摘要：2020年1月初，ACI欧洲（ACI EUROPE）提出了对欧盟机场时刻管理进行全面改革的建议，并要求对机场时刻分配的管理方式进行重大改革。在大多数情况下，现有立法的核心原则可以追溯到27年前，但已不再适合于促进航空业更有效的运营和更有效的竞争，以利于消费者。ACI欧洲建议欧盟委员会（European Commission）对机场时刻分配规则进行雄心勃勃的改革，并相信各成员国和议会会听从这一呼吁。 

　　一、目前欧洲机场时刻现状 

　　时刻分配是欧洲机场容量管理的重要组成部分。机场时刻被用于管理延误并以优化机场容量利用的方式满足航班需求。在需求超过容量的机场，航空公司希望由一名独立协调人（independent coordinator）分配时刻，用于所申请日期特定航线的起飞、降落和使用机场基础设施。欧洲的机场尤其受到这一制度的影响，欧洲最普遍的是三级机场。在2019年夏航季，全球204个三级机场中有104个位于欧洲，在2019年冬航季，全球168个三级机场中有77个位于欧洲。 

　　任何时刻分配制度都需要平衡，并为机场和航空公司提供确定性。即从一个航季到下一个航季的时刻安排都可以稳定；允许航空公司竞争发展和服务新市场；通过独立协调和与机场繁忙程度相对应的分配规则，确保非歧视性的时刻分配。时刻分配体系必须更好地反映欧洲机场的可用容量和未来容量的预期增长。更适合当前和未来的航空运输市场。并充分认识到需要发展航空连通性，以实现服务地区的社会经济效益，同时关注环境影响。 

　　基于以上，ACI欧洲呼吁修订《欧盟时刻条例》（第95/93号条例Regulation 95/93），使其适应过去25年的市场变化，并为未来的欧洲时刻分配制度做好准备。 

　　 二、目前欧洲机场时刻管理框架 

　　欧洲的时刻分配体系受第95/93号条例管辖，并受全球时刻指南的影响（Worldwide Slot Guidelines）。时刻分配规则的核心要素：一是80/20规则，即如果一家航空公司在一个航季内至少有80%的时间使用特定时刻，那么它将在下一个同航季保留该时刻；二是由一个独立的协调人分配时刻；三是新进入者规则赋予航空公司一定的保护和特权，这将给机场的非新进入航空公司带来竞争。 

　　在第95/93号条例制定后的二十多年航空业发生了重大的变化，其中包括：欧洲航空业的自由化，导致低成本航空公司的崛起，大型枢纽、多航空公司集团和全球联盟的出现；欧盟与第三国之间的多边航空协定；在过去十年中，以前在二级机场运营的低成本航空公司进入主要枢纽机场；机场作为竞争性、公司化和日益私有化的自筹资金业务在发展，其发展重点是航线网络和多元化航空公司组合，以及运营效率和可持续性；航空市场的增长，以至于欧洲现在有几个完全饱和的机场，没有多余的容量。 

　　2011年欧盟提出了修订第95/93号条例的提案，该提案将更新该条例，公开允许航空公司相互买卖时刻，扩大新进入者的定义，以便通过允许更多航空公司进入其范围、提高历史优先权的门槛来促进竞争，加强协调过程的独立性和透明度。引入“时刻预订系统slot reservation system”会给航空公司提供更大的动力，让他们使用分配给他们的时刻。它还将建立与单一欧洲天空（Single European Sky）的联系，通过让空中线路管理者了解机场的容量及其与空中网络的联系。 

　　自2013年以来，这一提议一直在欧盟理事会受阻，而导致2011年修订的市场状况却持续存在，甚至变得更加严峻。 

　　 三、目前欧洲航空市场环境 

　　近年来，欧洲的航空运输市场持续增长，欧洲机场日益饱和。自《航班时刻表》制定以来，欧洲的年航班流量已翻了一番，超过1000万架次，预计到2040年将达到1400万架次以上。除基础设施建设外，机场还需要在基础设施建设之前使用其他手段，以优化其容量的使用，并适应目前的情况以及未来的市场需求。因此，欧洲的时刻分配制度不仅需要适应今天的市场，而且还需要适应未来几十年的市场。 

