简称“载客运输”。 

　　（二）通用航空的运输属性 

　　由于我们国家有民用航空二分法的现实存在，把公共航空运输之外的所有民用航空形态都归入了通用航空，也就自然地把除公共航空运输之外的其他商业航空运输也纳入到通用航空的范畴，使通用航空具有了运输属性。承认通用航空的运输属性，既有其现实意义，又会对通用航空乃至民用航空未来的发展起到积极的推动作用。 

　　1．现实意义 

　　自1995年出台民航法以来，确立了公共航空运输这一高端商业航空运输形态，用公共航空运输企业经营许可规定和通用航空企业经营许可规定对民用航空经营活动进行了划分。由于过去没有对除公共航空运输以外的多种商业航空运输形态做出比较清晰的认识，使得通用航空是否应该存有运输形态一直存在比较大的争议，极大限制了载客类通用航空市场的发展。承认通用航空具有运输属性，对于肯定通航短途运输定期化的必要性、推动包括公务飞行在内的各类通航运输市场的发展，具有极为重要的现实意义。 

　　2．对于科学合理进行分类管理建立通航运输市场意义重大 

　　对比美国等国家，将从事商业航空运输的运营人根据运营形态的不同分为不同承运人，市场监管要求也会有所不同。这样做的好处是，能够实施有效的分类管理，根据对航空器运行难易程度、安全风险等级、经营管控能力、消费者影响程度、市场要素大小等分类标准的分析，通过设立不同承运人来确立不同的运输市场，同时提出符合并能够推动市场发展的监管要求。在我们国家，除了公共航空运输有干支线航空之外，还因地理形态、经济发展、人口布局等的差别存在多种载客运输潜在需求，急需通过有效的政策引导和支持促进通用航空运输市场体系的建立。 

　　四、建立通用航空承运人体系的政策建议 

　　建立通用航空运输市场体系是对公共航空运输的有效促进，是对商业航空运输体系的补充完善。按照民航局出台的通用航空法规体系重构意见，依据分类管理原则，对各类载客类通用航空活动进行科学定性分析研究，建议民航局运输市场管理部门可以按照承运人体系建设来构建通用航空运输市场。 

　　（一）做好通用航空运输市场与公共航空运输的有效区分 

　　建立通用航空运输市场的前提是不能混淆和影响到公共航空运输市场的发展。因为载客运输属性的一致性，如何有效区分公共航空运输与我们要确立的通用航空运输市场就是一个当前要解决的问题。 

　　从主体上讲，要区分（公共运输）航空公司和通用航空公司；按航空器大小区分，公共航空运输一定是使用大型飞机且客座数较大（美国通常有60座以上的限制），通用航空运输通常是使用小型航空器且客座数少（可以限定在20座级以下）；运行环境方面，公共航空运输一定是在两个运输机场之间实施的航班运输，通用航空运输则更多是通航机场之间的载客运输活动；安全等级方面，通用航空运输因为运营环境的差异性，安全等级要求可以适当低于公共航空运输。当然，对于定期载客运输而言，这里还要考虑空域管理的因素，是否要为通用航空运输市场开辟专门的航路航线，使之与公共航空运输有所区分。 

　　（二）做好民航法修订工作，以上位法支持通航法规体系重构工作 

　　通用航空运输市场在政策法规层面要得以确立，使之成为通航法规体系架构的有机组成部分，就必须做好上位法也就是民航法的修订完善工作。 

　　目前，我们对于公共航空运输与通用航空的认识都来自于民航法。因为两个理论概念的描述不清所产生的争议，由此带来的规章制度建设上的困难，以及对通用航空市场发展造成的影响，都是不可忽视的。 

　　民航法可以考虑从运行安全和市场准入两个方面对民用航空活动进行规范，运行安全更多是围绕民用航空器的安全管理进行法律层面的界定，市场准入则是对公共航空运输和通用航空两大市场领域进行界定。在界定清楚公共航空运输和通用航空的基础上，在市场准入方面可以从经营许可的角度进一步明确公共航空运输企业和通用航空企业的经营范围；对于涉及商业航空运输的，进一步明确采取设定不同类型承运人的方式，分别在公共航空运输和通用航空运输领域设立相应的承运人管理体系。 

　　（三）做好通用航空承运人体系建设 

　　建立通用航空运输市场，同样要坚持分类管理的原则。目前开展的通航短途运输试点工作没有考虑不同地域、不同空域、不同经济环境下开展通用航空载客运输的适用性和差异性，东北、内蒙、新疆、山西、云南等许多地区和省份都以短途运输的名义开通了航线，粤港澳大湾区跨境直升机载客服务也开始试点，取得了一定经验，但效果不一。归纳起来主要还是没有总结出细化的分类标准，无法针对不同的运营场景和新兴业态的出现给出与之相匹配的市场监管条件。如果能够坚持走细化分类管理的道路，按照市场细分原则进一步对通用航空运输市场分类设定不同的承运人，形成科学合理的承运人体系，必然会对通用航空运输市场的建立和完善起到积极的推动任用。（作者：王晖 中国航空器材集团有限公司）