中国民航市场发展趋势展望与政策建议
本文按照辩证唯物主义的理论框架，在总结2000至2018年发展中国民航市场发展概况的基础上，对十四五及未来一段时间中国民航市场的发展趋势进行了展望，认为中国民航未来的行业发展环境，可以用“天空拥堵”这个词来概括。中国民航未来一段时间的发展趋势，可以用“天空拥堵背景下的中国民航市场”来概括，并从多个方面具体分析了民航市场的发展趋势。为促进民航市场的发展，从增加空域和航班时刻供给，提高空域使用效率，加快二线枢纽开飞洲际设施建设，促进支线航空发展，放松价格管制，促进商业模式创新和民航大众化等方面提出了政策建议。
辩证唯物主义告诉我们，经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础具有反作用。民航市场的发展水平决定了民航政策法规的内容，民航政策法规对民航市场的发展又具有反作用。伴随我国经济进入了由高速增长阶段转向高质量发展的新阶段，我国民航市场也进入了新的发展阶段。民航市场新的发展形势要求民航政策实施变革。本文试对我国十四五及今后一段时间民航市场的发展趋势进行展望，并对相关民航政策的变革提出框架性建议，请各位领导和专家批评指正。
一、中国民航市场发展趋势的总体判断
今年是十三五规划实施的最后年，民航行业与航空企业十四五发展规划都要在今年编制完成。要制定一个好的、符合行业与企业实际的发展规划，必须认清我们所处民航业的发展趋势。为此，在制定行业与企业十四五规划和中远期发展战略时，需要对中国民航业的发展趋势有一个相对准确的认知。
中国民航经过改革开放后40多年的高速发展，目前的发展环境已经与开放后的前30年有显著不同，最近5至10年，这种不同逐步清晰地展现出来。中国民航未来的行业发展环境，可以用“天空拥堵”这个词来概括。中国民航未来一段时间的发展趋势，可以用“天空拥堵背景下的中国民航市场”来概括。
天空拥堵主要反映两方面的内容，一是我国民航业的发展规模已经达到了一个比较高的发展水平，二是我国民航的空域、时刻等资源难以满足发展要求。
天空拥堵是今后一段时间我国民航市场发展的客观环境，这个环境与改革开放后前30年有很大不同。这个差异也将导致民航市场今后的发展趋势与以前有较大差异。
这种发展趋势差异可以参照刘易斯拐点理论来分析。按照诺贝尔经济学奖获得者刘易斯教授提出的经济发展拐点理论，在刘易斯拐点到来前，在某一既定的工资水平下，劳动力是无限供给的，此时发展劳动密集型产业是有竞争力的；刘易斯拐点到来后，劳动力的供给是有限的了，工资水平提高才能导致劳动力供给的增加，这时，产业结构需要调整，由劳动密集型产业逐步向技术密集型产业转型。
对于中国民航业，在最近10年前，民航的空域、时刻等资源供给基本是无限供给的，只要有需求，就能供给（人为限制除外）。从上世纪90年代初到大约2010年，我国民航业的发展主要受市场需求的限制。未来一段时间，民航业的发展主要受到空域、时刻等资源供给的限制，民航业的发展趋势和发展路径以及民航市场结构将发生较大改变。
二、中国民航市场发展概况
天空拥堵是中国民航经过40年的高速发展形成的。我们从数据看看民航业2000年以来的发展状况和现状。
（一）民航运输增长速度
图1：2000-2018年GDP增速与民航运输增速变动趋势图
改革开放40年来，伴随着中国经济的快速增长，我国民航也持续快速增长。图1是2000年以来民航运输增长速度与GDP增长速度变动趋势图，从中可以看到这一规律。民航运输增速以年平均2位数的速度增长，民航运输增速接近GDP增速的2倍。
（二）民航运输总周转量
图2：2000至2018年民航运输总周转量变动趋势图
图3:2014至2018年民航运输总周转量变动趋势图
2018年民航运输总周转量1207亿吨公里，是2000年的10倍，2000至2018年的年均增速是14.4%。最近5年增速有所放缓，但每年都在11%以上。
（三）民航旅客运输周转量
图4：2000至2018年民航旅客运输周转量变动趋势图
图5:2014至2018年民航旅客运输周转量变动趋势图
2018年旅客运输周转量10712亿人公里，是2000年的11倍，2000至2018年的年均增速是15.2%。最近5年增速有所放缓，但每年都在12%以上。
（四）民航旅客运输量
图6：2000至2018年民航旅客运输量变动趋势图
