摘要：随着我国参与航线补贴的城市、机场日益增长，如何规范航线补贴成为值得研究的话题。作为1978年美国航空业放松管制的一部分，国会发起了基本航空服务计划(后文简称EAS)。如果交通运输部（后文简称DOT）确定无补贴的情况下航空服务不能提供，DOT应使用EAS资金向愿意提供服务的航空公司提供补贴。促使航空公司为社区提供服务。EAS在美国实施多年，值得我们研究并参考。本文选择以伊利诺伊州迪凯特市（Decatur, Illinois）未来两年EAS航线选择为研究目标，分析航线补贴的具体案例。 

　　一、EAS资质及申请流程要求 

　　要获得EAS资格，社区必须： 

　　1.距离最近的大中型枢纽机场70英里以上； 

　　2.要求年度平均每人次补贴200美元或更少，除非社区距离最近的大中型枢纽机场超过210英里，或除非DOT决定豁免； 

　　3.在每份EAS合同结束时，在最近一个财政年度内，平均每人次补贴不到1000美元，无论距离枢纽机场有多远； 

　　4.在最近一个财政年度内，平均每个服务日有10人次或更多的登机旅客，除非社区距离最近的中型或大型枢纽机场超过175英里，或者除非DOT认为10人次登机旅客以下的下降是暂时的； 

　　5.已于2011财政年度收到EAS补贴或航空公司向其发出90天的停飞通知，DOT要求航空公司继续向社区提供此类服务。 

　　现行法规要求EAS航空公司提供以下服务： 

　　1.枢纽机场服务，定义为联邦航空局指定的中型或大型枢纽机场；(联邦航空管理局（FAA），将旅客吞吐量占全美吞吐总量1%以上的机场定义为大型枢纽、旅客吞吐量占全美吞吐总量0.25%—1%的机场定义为中型枢纽、旅客吞吐量占全美吞吐总量0.05—0.25%的机场定义为小型枢纽) 

　　2.每天往返两次，每周6天，与枢纽间的经停点不超过一个； 

　　3.安排合理的时刻飞行，同时考虑到有中转航班的乘客需要，价格与其他航空公司在类似地点之间提供类似服务的价格相比不算过高； 

　　4.使用座位数为15个及以上的飞机服务，除非受影响的社区书面同意使用较小的飞机； 

　　5.使用至少有两个发动机和两名飞行员的飞机上服务，以及在某些情况下使用增压飞机。 

　　DOT授予特定航空公司合同，全年服务EAS社区。DOT实施以下步骤： 

　　1.DOT向所有航空公司发出提案邀请（proposals），向符合资格的社区提供航空服务； 

　　2.航空公司提交的提案包括所用飞机机型、航班运行频次、可能的枢纽和所需补贴金额。航空公司要求一定程度的补贴，以弥补其预计收入和成本之间的差额，并提供利润预估。虽然对航空公司在其提案中可以要求的补贴金额没有限制，但如果每年平均补贴每名乘客超过1000美元，无论距离最近的枢纽机场有多远，社区将不符合EAS的资格；如果每年平均补贴每名乘客超过200美元且这些社区距离最近的大中型枢纽机场不到210英里，社区也可能不符合EAS的资格； 

　　3.DOT审查提案并选择一家航空公司为社区提供航空服务，合同期一般为2至5年。当选择航空公司向EAS社区提供服务时，根据法规，DOT应考虑五个因素：服务可靠性、与枢纽机场较大航空公司签订营销合作、与枢纽机场较大航空公司签订“联运协议”、航空公司是否在其计划书中纳入了其服务社区的营销计划和用户偏好。此外，DOT可考虑航空公司的相关补贴要求。根据法律规定，补贴的数额应涵盖航空公司的预计运营成本与客运收入之间的差额，同时向航空公司提供的利润通常等于总运营费用的5%； 

　　4.DOT授予合同，并根据上个月完成的航班数量向航空公司支付费用。EAS航线的机票价格由航空公司自行决定。 

　　二、伊利诺伊州迪凯特市EAS案例浅析 

　　2017年12月21日DOT发布2017-12-20号命令，选择海恩尼斯航空服务公司（Cape Air）在迪凯特市提供EAS。选择Cape Air为社区提供每周24次直飞芝加哥奥黑尔国际机场（ORD）的往返航班和每周12次直飞圣路易斯兰伯特国际机场的往返航班，每周共36次往返航班，合同期限为2年，从2018年2月1日起，使用机型为9座的塞斯纳402飞机，至2020年1月31日，第一年年度补贴为2915273美元，第二年年度补贴为3002731美元。 

