摘要： 

　　本文论证了地方政府投资建设中小机场的目的是利用航空运输业的正外部性，优化本地区的交通运输条件，促进本地区的经济社会发展。优化交通运输条件需要提升机场通达能力。使用支线飞机运营支线航班是一种更有效率的资源配置方式，比用干线飞机运营支线航班更能提升机场通达能力。我国用大量干线飞机运营支线航班属于资源错配。发生资源错配的原因是我国支持支线航空发展的政策表述不明确，实施中发生偏离，具体的政策措施不适当等。建议在十四五规划等国家政策中明确规定支持用支线飞机发展支线航空的政策，优化相关政策措施。 

　　准确认知支线航空的经济社会属性和发展趋势，是制定有效的支线航空发展政策的基础和前提。我国从20多年前就开始采取政策措施支持支线航空业的发展，但是时至今日，支线航空的发展并不令人满意。笔者认为，对支线航空的认知不全面，政策目标不清晰，政策路径不恰当是形成这种现状的重要原因。笔者试从国家和社会经济发展的角度，运用经济学的基本原理，提出用支线飞机运营支线航班是一种更有效的资源配置方式的观点，并就支线航空发展政策提出建议，请各位领导和专家批评指正。 

一、地方政府建设机场的目的是获得航空运输带来的正外部性

　　中小机场长期亏损一直是困扰民航局和地方政府的问题。2017年末，全国共有颁证机场229个，其中76个机场管理机构实现盈利，其他153个机场亏损。在全部颁证机场中，旅客吞吐量小于200万人次的中小机场为171个，亏损机场占中小机场总量的89%。由于机场建设投资额较大，在机场初始建设或扩建后的较长时间中，机场的运行成本与旅客吞吐量和起降架次关系不大，因此，在机场的吞吐量达到一个较大规模规模前，中小机场一般将长期处于亏损状态。 

　　现在的问题是，地方政府在投资建设中小机场的时候，一般都会预见到机场将是长期亏损的，那地方政府为什么还要投资建设机场呢？答案应当是：地方政府建设机场的目的是希望利用航空运输带来的正外部性，促进地方经济社会发展，而不是为了机场管理机构本身盈利。如果地方政府的投资目标是想让机场管理机构短期内就带来大量利润，则地方政府根本就不会决策建设中小机场。 

　　经济学的鼻祖亚当﹒斯密在《国富论》中阐述了一个发展经济学的原理，被现代经济学家阿林﹒杨格命名为斯密定理。我们可以运用斯密定理来论证上述观点。斯密定理可以概括为：“分工是经济增长的源泉，分工依赖于市场的大小，市场大小又取决于运输的条件”。对于斯密定理，我们还可以这样理解:交通运输条件的改善可以扩大市场的规模，市场规模的扩大可以促进社会分工的细化，社会分工的细化会促进经济增长。 

　　2017年，习近平总书记视察北京新机场时提出了“新机场是首都的重大标志性工程，是国家发展一个新的动力源”的重要论断。习总书记的这一论断，显然不是从北京新机场和航空公司盈利角度讲的，而是从北京新机场能促进北京与全国经济与社会发展角度来讲的。 

　　1991年，时任国务院副总理朱镕基在全国民航服务工作会上指出，“民航的发展也是我们改革开放的一个条件，没有民航的先行，改革开放很难扩大下去。” 

　　“道路者，文明之母也，财富之脉也。”这是中国革命的先行者孙中山先生阐释交通运输重要作用的一句名言。孙中山在建国方略中提出了建设铁路20万公里的宏大规划。 

　　上述事实充分证明，交通基础设施能够推动国家与社会经济发展，是一个地区经济社会发展的基础和重要前提条件。地方政府正是认识到了航空运输业能在推动当地经济社会发展中发挥巨大作用，为了本地区的经济社会能够更快更好地发展，才决策投资修建机场的。 

　　根据经济学原理，当一个人从事一种影响旁观者福利，而这种影响既不付报酬也得不到报酬的活动时，就产生了外部性。如果对旁观者的影响是不利的，就称为负外部性。如果这种影响是有利的，就称为正外部性。 

　　就机场建设来说，地方政府能从航空公司在机场从事航空运输活动中受益，但一般并没有义务给航空公司经济补偿，这就是地方政府获得了机场和航空公司向旅客和货主提供航空运输服务的正外部性。 