　　随着航空运输的发展，航空市场的结构发生了根本性的变化。自2011年欧盟修订提议以来，航空公司之间的集中度不断提高，特别是以多航空公司集团的形式存在，通过联营不断发展和深化联盟。这对机场容量的使用产生了影响，可能会减少机场竞争航空公司的数量，从而影响乘客的选择和连通性发展。 

　　四、 改革的建议 

　　（一）修改时刻的定义 

　　经修订的第95/93号时刻条例的定义，应强调航空公司有义务有效利用其获得的许可。因此，一个时刻既是使用机场基础设施的许可，也是使用机场基础设施的义务。在当今拥挤的环境下，时刻滥用和浪费是机场面临的一个主要问题，需要通过《条例》规定强有力、一致和透明的惩罚制度。 

　　（二）更好地纳入机场优先事项 

　　机场是相互竞争的业务，为乘客提供服务，并为当地和国家社区提供连通性。大多数机场需要支付其基础设施扩建成本，必须在没有公共资金的情况下进行管理。事实上，欧盟国家援助规则（EU State aid rules）只允许在严格条件下为较小的支线机场提供公共资金。因此，机场在如何分配和利用其容量方面具有合法的商业利益。 

　　在航班分配过程中，应更多地考虑机场及其地区的战略目标。这些可能包括但不限于：开通新的或服务不足的目的地和市场的航线；加强航空公司间的竞争；通过服务具有战略重要性的市场（如国家首都和重要的商业/入境旅游目的地），优先考虑和发展当地社区的连通性，促进与枢纽的连接，增加连通性；实现机场可持续发展的目标。 

　　可以通过在时刻分配体系中纳入当地确定的优先事项来实现。这应包括协调人与机场充分协商，在协调委员会中讨论优先事项，并由协调人报告优先事项的适用情况。 

　　（三）提升透明度 

　　时刻分配标准的透明度，以及协调人与机场和航空公司利益相关者在分配前的接触，是机场更好地了解其容量如何分配以及如何考虑其战略目标的一个基本要素。机场应该能够对这些信息作出反应，而分配决定则取决于协调人。因此，透明度是独立协调制度的必然结果。 

　　机场和航空公司应能够要求协调人解释分配决定背后的依据，即所采用的标准。特别是必须在多个时刻请求之间作出选择时。此外，机场还必须了解哪些二级指标（secondary criteria）已适用于分配，依据是什么，以及这些二级指标在分配过程中如何相互加权。协调参数（Coordination parameters）应清晰易懂。此外，应迅速便利获取有关时刻分配过程所有阶段的数据。作为利害关系方，机场应能获得第95/93号条例第4条第8款所列的各种数据。 

　　根据2011年的提议，这一要求应得到补充，即协调人应在每个分配周期之后提交一份关于时刻分配情况的报告，特别是关于历史时刻和时刻池中时刻分配的报告。协调人应维护一个可自由访问的在线数据库，涵盖历史时刻、时刻请求、时刻分配和可用性。获取这些信息将使机场能够看到其时刻是如何分配的，因此鼓励在分配过程中更多地考虑机场的战略优先事项。 

　　（四）新进航空公司规则 

　　目前的新进入规则并没有给航空公司提供足够的空间，而机场只有很少或没有现成的时刻，以在拥挤的机场建立有竞争力。 

　　将新进入者的身份限制在其申请航班的当天，或在某一特定直达服务不足机场的当天，持有少于5个时刻的航空公司。在这一地位所赋予的特权下，航空公司在拥挤的机场能够进入和发展的程度非常有限。一旦达到5个时刻下限，航空公司就需要与所有其他现有航空公司竞争，因为时刻可能很少。在对历史请求进行更改之前，还应考虑在分配过程中给予新进入者请求更高的优先级。这将使新进入者能够更好地获得任何可用容量。 

　　此外，提及“航空承运人”，即在机场拥有5%的时刻或在城市机场群（多机场体系）拥有4%的时刻已不再适用。根据这一定义，多航空公司集团和子公司航空公司的发展允许属于航空公司集团的航空公司获得新进航空公司资格，即使其母公司/合作伙伴航空公司已经建立了业务。这使得运营多个航空公司品牌的航空集团能够有效地作为一家公司运营，从旨在实现适当和有效竞争的规则中获益，从而建立主导地位。 