　　2019年5月21日，DOT发布提案邀请，要求有意在伊利诺伊州迪凯特市（Decatur, Illinois）提供基本航空服务（EAS）的航空公司提出提案，航空公司应不迟于2019年7月10日提交建议书。从2020年2月1日起，在有或无补贴的情况下，签订新的合同。 

　　（一）DOT对提案的要求 

　　DOT要求航空公司提供清晰建议，有助于社区和EAS小组对这些建议进行评估。航空公司提交的所有材料应合并成一份文件，DOT要求提案充分说明所提议的服务和所要求的年度补贴数额。航空公司应包括有关计划航班时刻表和预计轮档时间等信息，支持其补贴请求的财务数据，包括关于其预计成本和收入的信息，是否拥有航空公司提供定期航空服务的必要授权，以及航空公司是否与拟议枢纽的大型航空公司签订联程协议。DOT期望航空公司已就任何社区特定的营运规定完成调研。航空公司应在准备其建议书时，充分考虑到如果航空公司被DOT选中，能够在新合同期限的当天开始其建议书中所述的EAS。 

　　感兴趣的航空公司应在准备其提案时理解其最初提案将代表其最终且唯一的提案。DOT保留与航空公司谈判建议的自由裁量权，在这种情况下，DOT会给予所有申请航空公司同样的机会。DOT亦保留自由裁量权，完全拒绝一切不合理或不切实际的建议，并重新征集新一轮的建议。 

　　DOT要求提案应提供足够的运力，以满足历史水平的客运量，并为大中型枢纽机场提供服务，为国家航空运输系统提供众多连接机会。为了协助航空公司为他们的提案制定客运量和收入预测，DOT在附录中提供了历史客运量摘要。DOT希望提案与社区目前接收到的服务一致，即使用8-9座的客机每周往返36次。如果计划使用30-50座客机，DOT将考虑每周往返12次。 

　　如果航空公司愿意，也欢迎他们提出一个以上的服务方案。他们也不必局限于这些要求，如果他们设想其他可能更具吸引力的服务可能性，例如不同枢纽或合同期限，这种情况下的补贴要求仍然具有竞争力。 

　　DOT欢迎社区和国家随时提出意见。DOT鼓励有兴趣的航空公司在提交建议前与社区联络，以便他们能根据社区需要做出调整，因为他们在截止日期后无法修改建议。DOT将在航空公司提案的截止日期后不久，向公众提供建议摘要，并请他们提交最后意见（final comments）。 

　　（二）各航空公司提案 

　　截止2019年7月10日，共有4家公司提交了提案，包括SkyWest Airlines、Cape Air、Air Choice One、Boutique Air。 

　　SkyWest Airlines提案主要包括： 

　　1.计划提供为期两年每周12个迪凯特市-芝加哥的往返航班,SkyWest在芝加哥每日拥有620个起飞航班和175个目的地； 

　　2.SkyWest计划使用CRJ-200机型拥有50个座位。 

　　Cape Air提案主要包括： 

　　1.作为现有运行公司，加入迪凯特市运行后登机人数明显增加； 

　　2.实际航班执行率可以达到98.8%； 

　　3.公司现有86架飞机，服务34个城市，拥有750名员工，年均运输旅客超过50万人次； 

　　4.在兰伯特圣路易斯国际机场、芝加哥奥黑尔机场与美国航空代码共享。与美联航在内的主要公司均有联运协议；与主要OTA有分销合作；公司自行控制票价；电话预定没有预定费； 

　　5.安全拥有保证。拥有121/135部认证，机长飞行时间均不低于1500小时，双发飞机，年均航班量超过10万架次； 

　　6.计划适用机型为9座的Tecnam P2012，方案包括每周36个迪凯特市-兰伯特-圣路易斯的往返航班。或每周24个/12个或12个/24个迪凯特市-芝加哥、迪凯特市-兰伯特-圣路易斯的往返航班。迪凯特市将通过连接两个枢纽机场将获得广泛的连通性。 