　　从这个角度讲，中小机场长期亏损是航空运输活动的基本规律，根本就不是问题。要想机场建设后立刻变成大机场，实现盈利，这个机场的建设必然是严重滞后于经济社会发展要求的。 

　　我国东部地区的高铁、高速公路发达，可以比较容易到达附近的大中型交通枢纽，根据边际收益递减规律，一个中小机场的开通对优化当地交通运输条件的作用不是很大。但在中西部地区，尤其是西南地区，山高林密，地面交通不便，中小机场的开通对优化当地交通运输条件的作用巨大，将使该地区的市场由一个狭小的地域性市场扩展为全国市场，甚至全球大市场，当地市场的扩大将促进了社会分工的细化，更大程度上促进当地经济社会发展。因此，中小机场对中西部地区的社会发展意义更大，航空运输业的正外部性更强。 

二、经济发展要求机场提升运输通达能力

　　一个机场对当地交通运输条件的优化，目的是让该地能与更多、更远的地区建立人员与物品的交流，而且交流越来越便捷。交通越便捷，对当地经济社会发展的作用就越大。航空运输服务的便捷程度可以用通达能力来衡量。 

　　一个机场的航空运输通达能力可以从广度和厚度两个维度衡量。航空运输通达能力的广度，是指该机场能够实现航空运输通达城市的数量和分布范围。一个机场能够将旅客运抵城市的数量多、城市分布范围广，可以称之为通达广度大，将能够满足更多旅客的航空运输需求。航空运输通达能力的厚度，是指一个机场提供的两城市之间航班频次的高低。在两城市之间，一个机场提供的航班频次高，可以称之为通达厚度大，能够更好地满足旅客的航空运输需求。 

　　一个机场的通达能力越强，当地的航空运输条件就越优化，航空运输对当地经济社会发展作出的贡献就越大。 

　　在航空旅行中，除机票价格因素外，总旅行时间是影响航空运输需求的第二个决定性因素。总旅行时间模型研究表明，离港航班的班次越密，越能提高航空运输需求，航班班次对短途市场的影响比对长途市场的影响更加显著。增加航班频次，能够大大提高机场的通达能力。举个例子说，在两个机场之间原来航班班次是每周2班，随着旅客数量的增加，增加为每周7班，则每周7班带来的便捷程度要远远大于每周2班，旅客乘机更方便，运输需求会进一步增加，该航班对当地交通运输条件的优化贡献更大。 

　　随着中小机场旅客吞吐量的增加，其航班通达地点和航班频次都会增加，从而提升该机场的通达能力，更好地优化该地区的交通运输条件，对当地经济社会发展做出更大的贡献。反之，如果一个机场建成后没有航班飞，则机场的通达能力为零，不能对当地经济社会发展做出任何贡献。 

　　在旅客吞吐量既定的情况下，提升机场通达能力的办法也是有的，首先是将大机型换成小机型执行航班，将增加航班频次，提高通达能力；其次，建立干支衔接的航线结构，旅客通过区域枢纽中转到达更多的城市；第三，航空公司提供一票到底、中转联程的运输产品，让旅客中转航变更便捷，将会降低旅客旅行的时间成本和精神成本，从而提升通达能力。而且，随着航班班次的增加，航班通达城市也会增加，这将进一步提升机场的通达承能力。 

　　因此，中小机场投入运行后，地方政府和机场管理机构应当采取多种措施，提高机场的旅客吞吐量，增加航班班次，提升机场通达能力。 

三、支线飞机运营支线航班更能提升机场通达能力

　　显而易见，在机场旅客吞吐量既定的情况下，用支线飞机运营支线航班比用干线飞机运营支线航班能大幅度增加航班频次，提升机场通达能力。 

　　例如，假设某两城市之间的航线每天有旅客50人，如果用180座的波音737或者空客320等干线飞机运营，需要3天一个航班，每周只有2个航班；如果用座位数为70座的ARJ支线飞机运营，则可以每天1个航班，达到每周7班。每周7班的航班竞争力显然大大高于每周两班，每周7班的航班对当地交通运输条件的改善更大，对当地经济社会发展的作用也就更大。 

