摘要： 

　　新《民航航班时刻管理办法》以提高航班时刻分配的公平和高效为目标，具有很大的进步意义。但是其具体制度设计存在巨大的缺陷，这种缺陷将导致新航班时刻分配办法难以持续实施。文本建议对繁忙机场的航班时刻分配采用俱乐部机制。 

　　对于供过于求的航班时刻分配，国际航协的“祖父权利”原则和相应的分配机制是有效的。对于高峰时段供不应求的航班时刻分配问题，目前全世界范围内都没有一个有效的分配办法。我国和美国这样的航班时刻供给矛盾尖锐的航空大国都在寻求有效的航班时刻分配办法。我国2018年颁布实施的《民航航班时刻管理办法》，其提高航班时刻分配效率的出发点和目的的好的，但其设计的航班时刻优先配置量化规则存在巨大缺陷，该规则难以持续实施。为设计有效的分配高峰时段航班时刻的分配办法，本文研究了我国和美国的航班时刻拍卖分配办法，指出了其存在的问题，设计了基于俱乐部机制的航班时刻初次分配的拍卖机制，请各位领导和专家批评指正。 

一、《新办法》的成功与进步

　　《民航航班时刻管理办法》于2018年1月印发，按照规定从2018年4月1日全面实施。此次《新办法》的修订是一次全面彻底的修订，相对于以前的航班时刻管理办法，《新办法》有巨大的进步。主要体现在如下方面： 

　　（一）《新办法》规定了新进入公司优先原则，有利于打破垄断，促进竞争。与老办法的基地公司优先相比，这是巨大的进步。新进入公司优先原则是世界各国通例，与航班时刻的祖父权利原则一样普遍，需要采取措施大力贯彻实施。 

　　（二）《新办法》创设了航班时刻优先配置量化规则，体现了效率优先原则，是一个重大的制度创新和探索。 

　　航班时刻优先配置量化规则，是《新办法》中的一个重大创新内容，实现了由主观判断到客观认定，由定性管理向定量管理的重大转变。《新办法》明确规定了根据航空企业配置基数与时刻效能配置系数的乘积，从大到小确定优先配置次序，航空承运人按照优先配置次序在航班时刻池中选择航班时刻。该规则既明确了量化规则设定，又给予民航各地区管理局结合本地区实际一定的裁量权，对航班时刻资源配置的公平、竞争和廉政将起到重要作用。　　 

二、《新办法》的缺陷与不足

（一）基本问题

　　《新办法》在创新的同时，也存在巨大的缺陷，这个缺陷来源于新创设的航班时刻优先配置量化规则。 

　　创设航班时刻优先配置量化规则的目标和出发点是非常好的，目的在于提高航班时刻配置的效率、公平和廉政。但是，这也导致按照《新办法》中的航班时刻优先配置量化规则分配的航班时刻与采用祖父权利规则分配的航班时刻是两类性质完全不同的时刻，其后续配置规则也会产生重大差异。 

　　按照祖父权利原则配置的航班时刻是从航班时刻池中配置的普通航班时刻，除具有国际时刻、一般国内时刻、地区时刻、国家基本航空时刻等时刻池的特征外，没有其他特征。航空公司获得这些时刻后，可以放入自己的各类航班时刻库中，在时刻库的范围内可以自由使用这些时刻，用以开通不同的航线，航班可以用不同的飞机执行，航空公司有很大的自由度，可以充分航班时刻的价值，在航空公司内资源配置是有效的。 

　　按照《新办法》中的航班时刻优先配置量化规则分配的航班时刻就完全不同了。按照优先配置量化规则分配的航班时刻除具有时刻池的特征属性外，还有大量的其他属性。这些航班时刻是根据航空企业配置基数与时刻效能配置系数的乘积的综合竞争分配的。因此，航空公司获得的这些航班时刻，除具有时刻池的各种特性外，还具有大量的航空企业配置参数属性和时刻效能配置系数属性。航空企业配置参数属性，包括航空承运人上一个同航季在该机场的航班时刻执行率、航班正常性、滥用航班时刻、航空安全水平等。航班时刻效能配置系数属性，包括申请时刻涉及航班的航班通达性、机场群与国家航线网建设的符合性、可用座公里数、飞行航段距离、市场公平有序竞争性、空中交通流向均衡、航线稳定性等。 