　　2011年的提案本应将这一门槛提高到10%，并明确规定同样适用于航空公司的母公司和同一航空公司/集团的其他成员，以防止滥用。采取这种措施的理由仍然很明确，特别是鉴于航空公司市场的持续整合。根据这一规则，还应考虑作为联营企业一部分的航空公司，同样应考虑建立一个类似的联盟门槛。 

　　此外，2011年的提案将完全取消“机场群（机场体系）”的资格。这应该再次成为新提议的一部分。即使是在同一个城市，机场也会争夺客户，包括航空公司和乘客。因此，不应阻止航空公司在一个城市的一个机场寻求新的进入者地位，即使它已经在该城市的另一个机场存在，这在任何情况下都可能服务于不同的市场。 

　　该法规还应确保代码共享不能被用来滥用于新进航空公司规则。应该预料到，当给新进航空公司分配时刻时，后者应该是航班的有效运营商。任何偏离这一点的情况都应该是严格例外的。 

　　（五）二级交易市场 

　　目前，在一些欧盟机场已进行二级交易，二级交易可以带来一些好处，例如将时刻转让给一家承运人，该承运人将更好地利用时刻，并明确对时刻进行估价。尽管2011年的提案将二级交易视为一个非常积极的前景，但这种做法仍有许多缺点。包括利用稀缺的机场容量为航空公司创造暴利，但对机场几乎没有或根本没有相应的好处。在二级市场交易时刻的容量也激励航空公司反对提升容量。容量提升将减少时刻的稀缺性，并提高竞争航空公司通过一级分配获得时刻的能力，从而缩小二级市场对现有航空公司时刻的需求和价值。 

　　航班租赁是一种进一步的做法，可能会对机场造成不利影响。它允许将分配给航空公司不使用的时刻出租给另一家航空公司，而不是退还到池中。在这种情况下，原航空公司将保留其历史优先权，直到它收回这一时段。 

　　时刻租赁作为一种做法应得到协调人的严格审查。此外，应收取交易时段所支付金额的一部分，用于机场容量的后续投资。 

　　（六）以市场为基础的时刻分配措施 

　　通过市场机制，特别是拍卖机制进行时刻分配的概念，在最近几年中得到了重视。这将会引起以下问题：时刻所有权，与使用或失败规则（use-it-or-lose-it rules）的兼容性，以及以最佳操作方式分配时刻的能力。 

　　尽管如此，还值得考虑的是，即使是部分拍卖（例如部分新的时刻），时刻的拍卖形式也可能有助于在机场市场上吸引更多的航空公司竞争，相关收入应直接用于机场基础设施投资。因此，应更深入地研究这些想法以增强欧洲机场的竞争力。现阶段，ACI欧洲保留对此事的立场。  

　　（七）解决超级拥挤机场问题 

　　某些极度拥挤的机场应能够采取规定，以防止时刻分配停滞，保持航空公司竞争并最大程度地提高这些机场产生的经济和社会效益。这些机场往往缺乏可用的物理容量或架次限制严格，这意味着几乎没有可用的时刻来容纳新的请求。因此，它们仍然由拥有历史时刻的航班占据主导地位。为解决这种情况而考虑的措施需要针对每个机场的具体情况，并决定在当地采取哪些措施。 

　　此类措施可包括：1、增加历史时刻执行率的最低标准，例如，对于一个或两个年度航季（夏航季/冬航季），从80%增加到90%；2、对持续低准点率表现和延迟交回时刻的处罚更严厉；3、引入额外的时刻使用指标，例如要求航季中每架次的座位数不低于服务于类似市场的指定下限；4、如果成员国认为市场机制有利于机场容量有竞争力的利用，则应通过市场机制分配新时刻或一部分时刻；5、优先考虑与服务不足的目的地的连接，而不是在已经服务良好的路线上增加频率；6、允许机场确定协调参数和容量限制。 