　　一个机场的旅客航空需求是多样化的，不同旅客要去不同的地点。在一个机场的旅客数量较少的时候，航空公司一般不会开通点对点航班，而是开通中小机场到枢纽机场的航班，旅客到达枢纽机场后再中转其它航班；只有在旅客数量较大的时候，航空公司才能开通点对点航班或者经停航班。对旅客来说，点对点航班显然比中转航班更好。 

　　例如，从A城市到B城市的运输需求是50名旅客，航空公司用180座的飞机运营时一般不会开通A、B之间的直飞航班，但用座位为70座的支线飞机运营时，则可以开通A、B之间的直飞航班，旅客乘坐支线直飞航班的旅行体验会更好，A机场直接通达的机场也将更多。 

　　因此，将原来用干线飞机运营的支线航班改为用支线飞机运营时，机场的直接通达城市会增多，航班频次也会提高，从而提升机场的通达能力，更好地优化当地的交通运输条件。 

　　需要指出的是，通过使用支线飞机运营支线航班可以提升机场通达能力，优化当地航空运输条件的理论和政策，在民航局和地方政府的政策中体现得还不多。 

四、用支线飞机运营支线航班是更有效率的资源配置模式

　　与用干线飞机运营支线航班相比，用支线飞机运行支线航班是一种更有效率的资源配置模式，除提高机场的通达能力，为当地经济做出更大贡献外，还体现在以下方面。 

（一）降低地方政府的航线补贴成本

　　中小机场开通之初，航空运输需求量小，航空公司的航班客座率低，航空公司运行这些航线基本是亏损的，因此，在市场机制的作用下，如果没有民航局和地方政府给予的补贴，航空公司将不会开飞中小机场的航班。 

　　如果机场建成后没有航班通航，则地方政府通过建设机场优化交通运输条件的目标将落空。为此，地方政府需要给予航空公司航线补贴，让航空公司开飞中小机场有利可图，至少不能绝对亏损。需要说明的是，地方机场给予航空公司航线补贴，并不是政府作为社会公共事务的管理者向自己的服务对象提供补贴，更不是对航空公司恩赐，而是政府向市场购买商业服务。华夏航空将地方政府提供补贴开飞中小机场称为机构购买运力，就是从这个角度上讲的。因此，地方政府对航空公司开飞中小机场提供航线补贴，是一种将外部性内部化的方式。地方政府也是航空公司提供航空运输的受益人，在机场因规模太小导致航空公司不飞航班的情况下，其不提供航线补贴就享受不到利益，其支付了航线补贴才享受到了利益，从这个角度看，与旅客支付票款才能享受服务并无不同。因此，地方政府以向航空公司提供航线补贴的方式换来航空公司开飞航班，是将正外部性内部化的机制，是一种市场交易方式，是有效率的。 

　　上文已经分析，机场对优化当地交通运输条件的贡献是由其通达能力决定的。在一个机场的旅客量一定的情况下，为达到相同的通达能力，与用干线飞机运营支线航班相比，用支线飞机运营支线航班时，地方政府的补贴成本将大幅度降低。 

　　例如，某航线每天的旅客量是50人，要开通每天1班，每周7班的航班。如果用座位数为180的支线飞机执飞，则航空公司空座数为130个，地方政府需要为130个空置座位买单，每班的补贴额可能超过要过万元或者数万元；如果用座位数为70的支线飞机执飞，则地方政府只需要为20个空置座位买单，每班的补贴额将很少，甚至不需要补贴。这个例子说明，用支线飞机运营支线航班，将大大降低地方政府的航线补贴成本。 

　　上例中，如果干线飞机航班频次改为每3天一班，可能就不需要政府补贴或者补贴额就较少了，但机场的航空运输通达能力也大大降低了，对当地经济社会发展的贡献也将大大降低了，而且降低了机场的使用效率，是对机场投资的巨大浪费。 

　　总之，在达到相同的机场通达能力情况下，与用干线飞机运营支线航班相比，用支线飞机运营支线航班时，政府支出的航线补贴额会大幅度降低，或者说政府航线补贴的效率会大幅度提高。 