　　Air Choice One提案主要包括： 

　　1.其现有的航线网络图。枢纽航点包括兰伯特圣路易斯国际机场、亚特兰大机场、芝加哥奥黑尔机场、明尼阿波利斯圣保罗国际机场； 

　　2.市场推广方案。包括强调拥有全职人员通过品牌信息、社交媒体宣传、网页管理技术优势、社区参与等方面保证市场推广； 

　　3.计划使用比奇1900机型执行每周各18个迪凯特市-芝加哥、迪凯特市-兰伯特-圣路易斯的往返航班； 

　　4.预计航班执行率可以达到98%，航班量3680班，运输旅客2.2万人次。补贴方案分为2年版或4年版。2年版补贴分别为299.3008万美元、308.2798万美元。4年版补贴分别为299.3008万美元、308.2798万美元、317.5282万美元、327.0541万美元。 

　　Boutique Air提案主要包括： 

　　1.其自身发展历史。包括2012年开始提供运输服务，2014年开通定期航班，拥有自身分销渠道，2014年签订首份EAS合同，现在为16个社区提供服务； 

　　2.机队包括PC-12与国王350，所有机长飞行时长超过1200小时； 

　　3.通过数据图标显示在其进入的社区，旅客运输量明显上升； 

　　4.2017年开始与美联航代码共享与行李直挂，2018年与美国航空联运； 

　　5.方案一是计划使用PC-12机型执行每周24个迪凯特市-芝加哥、12个迪凯特市-兰伯特-圣路易斯的往返航班； 

　　6.方案二是计划使用PC-12机型执行每周36个迪凯特市-兰伯特-圣路易斯的往返航班。 

　　表2-1 四家航空公司不同补贴方案对比表 

　　四家公司除了必须要包含的客运量、补贴数额之外，也强调了各自的优势。由于DOT并未严格规定各自提交报告的模板，故各公司也能借提案机会通过照片、航线图等展示各自企业品牌，突出优势。四家公司对补贴总额需求总量在278万到317万美元之间。主要集中在迪凯特市-芝加哥、迪凯特市-兰伯特-圣路易斯两条航线上。 

　　（三）提案意见征集 

　　7月11日DOT向主要社区发出邮件，针对4家公司提案，邀请社区于9月13日前发表针对提案的意见。 

　　7月15日美国航空发表意见支持Cape Air方案，美国航空将延续代码共享服务。 

　　8月8日迪凯特市机场服务商代表Gaitros Aviation发邮件支持Cape Air方案。自2018年2月接管航务服务以来，对Cape Air的经验表示认可。同时表示Cape Air雇佣了许多当地居民作为雇员，其中包括代理、飞行员、机务。已选择在迪凯特市雇用一名全职技工，这为机队提供了其他航空公司无法提供的服务水平，维修问题能够立即得到解决。 

　　工业品分销商:固安捷(格雷杰) Imperial Supplies, W.W. Grainger国家经理以个人名义发邮件支持Cape Air方案。 

　　8月22日迪凯特市议会、迪凯特市机场发表意见支持SkyWest方案。 

　　9月6日大迪凯特地区商会、斯基夫经销公司（Skeff Distributing Company）、锡安山村（Village of Mt. Zion）、密立金大学（Millikin University）、联合健康（Consociate health）相关人员发表意见支持SkyWest方案。 

　　9月9日迪凯特市市长、迪凯特市经济发展办公室（Economic Development Office）、索尔弗集团（The Solvr group）、迪凯特马肯县经济发展公司（Economic Development Corporation of Decatur - Macon County）、Investment Planners、Heartland Ag Group、Dunn Company作为迪凯特的企业主先后发表具名意见信支持SkyWest，SkyWest服务无疑会带来许多经济发展效益，因为它为该县提供了更大的航空旅行网络和更多的航空旅客。SkyWest的无缝服务将为该地区的居民、游客和企业提供可靠的空中旅行和高效的连接。希望这项最新的建议能得到积极的考虑。这项建议已获迪凯特社区董事会一致通过，并得到社会各界的大力支持。 