　　这些属性的存在，导致按照航班时刻优先配置量化规则分配的航班时刻的使用是受到极大限制的。 

　　例如，以航班时刻效能配置系数中的可用座公里为例，在航班时刻的其他属性不变的情况下，只有使用特定座位数的飞机飞行特定的距离大时，申请企业的得分才能高，航空企业也才能凭借较大的可用座公里指标获得该航班时刻。如果该航企用座位数少一些的飞机飞这一航线，则申请不到这一航班时刻。 

　　再以航空企业配置基数中的航班正常性指标为例来分析。在航班时刻效能配置系数的其他指标不变的情况下，在该机场航班正常性高的公司得分高，能得到该航班时刻，航班正常性得分低的公司就不能得到航班时刻。 

　　因此，《新办法》按照优先配置量化规则分配的航班时刻，是与用该航班时刻开飞的航线、机型和航空公司安全运行效率、航空公司诚信水平捆绑在一起的航班时刻。只有用申请时承诺的飞机，执行承诺的航线，才能达到高效率配置航班时刻的目标。如果企业用得分高的航班与企业配置参数申请航班时刻，但实际使用该时刻执行航班时，企业用得分低的航班和企业参数执行，例如用更小的飞机，执行距离更短的航线，或者该航线的市场公平有序竞争性、空中交通流向均衡性、航线稳定性得分都低，则该航班时刻的安全与效率就目标不能实现了。因此，从实现《新办法》的效率目标，激励航空公司诚信经营角度看，航空公司只能使用申请时承诺的机型，执行承诺的航线，不应改变。 

　　然而，如果这样处理，就会产生很多问题，甚至导致两难问题出现。这些问题的出现，将导致《新办法》不能持续实施。 

（二）具体两难问题

　　1、根据《新办法》中的航班时刻优先配置量化规则，航空企业配置基数是重要因素。从航班时刻配置基数中的航班时刻执行率、航班正常性、滥用航班时刻、航空安全水平等指标看，在航班时刻效能系数不变的情况下，只有航班时刻执行率更高、航班正常性更高、滥用航班时刻行为更少、航空安全水平更高的航空公司才能因航空企业配置基数得分高，获得更优先的选择顺序，才能通过竞争得到航班时刻，这些指标的综合得分较低的航空公司将得不到航班时刻。这一规则体现了效率优先、安全优先和诚信优先的目标。 

　　现在存在的问题是，如果一家航空公司在执行航班时刻时，本航季在该机场的航空企业配置基数低于申请时的数值，或者其他航空公司的该项数值高于该航空公司，该航空公司的该航班时刻是否应当交回？ 

　　如果航空公司要交回航班时刻，就与《新办法》中规定的航班时刻祖父权利原则相冲突。如果不要求航班公司交回航班时刻，就偏离了《新办法》建立航班时刻优先配置量化规则所追求的安全、效率和诚信目标。 

　　2、根据《新办法》中的航班时刻优先配置量化规则，航班时刻效能配置系数也是重要因素。从航班时刻效能配置系数中的时刻涉及航班的通达性、可用座公里数、公平有序竞争性、空中交通流向均衡性、航线稳定性、发展战略的符合性等指标看，在企业的航班时刻配置基数不变的情况下，只有这些指标的综合得分更高的航班能够得到航班时刻。航班时刻效能配置系数涉及的指标实质上是两类，一类是飞机指标，就是飞机座位数，它在航线给定的情况下，决定了航班的可用座公里数；另一类是航线指标，航线确定了，则航线类的指标就决定了。因此，飞机座位数和航线决定了航班时刻效能配置系数。 

　　《新办法》设置航班时刻效能配置系数的目标，是将航班时刻配置到能实现航班时刻资源高效利用、公平竞争以及维护公众利益的航班上，根本目标是提高航班时刻配置效率。 

　　现在的问题有两个，第一是是否允许航班公司更换申请时承诺飞机的座位数，或者说更换机型，是否允许航班公司用申请到的航班时刻执行非承诺的航线？第二，航空公司更换机型或者执行非承诺的航线时，在认定历史时刻时是否计算执行率？ 

　　如果允许航空公司更换申请时承诺的机型和航线使用航班时刻，就会激励航空公司不诚信的行为，诱发道德风险：航空公司用大机型和远程航线、航班的通达性、公平有序竞争性、空中交通流向均衡性、航线稳定性、发展战略的符合性高的航线申请航班时刻，用小机型开飞效能配置系数低的航线。这样做就会激励航空公司普遍不诚信，让《新办法》中的航班时刻优先配置量化规则名存实亡，甚至会激励有些航班公司为申请航班时刻而购买更大的机型，浪费社会资源。 