（二）节省机场投资和机场运营补贴

　　我国目前的支线飞机在运输机队中所占比例很小。根据民航局公布的2018年民航行业统计公报，2018年末，我国支线飞机总数为187架，占运输飞机总数的5.1%。据飞常准大数据研究院2018年6月发布的《国内支线机场发展观察报告》分析，2017年6月至2018年5月期间，国内支线机场的航班中，仅23.4%的航班由支线飞机执飞，76.6的航班由干线航班执飞。 

　　我国这些年新建的中小机场主要是能起降B737和A320以上飞机的高等级机场。机场建得这么大，除地方政府官员贪大求洋，要求修了机场就直飞北上广之外，我国民航运输机队中支线飞机少也是重要原因。现在我国机队中的主流飞机是B737和A320级别的飞机，支线飞机很少，如果机场不能起降B737和A320机型，则这些机场建起来就会因没有合适机型来飞而闲置。因此，我国支线机场修的规模普遍偏大，这是很不经济的。 

　　如果我国机队中的支线飞机数量比较多，中小机场全部用支线飞机来飞，则中小机场可降低等级，节省机场建设投资。中小机场投入使用初期，其营业收入不能弥补运营成本，需要政府补贴。如果降低机场建设等级，不仅初始投资减少，运营成本也会降低，从而减少政府的机场运营补贴数额。机场投资额减少，机场的亏损期限也将缩短，将一定程度上解决困扰民航局和地方政府的中小机场亏损问题。 

　　我国民航局掌握的民航发展基金主要投向是机场的建设和运营，在中小机场因降低建设等级而降低投资额的情况下，民航局投向机场建设的民航发展基金也会减少，投向航空运营的机场补贴和航线补贴会增加，可以减少地方政府的机场运营补贴和航线补贴。 

（三）促进更多中小机场的建设与发展

　　没有机场的城市一般经济更落后，地方政府更缺少用于机场建设的投资，民航发展基金对中小机场建设的投资补贴就成为重要的资金资源。在中小机场因适应支线飞机起降而降低技术等级、减少投资的情况下，民航发展基金可以支持更多中小机场的建设与发展，能更好地改善中西部地区的交通条件，促进这些地区的经济社会发展。 

（四）降低航空公司的市场培育成本和时刻保有成本

　　任何市场都是需要培育和引导的，航空运输市场也不例外。航空公司培育和引导市场的方式就是开飞航班，让当地更多旅客认识、了解航空运输，培养航空运输消费习惯，增加航空运输市场需求。一条航线一般在开飞初期旅客比较少，用干线飞机运营会亏损较多，而用支线飞机飞将会减少亏损且亏损时间缩短。因此，用支线飞机运营中小机场将降低航空公司的市场培育成本。 

　　目前，世界各国的航班时刻分配一般都执行祖父权利原则，即：一个航空公司开飞一条航线后，只要它一直运营下去，则在该机场的起降时刻就一直归它所有，其他航空公司不能抢走。在中小机场的航班时刻即将变得稀有之前，航空公司占有这些时刻是很有价值的，与用干线飞机占有时刻相比，用支线飞机占有时刻的成本就低得多。 

（五）降低航空公司机队结构风险

　　俗话说，鸡蛋不能放到同一个篮子里，否则会增加损失风险。航空公司的机队结构也同样存在问题，如果一个航空公司在规模较大是仍然保持机型的单一化，规模经济性已经很小，但机队机构风险就比较大的，在风险事件发生时，就会给航空公司造成损失。例如，2019年发生的波音737MAX事件，该机型因安全问题而停飞，全波音737机队的航空公司的发展战略和经济及效益就受到较大不利影响，而波音B737和空客A320都有的航空公司的损失就要少的多。再看2020年初的新冠疫情，由于疫情和国家交通运输显示，许多航班停飞，即使在飞的航班客座率也非常低。在这种情况下，如果航空公司有一些支线飞机，就可以将支线飞机调到干线飞机客座率低的航班上来运用，损失就会大大减少。 

