摘要：《欧盟时刻管理规则》（EEC 95/93）规定了欧盟机场的时刻分配规则。其第10章包含一项“不用就作废”规则，即航空公司必须在一个给定的航班计划周期（夏航季或冬航季）内使用其至少80%的分配时刻，以便在下一年的相应航班计划周期内保持对同一时刻系列的历史优先权（所谓的“祖父权利”）。本文主要分析欧盟对《欧盟时刻管理规则》（EEC 95/93）的修订背景及修订情况。 

　　一、修订背景简析 

　　COVID-19病毒的爆发对航空公司产生了严重影响，导致自2020年初以来全球航空运输量显著下降。对于欧洲航空公司来说，这种影响在2020年1月飞往中国和香港特别行政区的航班上首先变得明显。但自从2020年1月以来病毒的传播导致了包括欧洲在内国家更普遍的恶化，无法预测该流行病的进一步发展或其影响的持续时间 。 

　　考虑到旅客需求的下降，航空公司已经开始并继续取消航班，在2019-2020年冬航季和2020年夏航季的航班计划周期，这将导致时刻使用率低于该规则规定的80%最低要求。 

　　在2009-2019年欧洲旅客人数年均增长3.3%之后，欧控Eurocontrol表示，与2019年同期相比，2020年3月前两周的航班数量下降了10%。鉴于危机造成的需求下降，大多数欧洲航空公司正在停飞飞机。这表明航班数量的下降将持续下去，同比负增长的趋势延续到夏航季。据国际航空运输协会（IATA）统计，2020年3-6月期间，非意大利航线的远期预订量同比下降40-60%，对短途航线的影响略大于长途航线。2020年3月初，意大利航线的预订量下降了50%以上，客座率低至40%。欧洲机场ACI预计，2020年第一季度将损失6700万乘客。这一现象正在严重影响整个欧盟的航空运输。根据欧控Eurocontrol、航空公司和机场目前提供的信息，目前的情况，即需求异常下降，将至少持续到2020年6月。 

　　然而，根据时刻规定，为了保证下一年同航季的相同时刻的分配，航空公司有义务在分配时刻的航班计划周期内达到80%的执行率。在没有任何措施抵消目前影响的情况下，航空公司很可能为了保护历史优先权而以非常低的客座率运营许多航班，从而加剧经济损失并对环境造成不利影响。 

　　根据《欧盟时刻管理规则》（EEC 95/93），时刻协调人是负责时刻分配的唯一机构，有义务按照法规[第4章（5）条]行事。就时刻分配任务而言，协调人是独立的，不受任何一方的指示。 

　　在所述情况下，应修订《欧盟时刻管理规则》（EEC 95/93），以保护航空公司在航空市场受COVID-19爆发影响最严重的时期内未使用时刻的历史优先权。拟议期限包括2020年3月至2020年6月之间所有航班的四个月期限。此外，鉴于COVID-19病毒的严重影响首先在中国和中国香港特别行政区爆发，建议在较长的总体时期内保护进出这些市场的航线时刻的历史优先权。附加期限从2020年1月23日开始，即当局关闭中国第一个机场之日。 

　　根据该规则，协调人应将分配给航空公司受影响时期的时刻视为已运行。这一规则将减轻当前危机的影响，并为航空公司在此航班计划周期提供法律确定性。航空公司因此释放的任何时刻都可以由协调人根据需要重新分配。从性质上讲，任何这种重新分配都只具有临时性质，不会影响航空公司的位置，根据拟议的规则，航空公司将被视为运营了有关的时刻。 

　　由于目前情况的性质，很难以任何程度的确定性预测公共卫生状况何时会恢复正常，消费者信心何时会恢复。如果情况确实在此期间恢复正常，则将拟议措施延长至整个2020年夏季（到2020年10月24日结束）可能与时刻管理办法明确定义的目标（即不浪费时刻的目标）不相称。为此，建议授权委员会在必要时通过授权行为延长措施的期限。欧盟委员会应根据欧控（Eurocontrol）的欧盟网络经理（EU Network Manager）发布的最新信息以及相关的科学建议做出任何此类决定。 

