摘要： 2010年至今美国几项法定的变更影响到了社区获得基本航空服务补贴的资格。尽管发生了这些变化，接受EAS的社区总数保持不变，EAS支出却明显增长。本文收集资料对EAS补贴的资格、要求、获得流程及豁免情况予以简析，并初步思考对中国的借鉴。

一、基本航空服务概述

作为1978年美国航空业放松管制的一部分，国会发起了基本航空服务计划（后文简称EAS）。如果交通运输部（后文简称DOT）确定无补贴的情况下航空服务不能提供， DOT应使用EAS资金向愿意提供服务的航空公司提供补贴。促使航空公司为社区提供服务。自2010年以来，几项法定的变更限制了社区获得EAS补贴的资格。尽管发生了这些变化，接受EAS的社区总数保持不变，EAS支出从2010财年的1.61亿美元增加到2018财年的2.77亿美元，如图1-1所示。本文收集多方资料对EAS补贴的资格、要求、获得流程及豁免情况予以简析。

图1-1 基本航空服务计划服务数量及支出

截至2018年10月1日，美国境内的108个社区正在接受EAS（不含阿拉斯加和夏威夷的65个社区），如图1-2所示。

图1-2 美国境内的108个社区正在接受EAS

（一）社区获得EAS的资格

1.距离最近的大中型枢纽机场70英里以上；

2.要求年度平均每人次补贴200美元或更少，除非社区距离最近的大中型枢纽机场超过210英里，或除非DOT决定豁免；

3.在每份EAS合同结束时，在最近一个财政年度内，平均每人次补贴不到1000美元，无论距离枢纽机场有多远；

4.在最近一个财政年度内，平均每个服务日有10人次或更多的登机旅客，除非社区距离最近的中型或大型枢纽机场超过175英里，或者除非DOT认为10人次登机旅客以下的下降是暂时的；

5.已于2011财政年度收到EAS补贴或航空公司向其发出90天的停飞通知，DOT要求航空公司继续向社区提供此类服务。

（二）EAS的资金来源

EAS的资金来源于年度拨款法和飞越费，由联邦航空管理局（FAA）从飞越美国领空的外国飞机收取。从历史上看，向EAS提供的飞越费每年为5000万美元，但2012年《联邦航空局现代化和改革法案》规定，所有飞越费都向EAS提供，这导致飞越费占项目费用比例增加。 如图1-3所示。

图1-3飞越费占比提高

（三）现行法规要求EAS航空公司提供的服务

1.枢纽机场服务，定义为联邦航空局指定的中型或大型枢纽机场；(联邦航空管理局（FAA），将旅客吞吐量占全美吞吐总量1%以上的机场定义为大型枢纽、旅客吞吐量占全美吞吐总量0.25%—1%的机场定义为中型枢纽、旅客吞吐量占全美吞吐总量0.05—0.25%的机场定义为小型枢纽)

2.每天往返两次，每周6天，与枢纽间的经停点不超过一个；

3.安排合理的时刻飞行，同时考虑到有中转航班的乘客需要，价格与其他航空公司在类似地点之间提供类似服务的价格相比不算过高；

4.使用座位数为15个及以上的飞机服务，除非受影响的社区书面同意使用较小的飞机；

5.使用至少有两个发动机和两名飞行员的飞机上服务，以及在某些情况下使用增压飞机。

（四）DOT授予特定航空公司合同并全年服务EAS社区所实施的步骤

1.DOT向所有航空公司发出提案邀请（proposals），向符合资格的社区提供航空服务；

2.航空公司提交的提案包括所用飞机机型、航班运行频次、可能的枢纽和所需补贴金额。航空公司要求一定程度的补贴，以弥补其预计收入和成本之间的差额，并提供利润预估。虽然对航空公司在其提案中可以要求的补贴金额没有限制，但如果每年平均补贴每名乘客超过1000美元，无论距离最近的枢纽机场有多远，社区将不符合EAS的资格；如果每年平均补贴每名乘客超过200美元且这些社区距离最近的大中型枢纽机场不到210英里，社区也可能不符合EAS的资格；

3.DOT审查提案并选择一家航空公司为社区提供航空服务，合同期一般为2至5年。当选择航空公司向EAS社区提供服务时，根据法规，DOT应考虑五个因素：服务可靠性、与枢纽机场较大航空公司签订营销合作、与枢纽机场较大航空公司签订“联运协议”、航空公司是否在其计划书中纳入了其服务社区的营销计划和用户偏好。此外，DOT可考虑航空公司的相关补贴要求。根据法律规定，补贴的数额应涵盖航空公司的预计运营成本与客运收入之间的差额，同时向航空公司提供的利润通常等于总运营费用的5%；