　　因此，航空公司在机队中引入支线飞机可以减低机型风险。 

（六）降低旅客总旅行时间，提升旅客旅行体验

　　总旅行时间模型表明，旅客更青睐直飞航班而不是联程航班，原因是直飞航班的总旅行时间更短。增加航班班次，减少航班间隔都能将总旅行时间缩短，提升旅客体验。 

　　与用干线飞机运营中小机场相比，用支线飞机运营中小机场时，航班班次会增加，航班密度变大，直飞航班数量也会增加。这些改变，都会提升旅客的旅行体验。 

（七）有效实施基本航空服务计划

　　《国务院关于促进民航业发展的若干意见》指出要实施“基本航空服务计划”，这是我国建立“基本航空服务计划”的基本依据，民航局也制定了具体措施。 

　　老少边穷地区和地面交通不便地区航空运输需求少，旅客数量少，在达到相同通达性的情况下，用支线飞机运营这些支线航班，比用干线飞机运营成本更低，更经济，符合国务院的政策取向。 

　　美国和欧盟也有类似的基本航空服务计划，政府在实施这些计划时，都使用座位数较少的支线飞机执行。 

　　因此，用支线飞机实施基本航空服务计划，成本更低，更有效率。支线飞机是实施“基本航空服务计划”的经济适用航空器。 

（八）优化国家的航空运输结构

　　对一个航空公司的资源配置来说，“航线与市场匹配，机型与航线匹配，机型与市场匹配”是一个基本原则。这一原则，不仅是航空公司的资源配置原则，也应该是国家的航空资源配置原则。 

　　航线与市场匹配，是指在两城市之间有航空运输需求且需求量达到一定规模时，航空公司才能开通该航线的运营。如果两城市间没有航空运输需求或者需求量很小，则开通这样的航线是不经济的。 

　　机型与航线匹配，是指飞机的航程、油耗等经济性能要与航线匹配，在航程能满足航线要求的基础上，油耗等经济性指标应当尽可能少。 

　　机型与市场匹配，主要是指飞机的载客量要与市场匹配，既不能让飞机座位浪费，还要满足市场运输需求，要避免大马拉小车现象，另外就是飞机的硬件设施要与目标市场的需求匹配。 

　　上述三匹配原则，要求洲际航线用宽体机执飞；国内干线和邻近国际航线用干线飞机执飞，国内客运量很大且航班时刻资源紧张的航线也要用宽体机执飞；支线航线用支线飞机飞。如果不按照上述原则配置飞机，则或者飞机不能满足运输需求，或者浪费社会资源。我国有关部门领导20年前就曾指出，用干线飞机飞支线，是大马拉小车，效益差。 

　　国家发改委原副主任张国宝2000年撰文阐述：“从经济性来讲, 一条航线, 应随着客流量的增大而增加航线密度, 当航班密度太大时, 才考虑更换更大的机型, 这是发达国家通常采取的办法。枢纽机场与支线机场有机结合, 干线飞机与支线飞机适度配置, 形成以地区或省会枢纽机场为网架, 向支线机场辐射的机场网络; 减小飞机型号, 增加航班密度, 调整支线票价, 应是我国民航结构调整的方向。”今天来看，这种观点仍然没有过时。 

（九）小结

　　综上所述，用支线飞机运营中小机场，可以节省国家的机场建设投资、机场与航线补贴，能加快中小机场建设的步伐，更好地提升中小机场通达能力，优化当地的交通运输条件，降低航空公司的运营成本，提升旅客的旅行体验，降低航空公司机队结构风险，有效实施国家基本航空服务计划，优化国家航空运输结构。 

　　用支线飞机运营支线航空，也是节省社会成本的资源配置方式。无论航空公司支付的成本，还是政府支付的成本，都是社会成本。对于一中小个机场来说，通过给定数量的航班实现一定通达能力的社会成本，就是飞机拥有成本和运营成本。与干线飞机相比，支线飞机的拥有成本和运营成本都将大幅度降低，这是显而易见的。 

　　因此，用支线飞机运营支线航班是一种更有效率的资源配置方式。 

　　美国目前支线飞机占运输飞机总数的30%以上，支线航班绝大多数都用支线飞机运营；欧盟的支线飞机在机队中的占比也很高，支线航班也主要用支线飞机运营。我国目前存在的用干线飞机运营支线航班的市场机构，是一种资源错配。 