　　二、修订条款情况 

　　《欧盟时刻管理规则》（EEC 95/93）修改如下： 

　　（一）第10a章节 

　　1.  为第8章第（2）条和第10章第（2）条的目的，协调人应将为2020年3月1日至2020年6月30日期间分配的时刻视为由最初分配给他们的航空公司运营。 

　　2.  为第8章第（2）条和第10章第（2）条的目的，协调人应将分配给2020年1月23日至2020年2月29日期间的时刻视为由最初分配给他们的航空公司运营，就欧盟和中国机场或中国香港特别行政区机场之间的航线而言。 

　　3.  上述1中的情况仅适用于相关未使用的时刻已归还给协调人以便重新分配给其他航空公司的情况，且返还日期必须在规定开始适用后一周内。 

　　4.  当委员会根据欧控（Eurocontrol）欧盟网络经理发布的数据发现，与上一年同期的水平相比，空中交通水平的下降仍在持续，而且很可能会继续，根据现有科学数据表明，这种情况是受COVID-19爆发的影响，委员会应根据第12a章通过授权法案，相应修改第1条规定的期限。 

　　5.  委员会应根据第4款规定的标准不断监测情况。根据其所掌握的信息，欧盟委员会应在2020年4月15日前就此事项提交一份简要报告。必要时，应尽快通过第4款规定的授权行为。 

　　6.  如果COVID-19对欧洲联盟航空运输领域造成长期影响，而当务之急是出于紧急原因，则第12b条规定的程序应适用于根据本款通过的授权行为。 

　　(二) 新增第12a章 

　　1.  在根据本条规定的条件的前提下，委员会有权采用委派的行为。 

　　2.  采取第10a章所指的委派行为的权力应自本规则生效之日起，授予委员会一年。 

　　3.  欧洲议会或理事会可随时撤销第10a条所述的权力下放。撤销决定应终止该决定中规定的权力下放。该决定应在《欧洲联盟公报》公布之日或其中规定的较后日期生效。不影响任何已生效的授权行为的有效性。 

　　4.  在通过授权法案之前，委员会应根据2016年4月13日《机构间更好地制定法律协定》规定的原则，咨询各成员国指定的专家。 

　　5.  委员会一旦通过授权法案，应同时通知欧洲议会和理事会。 

　　6.  根据第10a条通过的授权法案，只有在欧洲议会或理事会在向欧洲议会和理事会发出该法案通知后两个月内未表示反对，或在该期限届满前，方可生效，欧洲议会和欧盟理事会都已通知欧盟委员会，他们不会反对。经欧洲议会或理事会提议，该期限应延长两个月。 

　　（三）新增第12b章节 

　　紧急程序  

　　1.  依本条所为之委任行为，向欧洲议会和理事会发出的授权法案通知应说明使用紧急程序的理由。第二项规定无异议时，立即生效。 

　　2.  欧洲议会或欧洲理事会可根据第12a（6）条所述程序对授权法案提出异议。在这种情况下，欧盟委员会应在欧洲议会或欧盟理事会发出反对决定通知后立即废除该法案。 

　　本法规自其在《欧盟公报》上公布之日起生效。本法规应具有全部约束力，并直接适用于所有成员国。 

　　三、修订条款的政策思考 

　　由于COVID-19病毒的不可预见的爆发以及COVID-19病毒的传播所引发的一项紧急措施。本次修订在范围和效果上与先前由其他紧急情况触发的《欧盟时刻管理规则》（EEC 95/93）修订案有一定相似之处相似。其中包括： 

　　–2002年9/11恐怖袭击之后（EEC 894/2002）； 

　　–2003年，伊拉克战争和严重急性呼吸系统综合征（SARS）爆发后（EEC 1554/2003）; 

　　–2009年，全球金融危机期间（EEC 545/2009）。 

　　该措施旨在减轻航空公司因“不用就作废”规则而遭受的财务损失，并减少对环境的不利影响。欧盟委员会有义务跟踪COVID-19疫情的发展及其对航空运输的影响，并在必要时有权采取授权行动，延长该措施所涉时间。 