　　如果不允许航空公司更换机型和航线，将严重束缚航空公司的生产经营活动，大大降低航空公司的经营效率，从而也降低了航班时刻的利用效率，偏离了《新办法》提高航班时刻配置效率的目标。 

　　航空公司更换机型或者执行非承诺的航线时，在认定历史时刻时是否计算执行率，也会产生上述类似问题，只是程度要弱一些。 

　　还有人可能会说，只要航空公司的配置基数和航班实际执行时的效能系数的乘积不低于申请时刻时，就应当允许。这种观点是有道理的。但是，要每个航季都计算各航班时刻涉及的航空公司配置基数与航班时刻效能配置系数，并且要与申请时的数据进行对比，需要的数据量将极其巨大，监管部门难以这么支付巨大的信息成本。而且，在航班时刻执行过程中，机型和航线多次更换的情况下，如何设计计算规则也是难题。 

　　这些两难问题的存在，决定了《新办法》即使开始实施了，也难以持续实施下去。 

三、优先配置量化规则与“祖父权利”原则相互矛盾

　　《新办法》中同时规定了航班时刻优先配置量化规则与“祖父权利”原则。从法理上看，这两个原则是向冲突的，不应同时存在。 

（一）《世界航班时刻准则》中祖父权利原则基本原理探讨

　　“祖父权利”原则是IATA在《世界航班时刻准则》（WSG）中建立的核心原则，因其具有公平合理性而被世界各国广泛采纳。我国的航班时刻分配办法也采用该原则。 

　　“祖父权利”原则是，对于航空公司已经使用的航班时刻，只要其愿意继续使用，该航空公司就具有优先使用权，可以在下一个同航季中继续使用该航班时刻。当然，航空公司说愿意继续使用，并不是仅凭语言表达就可以的，而是需要用行为来表达，即在本航季中该时刻的使用率达到一定的标准，现在是80%。如果航空公司在本航季中该时刻的执行率达不到该标准，就不被认为该航空公司愿意继续使用该航班时刻，该航空公司下一同航季也就无权继续优先使用该航班时刻，因此，“祖父权利”原则也被称为“不用即失”原则。航空公司用行为表示愿意继续使用的航班时刻被称为历史时刻，航空公司对该历史时刻具有优先权。由于历史时刻是由该航空公司最先占有、使用的，因此，“祖父权利”原则又可以称为“先到先得”原则，此处的先到是先使用，而不是先申请。 

　　“祖父权利”原则是在航班时刻供大于求的情况下建立的，对于稳定航空市场秩序，保护航空公司投资和促进民航业发展具有重要意义。因为民航业发展初期的市场规模比较小，一般航线在开飞初期都是亏损的，随着市场的发展，该航线慢慢由亏损变为盈利，为此，航空公司为开发该航线市场付出了大量投资，这些投资理应得到补偿。在航线盈利后，如果允许其他航空公司占有原公司的航班时刻进行经营，将类似于后来者抢胜利果实，对先期投资的航空公司是不公平的，也不利于激励航空公司以长期经营为目标投资开发航空市场，最终会损害整个航空业的利益，也会损害消费者的利益。而实行航班时刻“祖父权利”原则，可以稳定航空公司的投资预期，激励航空公司开发经营航线，促进民航业和整个社会的经济发展。 

　　另外，如果不实行“祖父权利”原则，就要每个航季都在所有的航空公司中对所有的航班时刻进行重新分配，如何建立分配原则也是困难的工作。而实行“祖父权利”原则后，分配航班时刻是非常容易的事情了，航空公司可以继续使用历史时刻，新的航班时刻由于供大于求，可以比较容易满足航班时刻的使用需求。  

　　因此，“祖父权利”原则是一个在航班时刻供大于求条件下，按照使用的先后顺序分配航班时刻的原则，是一种“论资排辈”的分配原则，而不是一种按照效率分配航班时刻的原则。在航班时刻供大于求的情况下，按“论资排辈”原则分配航班时刻也是有效率的，没有什么问题。 

　　按照“祖父权利”原则分配航班时刻，在分配的环节是不讲效率的，或者说分配航班时刻时是不按照航空公司的使用效率进行分配的，但这种分配方式能稳定航空公司投资经营预期，激励航空公司投资经营，而且航班时刻资源是供给是充足的，因此总体上是有效率的。 