五、政策分析与检讨

　　2000年曾经被称为我国支线航空发展元年，这一年国家出台了鼓励和支持支线航空发展的政策，民航局制定了促进支线航空发展的政策措施，地方政府提出了较多的支线机场建设项目，航空公司开始批量订购支线飞机。国家发改委的领导希望中国支线飞机能在运输机队中占到30%的比例。从2000年至今已经过了20年，国务院和民航局也制定了多种政策措施促进支线航空的发展。2000年时，70座级以下的支线飞机为62架，占运输机队总数的12%，经过18年的发展，到2018年末，支线飞机占到运输飞机总量的5.1%，支线飞机占比不升反降，离政策目标越来越远。 

　　问题出在哪里？对国家民航局来说，民航局一直在推动支线航空的发展，并推动将这一政策写入国务院的政策文件，还制定了一系列鼓励支线航空发展的措施，不能说民航局不支持。对航空公司来说，航空运输市场是竞争性市场，航空公司要考虑收入、成本和利润，在市场机制引导下行动，航空公司不能干赔钱的事，航空公司不购买支线飞机的根本原因是支线飞机不赚钱或者不如干线飞机赚钱。对地方政府来说，中小机场所在地的地方政府都希望支线机场发展，能更好地优化当地的交通运输条件，许多地方政府都出钱提供机场运营和航线补贴吸引航空公司来飞航班。从这些角度看，这些部门都没有问题。 

　　笔者经过深入分析，认为问题可能主要出在以下几个方面： 

（一）政策表述不明确，实施中发生偏离

　　从1995年至2005年期间国家发改委、民航局有关领导发表的论文、讲话看，当时要鼓励发展的支线航空模式是用支线飞机发展支线航空，而不是用干线飞机发展支线航空。他们认为用支线飞机发展支线航空是当然之理，根本不需要说明，因此就没有在政策文件中明确说要用支线飞机发展支线航空。 

　　由于当时的国家政策没有明确表述要用支线飞机发展支线航空，随着时间的推移，一些政策制定者忘记了支行航空政策的核心，而认为只要支线机场有飞机飞就行，不需要对支线飞机运营支线机场提供特别支持。 

　　2006年，民航总局印发的《民航总局关于促进支线航空发展的若干意见》中虽然有许多鼓励引进支线飞机和鼓励用支线飞机发展支线航空的措施，但该政策理念已经不是鼓励用支线飞机发展支线航空，而是用支线飞机和干线飞机发展支线航空都可以。具体表现是，民航总局在《关于〈民航总局关于促进支线航空运输发展的若干意见〉的背景》中说：“在航空运输网络中，支线航空运输是相对于干线航空运输的一个概念。它既不是指单一由支线飞机运营的航空市场，也不能简单地从航线距离、机场等级、地域等方面与干线航空加以区分。” 

　　因此，民航局在随后出台的航线补贴类的政策，虽然形式上对支线飞机运营支线航班有所倾斜，但倾斜幅度很小，而且由于政策措施设计上的缺陷，在实际执行中几乎体现不出倾斜来。 

　　根据国务院批准的关于支线飞机免征进口关税和进口环节增值税的规定，干线飞机与支线飞机运营支线航线的免税政策也是相同的，对支线飞机没有优待。 

　　当然，《国务院关于促进民航业发展的若干意见》关于“加强干线、支线衔接和支线间的连接，提高中小机场的通达性和利用率”的表述，结合本文用经济学原理分析得出的结论，应当支持用支线飞机运营支线航班，限制用干线飞机运营支线航班。 

　　国务院意见中明确提出要加强干线、支线衔接和支线间的连接，提高中小机场的通达性。在机场吞吐量基本不变的情况下，提高通达性的基本途径就是增加通航地点和航班班次。用支线飞机比用干线飞机运营支线航班时，通航地点和班次都会增加，对支线航空和地方经济社会作出的贡献都会更大。 

　　但是，国务院2012年文件颁布后，民航局制定的支线航线补贴和支线机场补贴都是根据旅客运输数量进行补贴，没有根据航班班次进行补贴，忽视了航班班次增加对优化航空运输条件的重要作用。这一政策措施制定的出发点，是没有充分理解国务院的政策目标，没有认识到用支线飞机发展支线航空的资源配置高效率特征和巨大优势，以及要促进用支线飞机发展支线航空的隐含政策目标。 