　　此外，各成员国应能够规定特定于机场的时刻分配战略标准，协调人将其视为单个超拥挤机场的主要分配标准。这些措施的目的是为了维持及加强航空公司的竞争，增加乘客数量和改善连通性。  

　　（八）历史优先权和跨度周期 

　　必须加强历史优先权制度，以避免航空公司采用与使用相反的方法保留其时刻。这应该从确保80%执行率转变为80%开始。 

　　在欧盟条例中，规定“在1月31日之前为下一个夏航季分配给航空公司的时刻，或在8月31日之前为下一个冬航季分配给航空公司的时刻，但是，在这些日期之前返回协调人进行重新分配的，在计算使用量时不应考虑在内。”本条应加以修正，以便只有在有关日期之前归还的时刻才有资格享有历史优先权。此外，目前的历史基准日期应该提前，以便有更多时间重新分配返还的时刻。 

　　另一种优化整体时刻利用率的方法是在夏航季和冬航季增加时刻的跨度周期。最短的时刻跨度周期为5周，这意味着航空公司必须至少运营4个周期达到80%执行率才能在其航班周期上建立历史记录，并将其保留在下一个相同的航季。实际上，5周的短跨度周期可以阻止现在整个航季的分配。因此，应增加最小时刻跨度周期，以优化时刻分配。 

　　此外，该条例应阐明在哪些情况下适用不可抗力，即航空公司在何种情况下不使用某一时刻，不影响其享有历史优先权的资格。 

　　（九）时刻预订系统 

　　一个时刻预订系统的实施对于机场来说应通过现有的收费系统进行管理。该系统还将激励航空公司及时归还其航班时刻，以便将航班时刻重新分配给另一家航空公司。这将有助于充分利用现有机场容量和分配新的容量。 

　　（十）与空域容量管理连接 

　　时刻分配只是许多可用于优化机场容量的措施之一，必须与其他因素一起考虑，以实现准点表现。将飞行计划（ATFM时刻）应与为飞行目的而分配的机场时刻正式挂钩，并且飞行应按照分配的时刻运行。空管部门应接收到允许将机场时刻和航班计划连接起来的相关信息，以便正确地执行其流量管理功能。如果没有相应的机场时刻，则不应授予ATFM时刻。这也将有助于巩固机场与空中交通网络的融合，克服机场与航路流量之间的问题，补充完成欧洲单一天空和确保充分提供空域容量的必要努力。 

　　 五、对中国的政策建议 

　　欧盟时刻规则自1993年首次发布以来发生了翻天覆地的变化，为了使未来的流量增长能够在时刻分配规则内得到满足，需要对其进行修订。这将有助于确保以最佳方式利用机场容量，保证机场的航空公司竞争。中国航空业面临与欧洲相似的问题，包括不少机场已成为3级机场，其中个别机场的时刻容量已出现“希斯罗式”繁忙，拥有极少的增长空间。在过去中国也尝试进行过时刻拍卖，但在相当长的时间内停止了这项工作。 

　　欧洲在时刻分配中遇到的问题，与中国有着极多的相似性。如现有中国的时刻管理办法并未将机场的优先事项纳入考虑，并未足够体现当地政府对航空业发展的战略需要，故未来政策的修改可以考虑这一方面。在时刻分配的透明性方面，我国也可利用相关网站予以公布，让分配的结果更加透明。在新进航空公司方面，基于各机场不同的战略，亦可设置不同的标准，引进符合机场利益、当地航线发展利益的航空公司。同时也需要考虑航空公司公司规模发展成本问题，适当提高新进航空公司标准。 

　　在二级交易方面，我国需要关注被交易后的时刻所属权问题，被交易时刻是否适用执行率问题，及被交易后时刻产生的收入能否用于机场改扩建等方面。同样时刻池中被交易时刻的占比也是值得研究的问题。  

　　针对我国吞吐量超过5000万人次的超级繁忙机场，同样也应考虑提高航班执行率标准，不应将航班执行率仅限于80%。 

　　由于夏航季时间较长，我国也可考虑在繁忙机场将夏航季时刻划分为3个跨度周期，包括前期、暑运、后期。以此跨度周期分配与监管航班时刻。（作者：彭静霞 珠港机场管理有限公司）