　　9月12日美国阿彻丹尼尔斯米德兰公司（Archer Daniels Midland）、迪凯特市医院发表意见支持SkyWest方案，认为可以增加航空旅客和出行网络，促进当地经济发展。 

　　密立金大学（Millikin University）发表意见支持SkyWest方案，认为更大的机型可以支持学生和家庭、事业伙伴在芝加哥中转。 

　　9月13日服务于伊利诺伊州第13区的众议院议员罗德尼·戴维斯（Rodney Davis）具名支持SkyWest方案。 

　　（四）确定航空公司提案  

　　12月4日美国DOT发布Order Selecting Air Carrier，确定选择SkyWest提供为期两年的基本航空服务计划(EAS)，从2020年2月1日到2022年1月31日。SkyWest将提供每周12个迪凯特市-芝加哥的往返航班。使用机型为CRJ200，年度补贴为2993168美元。 

　　DOT认为SkyWest的提案符合DOT需要考虑的所有五个航空公司选择标准。SkyWest在EAS计划中以提供可靠的航空服务而享有良好声誉，DOT相信该航空公司也会在迪凯特市这样做。此外，DOT还收到了一些支持SkyWest提议的意见，包括民选官员的一致支持。SkyWest将为迪凯特乘客提供与其联合航空公司代码共享的无缝旅行体验，并在芝加哥枢纽提供众多连接机会。最后，DOT注意到SkyWest在迪凯特的两年合同期的补贴总额将比Cape Air目前的年度补贴（SkyWest的年度补贴为2993168美元，而Cape Air的年度补贴为3002731美元）少9563美元。 

　　除了上述之外，DOT要求两家公司做好服务过度。在Cape Air暂停服务前，DOT希望该公司通知所有在暂停日期后保留旅行预订的旅客，协助这些旅客做出其他航空运输安排，或在要求时全额退还机票，不受处罚。如果SkyWest无法在2020年2月1日开始服务，则Cape Air必须按照其当前的服务模式为迪凯特提供服务，直到SkyWest开始在社区进行全面的EAS。在这种情况下，Cape Air将按照其在EAS投标中提出的两年选择方案2的第一年年度补贴率获得补偿。DOT专门制定过渡期期间支付给Cape Air补偿方案。 

　　DOT也要求社区必须保留住EAS资质，即如前文所述的EAS相关资质要求。 

　　DOT指示SkyWest保留所有账簿、记录和其他来源和摘要文件，以支持付款索赔，并以便于DOT代表审计和检查的方式保存和维护此类文件，保留7年。DOT认为SkyWest适合、愿意并能够作为一家经认证的航空公司运营，并且能够在伊利诺伊州迪凯特提供可靠的基本航空服务。 

　　三、伊利诺伊州迪凯特市EAS案例对中国民航的借鉴之处 

　　由于美国EAS已实施多年，EAS选择航空公司的制度与过程相对完善，且多数社区也已实施多年，利益相关方熟悉操作流程。对于中国民航业尤其部分中小机场而言，航线补贴的实施过程多属于摸着石头过河，从机制到人员的专业性都有待提升。 

　　伊利诺伊州迪凯特市的案例首先启示我们应该加强对美国、欧洲成熟航空市场在航线补贴机制、流程方面的研究，让中国各利益相关方更熟悉国外航空市场。其次启示我们应该考虑从国家层面规范基本航空服务的流程、范围及对应标准，既保证航空公司的合理利润，又能保证有限的补贴资金合理利用。再次，美国的EAS实施机制上能够充分听取利益相关方的意见，伊利诺伊州迪凯特市EAS案例基本呈现一边倒的局面，故DOT也考虑多数声音选择SkyWest作为未来下一阶段EAS承运航空公司。这也意味着DOT实际需要研究或决策的事项相对较小，降低了决策风险。最后，本案例还可以看到针对更换航空公司的过渡期，DOT也有过渡方案和对应的过度期补贴，避免临时中断，以保证服务的连续性。周全的考虑也值得我们借鉴。（作者：彭静霞 珠港机场管理有限公司） 

　　参考文献 

　　1．《美国法典》第49编第41731  Title 49 U.S.C. § 41731. 

　　2．DOT发布Order，2019-12-4 Served: December 12, 2019. 

　　3．DOT发布DOT-OST-2006-23929.