（二）国家的税收优惠政策严重限制了支线航空发展

　　由于支线飞机座位数较少，在目前的技术经济条件下，支线飞机的单座购买成本、单座运营成本都比干线飞机高。要让航空公司愿意用支线飞机运营支线航班，需要让航空公司用支线飞机运营支线航班更有利才行，为此，需要在税收、补贴等方面向支线飞机倾斜，让航空公司用支线飞机运营支线航班的总盈利水平不低于干线飞机。为此，需要支线飞机的税收政策比干线飞机更优惠，但我国恰好相反。 

　　直到2013年民航业全面营改增前，国家对进口空载重量25吨以下的飞机征收关税5%和增值税17%，综合税率为飞机价值的22.85%，而空载重量25吨以上的干线飞机关税和增值税仅分别为1%和4%，大大低于支线飞机税率，造成支线航空运营成本远高于干线飞机运营成本。 

　　按照民航局发展计划司提供的数据，2009年时购买1架国外生产的70座级飞机价格约为3100万美元（含关税、增值税），单座价格约为44万美元，购买1架130座级的飞机价格约为3600万美元（含关税、增值税），单座价格约为28万美元。 

　　对数据进一步分析，70座支线飞机的不含税价格是2523万美元，单座不含税价格是36万美元；130座干线飞机的不含税价格是3427万美元，单座不含税价格是26万美元。因此，支线飞机的单座不含税价格只比干线飞机多10万美元，由于税收政策原因，导致支线飞机的单座购买价格比干线飞机多16万美元，差额提高了60%。 

　　按照飞机每天飞4个航段，每年飞365天，使用年限为15年和当年人民币兑美元8.0汇率的计算，支线飞机每个航段每个座位的购买成本比干线飞机多58元，其中税收政策影响是22元。按照80%的客座率计算，支线飞机票价比干线飞机高73元才能弥补支线飞机购买成本高的不利条件。 

　　上述论证说明，我国在税收政策方面是鼓励干线飞机发展，限制支线飞机发展的。 

　　由于航空公司进口支线飞机要赔钱或者盈利水平很低，因此，原来曾经运营支线飞机的航空公司纷纷将支线飞机处理掉而运营干线飞机。这是我国支线航线大量由干线飞机运营的主要原因之一。 

（三）支持支线航空与支持国产支线飞机的政策措施互相矛盾

　　国家发改委原副主任张国宝2000年撰文指出，要让我国的支线航空健康发展,一方面要制定实施支持支线航空市场发展的政策， 另一方面要扶持国产支线飞机产业。这是当时支线航空发展的基本政策。《国务院关于促进民航业发展的若干意见》和近几年民航局的政策文件也表明，既要促进民航业的发展，也要促进国产民用飞机制造业的发展。国家支持支线航空与国产飞机的政策是保持连续性的。 

　　在实施政策的过程中，为了支持国产支线飞机（当时主要是运七和新舟）的发展，对外国支线飞机实施了超过干线飞机的税负。结果是，外国的支线飞机进口后不能盈利，航空公司不愿意用进口支线飞机运营支线航班，支线航空发展不好。当时的国产支线飞机由于性能不佳和经济性低，在国内没有市场，形成了现在的局面。 

　　实际上，我国一直是用限制进口支线飞机发展的措施来促进国产民机的发展，一直到今天。实践已经证明，用封锁市场的办法促进国产飞机发展的路子是行不通的。 

（四）民航运输市场不够发达

　　美国从上世纪80年代开始发展支线航空业，除政策支持和市场需求外，还得益于美国航空业有发达的商业模式。美国发展支线航空的基本商业模式是建立干支衔接的支线网络机构和一票到底、联程运输的服务产品。我国虽然从90年代末提出要建立干支衔接、联程运输的商业模式，但是到现在仍然在初级阶段。别说跨航司的联程运输，好多航空公司连本公司内的联程运输做的也不是很好。 

　　由于商业模式不够发达，对用支线飞机运营支线航空造成了一定的制约。当然，这是商业性的原因，不是政策原因。 

六、政策建议

（一）明确规定用支线飞机发展支线航空的政策目标

　　通过上文的论证，我们已经知道，用支线飞机运营支线航班是一种有效率的资源配置方式，也是实现《国务院关于促进民航业发展的若干意见》确定的发展支线航空、基本航空服务和支持国产支线飞机发展的基本途径，因此，国家政策应当明确支持用支线飞机运营支线航班，限制用干线飞机运营支线航班，我国要发展的支线航空业是用支线飞机运营的支线航空，而不是用干线飞机运营额支线航空。 