（二）优先配置量化规则与“祖父权利”原则的矛盾

　　在《新办法》中，优先配置量化规则是分配航班时刻的基本规则，这一规则在航班时刻初始分配环节就贯彻效率优先原则，在执行过程中，自然也要执行效率优先原则。因此，按照优先配置量化规则分配的航班时刻，只能由申请获批的航空公司用承诺的飞机执行承诺的航线。如果航空公司使用该航班的效率低于其承诺的效率，或者其他航空公司使用该航班时刻的效率高于该航空公司的效率，该航空公司就不应当继续使用该航班时刻。 

　　如果执行“祖父权利”原则，航空公司获得航班时刻后，只要执行率达到要求，就可以继续使用，即使该航空公司的使用效率降低了（总体使用效率由航空承运人航班时刻配置基数和申请时刻的航班时刻效能配置系数两者的乘积衡量），这样就与《新办法》确定的航班时刻分配效率原则相冲突。 

　　因此，优先配置量化规则是一种效率优先的航班时刻分配原则，“祖父权利”原则是一种“论资排辈”的不按照效率分配时刻的原则，这两个原则同时存在与一个时刻中，则是矛盾的。 

　　当然，对于原来按照“祖父权利”原则分配的航班时刻继续执行“祖父权利”原则是没有问题的。我们说优先配置量化规则与“祖父权利”原则互相冲突，是指采用优先配置量化规则分配的新增时刻不应当继续执行“祖父权利”原则，即老时刻老办法，新时刻新办法。 

　　上述缺陷和矛盾的存在，将导致新的航班时刻管理办法难以持续实施。 

四、建议

　　目前，繁忙机场航班时刻的巨大价值已经让行政配置办法在繁忙机场不可行。如果在繁忙机场继续采取行政配置办法，产生寻租的可能性给航班时刻分配机关带来巨大廉政风险，也难以实现航班时刻分配的效率和公平。 

　　我国2015年在广州实施的航班时刻拍卖机制和美国2009年在纽约实施的航班时刻拍卖机制都已经被证明不可行。其根本原因在于全部航班时刻拍卖收入归国家所有，类似于对航空公司收税。在航班时刻拍卖全面推开，航班拍卖收入归国家所有的制度下，航班时刻拍卖就类似于向消费者征税，推高票价是必然的。具体来说，随着我国经济发展水平的提高，越来越多的机场航班时刻供不应求，导致航班时刻产生高价值，并且价值越来越高。在航班时刻全面拍卖配置的情况下，各航空公司为了追求利益或者少受损失，必然会参加航班时刻拍卖，付出大量的时刻获得费用。在时刻费用被国家收走的情况下，航班时刻获得费用变成了航空公司的普遍成本，在所有航空公司的成本都提高的情况下，航空公司提高票价是必然的。 

　　从美国1968年至今的航班时刻分配实践看，我们认为美国的航班时刻行政分配机制是以俱乐部机制为核心的行政分配机制，分配本质上是俱乐部机制。在这一机制中，由航空公司群体自治决定航班时刻的具体分配方案，政府提供的只是一般性的服务行政，并不决定航班时刻的具体分配方案。这种机制，与我们所说的政府决定航班时刻具体分配方案的行政分配方式在本质上是不同的。 

　　在繁忙机场的航班时刻行政配置和广州式拍卖不能继续实施的情况下，我们可以研究考虑采用俱乐部机制优化航班时刻初次分配的拍卖机制。 

　　具体到航班时刻初次分配的俱乐部机制，可以考虑对广州式航班时刻拍卖机制稍微改变，将航班时刻拍卖收入归国家所有改为归航空公司群体所有，在航空公司之间分配。采用这种方式分配的时刻允许在二级市场上进行交易。其本质就是，所有航空公司对航班时刻具有平等的使用权，需要使用航班时刻的航空公司采用竞价的方式，向其他航空公司购买航班时刻的使用权。这种机制，就是全体航空公司这一小群体内的成员，通过内部竞价的方式自我决定航班时刻的分配方式。这一新机制是利用第三条道路原理进行的一次制度创新。由于这一机制不会导致航空公司群体资源流出，不会推高航空公司整体的成本水平，也就不会推高机票价格水平，可以持续实施下去。用这种方法分配航班时刻，会更有效率，也更加公平，而且能够消除廉政风险。（作者：郭才森 中国商用飞机有限责任公司）