4.DOT授予合同，并根据上个月完成的航班数量向航空公司支付费用。EAS航线的机票价格由航空公司自行决定。

二、EAS经济效益及法定变更带来的影响

（一）EAS经济效益

针对EAS在当地的经济效益，美国政府问责局（GAO）曾进行相关的调查：

1.经济发展，包括吸引和留住企业和专业人员的能力。社区的官员都认为通过EAS获得可靠的航空服务对社区的经济发展至关重要，包括吸引和留住企业和专业人士的能力。部分官员表示，企业在决定选址时首先要问是否提供航空服务；

2.增加到社区的旅游。多数社区官员认为EAS有助于将游客带到社区，一位社区官员表示，通过EAS获得空中服务是社区被选中主办Boy Scout Jamboree (童子军大会)的一个关键因素，该活动为该地区带来了8000名志愿者和45000名童子军；

3.创造与航空服务有关的就业机会。14个社区中的4个社区的官员还提到，EAS为社区带来了与航空服务有关的工作，包括运输安全管理局人员、机场雇员、航空公司雇员和特许公司雇员，如固定航空公司和机场餐厅的雇员。社区官员表示，在社区提供航空服务可以创造其他类型的就业机会，并支持地区产业，如酒店、餐馆和租车公司。EAS使居民能够更方便地旅行，并与世界其他地区建立联系。居民使用EAS前往大城市进行当地无法提供的医疗服务，如专家预约；

4. 失去航空服务产生的负面经济影响。三位失去EAS补贴资格的社区官员接受访谈时表示，失去航空服务产生了负面的经济影响。其中一位社区官员表示，航空服务的缺乏降低了当地企业、医院和学院招聘专业职位的能力，例如医生和教授，他们有旅行需要，以保持在其领域的熟练程度。另一位官员表示，失去EAS导致了登机人数的减少，进而减少了机场获得的机场改进计划（后文简称AIP）资金。由于AIP资金较少，机场无法为吸引或使航空公司能够为社区服务的改进支付费用。

（二）法定变更带来的影响

法定变更会限制社区的EAS资格，但近三分之一的社区继续通过豁免获得服务。自2010年以来，四项法定变更和DOT执行政策的变更限制了有资格获得EAS的社区数量。

1..2011年机场和航空延伸法The Airport and Airway Extension Act禁止DOT继续向年人均旅客EAS补贴超过1000美元的社区提供补贴，无论其距离最近的枢纽机场有多远；

2.2012年联邦航空局现代化和改革法案The FAA Modernization and Reform Act of 2012取消了大中型枢纽机场175英里范围内且在最近一个财政年度内平均每天10人次登机人数的社区的资格，除非DOT给予他们豁免；

3.2012年联邦航空局现代化和改革法案The FAA Modernization and Reform Act of 2012取消了2010年9月30日至2011年9月30日期间未获得EAS社区的EAS资格，从而影响了EAS的进一步发展。如果没有这项规定，本来有资格获得服务的社区数目不详。至少有一个社区因此失去了资格；

4.2014年综合拨款法和随后的拨款法The Consolidated Appropriations Act of 2014 and subsequent appropriations acts。要求DOT在使用EAS补贴签订新合同之前，与距离最小枢纽机场40英里内的社区协商分摊当地成本。科罗拉多州普韦布洛市和宾夕法尼亚州兰开斯特市相邻的两个社区最初受此规定约束。目前宾夕法尼亚州兰开斯特市是美国本土唯一受此规定约束的社区；

5.2014年10月，DOT发布了一份《执行政策通知》，声明将在2015年9月30日之后开始对距离中型或大型飞机场不到210英里的社区实施平均每位乘客每年200美元的补贴上限，从而限制了2016年有资格获得EAS的社区数量。但是，DOT可以向不符合上限的社区授予豁免；

6.2012年《合并和进一步持续拨款法》和随后的《拨款法》取消了根据EAS计划提供服务的飞机必须至少有15个座位的要求。由于这一变化，使用8座或9座飞机接受服务的EAS社区数量从2010年的23%（107个社区中的25个）增加到2019年的47%（107个社区中的50个）；

7.2018年FAA重新授权法案明确允许DOT考虑在季节性机场发出EAS提案请求时日期和机场可达的灵活性。DOT已经在考虑为一些社区提供季节性服务。

三、EAS豁免情况研究

（一）EAS豁免要求

2018年联邦航空局重新授权法案要求DOT符合以下要求时自动授予平均每位乘客每年200美元的补贴上限豁免。如果（1）一个社区平均乘客补贴在一个财政年度的补贴低于前三个财政年度的任何一个，或者（2）如果一个财政年度的每名乘客的补贴低于前三个财政年度的平均每名乘客的最高补贴的10%。DOT只可豁免每个社区的补贴上限一次。DOT在2019年开始使用2018财年的数据实施这一规定。