　　今年是十三五规划的收官之年，也要在今年内制定出十四五规划。建议国家在十四五运输规划和民航发展规划中的支线航空发展部分阐明：用支线飞机运营支线航班是更效率的资源配置方式，要大力支持用支线飞机运营支线航班，减少用干线飞机运营支线航班。 

（二）优化促进支线航空的政策措施

　　首先要明确政策目标，支线飞机的竞争对象是干线飞机，而不是高铁。目前支线飞机发展慢的原因是航空公司用支线飞机运营支线航班不如用干线飞机运营盈利水平高，政策调整的目标是改变这种现象。政策调整的幅度有两个层次： 

　　如果对支线飞机的支持力度大，航空公司运营支线飞机能够达到较高的盈利水平，则独立的支线航空公司可以存在。这些支线航空公司可以和干线航空公司在商业上建立合作关系，通过航线联营、运力购买等模式向社会提供干支结合、通程航班的服务产品。 

　　如果对支线航空的支持力度不够大，航空公司运营支线飞机不盈利或者盈利水平低，但用支线飞机运营支线航班比用干线飞机运营支线航班盈利水平高，航空公司也会引进支线飞机代替部分干线飞机。 

　　在措施方面，航线补贴、机场运营补贴、机场收费、航路费、民航发展基金、飞机税收政策都可以调整。通过在中小机场实施差异化的政策，让航空公司运营支线飞机比运营干线飞机盈利水平高，则支线飞机市场就会较好地发展起来。 

　　上述政策的实施需要有一个循序渐进的过程，让航空公司有时间调整，同时还要配合国产飞机的产能提升。在政策调整的过程中，要向社会阐明国家发展支线飞机的政策取向，让地方政府和社会市场主体能理解这些政策对自己的影响，准确决策。 

（三）理清支持支线航空与支持国产支线飞机发展的辩证关系

　　旺盛的支线飞机市场需求是国产支线飞机发展的前提和基础。如果没有庞大的支线飞机市场需求，即使将全部支线飞机的市场份额都给了国产支线飞机，国产支线飞机也销售不了多少，国产支线飞机制造业也难以获得良好的发展。 

　　如果支线飞机的市场需求很大，即使国产支线飞机只占较少的市场份额，国产支线飞机的销量也会很客观。按照2018年末的运输机队数量3689架和5%的保守增速测算，到2035年我国的运输飞机架数将达到8341架，支线飞机占比按30%计算将达到2502架，即使国产支线飞机只占30%，数量也是很可观的。 

　　要实现促进支线航空发展和促进支线飞机发展的政策目标，需要按照双重博弈的思路来制定政策。 

　　第一重博弈是在支线市场上支线飞机与干线飞机的博弈，要让支线飞机能够战胜干线飞机。支线飞机的主要竞争对手是干线飞机，而不是高铁，这是需要首先明确的。由于支线航空对地方社会经济发展有很强的正外部性，而支线市场因航空运输需求少导致地方经济发展对支线航空的正外部性很小，因此，需要采取将外部性内部化的措施，由民航局和地方政府对航空公司用支线飞机运营支线航班给予较多的支持，对用干线飞机运营支线航班给予较少的支持，让航空公司用支线飞机运营支线航班更有利可图。这样，航空公司自然会用支线飞机运营支线航班，支线飞机在运输机队中的比例就会增加。另外，要让进口支线飞机的税收负担低于、至少不高于进口干线飞机，要允许部分外国的支线飞机进入中国市场。 

　　第二重博弈是国产支线飞机与进口支线飞机的博弈。在国内的支线飞机市场需求量较大的情况下，国家给予国产支线飞机一定的更优惠政策，则国产支线飞机就会在与进口支线飞机的竞争中胜出。 

　　总之，我们在制定政策时，一定要搞清楚，这一政策措施是促进支线飞机战胜干线飞机的政策，还是促进国产支线飞机发展的政策。支持国产支线飞机的发展，必须在支持支线飞机运营支线航班商业模式的前提下才能实现。（作者：中国商用飞机有限责任公司  郭才森）