　　第10a章节改为一条新的条文，以使协调员有义务考虑到，为评估历史优先权的产生，自2020年3月1日至2020年6月30日期间分配的时刻已由最初分配给它们的航空公司经营。欧盟与中国之间或欧盟与中国香港特别行政区之间的航班使用的航班舱位还包括一个较早的期限（自2020年1月23日起）。作为条件，就拟议实施的法规开始适用后，任何此类时刻都必须返回给时刻协调人。随后重新分配给其他航空公司的返还时刻将不具备历史优先权。 

　　第10a章节还授权委员会在与COVID-19爆发有关的危机得不到解决并继续对航空运输产生负面影响的情况下，采取授权的行动，包括对历史优先权的影响。鉴于疫情发展迅速，有必要通过紧急程序采取授权行动。  

　　笔者认为欧盟主要出于以下考虑： 

　　1.  由于COVID-19的爆发、需求大幅度下降、以及成员国和第三国为控制疫情而采取的直接措施，导致空中交通急剧下降。由此产生的对航空公司的严重影响早在2020年1月就在中国和中国香港特别行政区出现，自2020年3月1日以来一直普遍存在，并可能影响至少两个航季，即2019/2020冬航季和2020夏航季。 

　　2.  这些情况是航空公司无法控制的，因此航空公司自愿或强制性取消航空服务是对这些情况的必要或合法的反应。值得注意的是，自愿取消航班有助于保护航空公司的财务健康，并避免仅为维持基本机场时刻而运营的空航班或大部分空航班对环境造成的影响。 

　　3.  欧控（Eurocontrol）公布的数据显示，2020年3月上旬，欧洲地区的空中航班量同比下降了10%左右。航空公司报告说，由于疫情的爆发，在2019-2020年冬航季和2020年夏航季的航班计划期内，提前预订量大幅下降，并实施了大量航班取消。 

　　4.  第10章第（4）条规定，出于计算历史优先权的考虑，协调人忽略在航空公司由于例如机场关闭而无法运营计划的航空服务的时刻。但是，本条款未解决类似COVID-19爆发的情况。因此，采取相应措施是适当的。  

　　5.  根据已知的远期预订和流行病学预测，在2020年3月1日至2020年6月30日期间，将有相当数量的因COVID-19爆发而取消预订。不使用为这一期间分配的时刻不应导致航空公司失去其本来享有的历史优先权。因此，有必要就相应的下一个航季，界定未运行时刻视为运行时刻的条件。 

　　6.  协调机场的时刻是一种宝贵的经济资源。尽管航空运输量普遍下降，但取消航空服务不应妨碍其他航空公司使用机场时刻，这些航空公司可能希望临时使用机场时刻，而此类时刻不应计入历史优先权。因此，当分配给它们的航空公司不使用这些时刻时，应及时将时刻返回给协调人。 

　　7.  COVID-19的进一步发展及其对航空公司的进一步影响难以预测。欧盟应该会不断分析COVID-19对航空运输部门的影响，欧盟应能够在不利条件持续存在的情况下，及时延长本规则措施适用的期限。 

　　8.  为了在必要和合理的情况下延长本法规中规定的措施，欧盟将采取行为的权力授予欧盟委员会，以修订本法规，延长本法规中规定的措施的期限。 

　　值得一提的是，由于对疫情的影响认识不充分，3月初欧盟行业代表意见并不一致，随后逐步形成共识。欧盟于3月13日紧急对法案的修订做出提案。该提案仍需要获得欧洲理事会和欧洲议会的批准才可实施。 

　　由于中国已经成为全球第二大航空市场，政策制定时应该考虑类似的对等原则及在国家广泛的影响及示范效应。相关部门更应该及时总结、收集各方经验教训，同时及早谋划2020年冬航季与2021年夏航季历史时刻分析、确认工作，及在疫情结束后，近期历史数据有变化情况下的时刻分配工作。（作者：彭静霞 珠港机场管理有限公司 ）