DOT被允许豁免一些资格要求。DOT可对以下情况给予社区豁免：（1）平均每天10人次登机人数要求，或（2）在上一财政年度超过平均补贴每名乘客200美元。

（二）DOT通常遵循的豁免步骤

1.DOT收集上一财政年度的信息，以确定哪些社区不再符合EAS资格要求；

2.DOT发布“显示原因show cause”命令，指示EAS社区或其他相关人员提交信息，说明DOT不应终止社区资格的原因。在“显示原因show cause”命令中列出的社区可向DOT提供信息，证明其满足EAS要求，或向DOT提交请愿书，证明社区未能满足资格要求是临时情况，以便保留资格。如果社区没有提供新的信息来证明他们符合EAS要求或提交申请，那么社区的EAS资格将终止；

3.DOT发布最终命令，更改其初始决定，向社区授予豁免，或终止社区的EAS资格。如果社区不同意DOT终止资格的决定，它可以提交恢复申请。

（三）社区的豁免情况

由于法规和执法政策的这些变化，自2010年以来，有12个社区失去了获得EAS的资格，或者没有资格获得豁免，或者没有申请豁免，或者申请豁免而未获得豁免,如表3-1。

表3-1 未获得豁免的社区及原因

一些社区失去获得EAS的资格，但许多自2014年以来不符合资格要求的社区继续获得EAS，因为他们获得了DOT的至少一项豁免。从2014财政年度到2019财政年度，DOT共向37个社区授予110项豁免，约为目前该计划社区数量的三分之一。近几年获得豁免的社区数量有所增加，部分原因是DOT决定执行每年平均补贴每名乘客200美元上限。DOT给予15个社区豁免，因为他们在这一年中经历了一次服务中断，导致社区无法满足平均每天10人次登机人数要求或将补贴保持在每年平均补贴每名乘客200美元之下。

在申请豁免的社区中，除了纽约州詹姆斯敦、宾夕法尼亚州富兰克林/石油城和马里兰州哈格斯敦三个社区外，DOT都批准了豁免。

詹姆斯敦在2016财政年度未达到平均每天10人次登机人数要求，并且超过了每年平均补贴每名乘客200美元上限。DOT没有给予詹姆斯敦豁免，因为认为其没有足够的证据表明詹姆斯敦有足够的服务来满足资格要求。

自2013财政年度以来，富兰克林/石油城每年都未达到平均每天10人次登机人数要求，自2015财政年度以来，每年都超过平均补贴每名乘客200美元。DOT不允许豁免富兰克林/石油城，因为它继续不符合要求且接近中型枢纽机场，距离匹兹堡国际机场85英里。2019年9月，富兰克林/石油城向DOT递交了一份重新考虑的请愿书。DOT拒绝其请愿书。

自2013财政年度（2016财政年度除外）以来，哈格斯敦未达到平均每天10人次登机人数要求，自2015财政年度以来，每年都超过平均补贴每名乘客200美元。DOT不允许豁免黑格斯敦，因为它靠近一个大型枢纽机场，黑格斯敦距离华盛顿杜勒斯机场不到70英里，而且没有足够的证据表明黑格斯敦将来能够满足资格要求。2019年8月，哈格斯敦向DOT递交复议申请。DOT拒绝了这一请求，哈格斯敦向联邦法院提起诉讼，对这一决定提出质疑。

美国佐治亚州雅典市未达到每天10人次登机人数要求，有资格提交豁免申请，但没有提交。

四、对中国的借鉴

我国国内航线的补贴，目前国家层面并未有通行的执行标准、依据与流程。仅民航局每年公布补贴情况，地方各级政府并未有相应的公布机制，以至于目前没有一方能够有准确的数字显示出中国航线补贴情况。

结合美国案例，我国可以尝试研究由民航局统筹分配各级政府补贴的可行性，同时可以考虑研究制定针对补贴的统一标准，包括且不限于单位距离、飞行时长与补贴金额的最高标准。

对于确实没有市场潜力的航线应当停止补贴，以免造成资源浪费，但这样的前提是有依据可循，同时有合适的申诉渠道。

目前我国也缺乏执行补贴后的长期效益回溯评估机制，更缺乏回溯评估的参考标准。（作者：彭静霞 珠港机场管理有限公司）

参考文献

[1] Effects of Changes to the Essential Air Service Program, and Stakeholders Views on Benefits, Challenges, and Potential Reforms [Z].2019.

[2] 刘锋.美国的基本航空服务(EAS)计划[J]. 民航管理, 2010(3):92-94.