图7:2014至2018年民航旅客运输量变动趋势图
2018年旅客运输量6.12亿人次，是2000年的9倍，2000至2018年的年均增长是13.9%。最近5年增速有所放缓，但都在10%以上。民航旅客运输周转量的增速高于旅客运输量的增速，说明航段长度在延长。
（五）民航运输飞机数量
图8：2000至2018年民航运输飞机数量变动趋势图
图9:2018年末民航运输飞机数量结构图
2018年末运输飞机总架数3639架，是2000年的7倍，2000至2018年的年均增速是11.3%。2018年运输飞机增量（343架）比1992年运输飞机总量（315架）还要多。
（六）机场旅客吞吐量
图10:2003至2018年中国机场旅客吞吐量变动趋势图
图11：2014至2018年民航运输机场旅客吞吐量变动趋势图
2018年旅客吞吐量12.65亿人次，是2000年的9倍，2000至2018年的年均增速13.3%。最近5年增速有所放缓，但都在10%以上。
2018年底，我国共有颁证运输机场235个。其中，年旅客吞吐量100万人次以上的运输机场95个，1000万人次以上的运输机场37个，超过3000万人次的10个。
首都机场旅客吞吐量2018年突破1亿人次，连续9年居全球第二。北京、上海和广州三大城市机场旅客吞吐量占全部境内机场旅客吞吐量的23.3%，集中度非常高。140个支线机场的旅客吞吐量不足100万人，为支线航空的发展提供了空间。
（七）中美民航运输规模对比
图12：中美两国民航运输总周转量对比变动趋势图
中国民航运输总周转量自2005年起已经连续14年位居世界第二，与美国的差距在不断缩小。1990年相当于美国的3%，2005年相当于美国的17%，2018年突破60%。
总起来看，我国民航经过40年的高速发展，总体规模已经到了一个比较高的水平。近18年的运输增速仍然较高，平均5-6年运输总周转量和旅客运输量就能翻一番。
（八）天空拥堵的形成与现状
图13：2006至2017年中国民航飞行架次及正常率变动趋势图
根据中国民航局统计，2006 年到2017 年各类飞行起降架次持续增长，11 年间增长了178%，年均增长10.39%。2006-2015年，航班正常率随航班量增长呈持续下滑趋势，2016 年止跌回升，但2017 年又有所下降。
为提升航班正常性，中国民航局采取了多种措施。一是加大外部协调、争取更有利的运行环境。二是采取了多种内部挖潜措施，提高现有空域容量和运行效率。虽然做了很多工作，但仍无法适应流量年均两位数的快速增长需要。
上述分析表明，由于中国民航的运输规模已经到了较高的水平，空域资源不能满足民航运输需求，天空拥堵比较严重，导致航班正常率较低。这种拥堵，与城市道路不能满足车辆通行需求导致的拥堵性质是相同的。
为解决因天空拥堵导致的航班正常率低问题，中国民航局从2017年冬航季开始实行“控总量调结构”的政策措施，限制航班量的增长速度。“控总量调结构”政策措施取得良好的效果，航班正常性大幅度提高。中国民航局在2019年中工作会和2020年工作会上都指出，航空运输持续增长和运行保障能力不足的矛盾依然是民航发展中的主要矛盾，只要行业发展的主要矛盾没有变化，就要始终保持定力，坚持“控总量、调结构”政策不动摇。
三、中国民航市场发展总体趋势分析
本文采用通用的PEST分析法，即综合政治、经济、社会、技术等因素的现状与发展，预测分析民航业的发展趋势。在此基础上，再采用波特五力模型初步分析民航业的竞争态势。通过综合分析，笔者认为，在十四五及未来一段时间，我国民航市场大致有以下几个方面的发展趋势。
（一）中国民航运输市场将继续较高速增长
综合分析我国的宏观经济发展水平、政治经济政策和国际市场环境，未来一段时间我国GDP将继续保持中高速增长。经济的中高速增长将拉动民航运输需求继续保持较高的增长速度。
经济增长将提升居民收入水平，居民收入水平的提升将促进居民消费结构升级，导致民航运输需求增速较高。
图14：1960-2016年中美及全球人均乘机次数变动趋势图
中国2018年人均乘机次数为0.44次，低于0.5次的世界平均水平，更远低于欧美发达国家超过2.5次的高水平，中国民航尚处于产品生命周期中的成长期。在人均乘机次数低于2的阶段，在经济增长持续正常的情况下，航空产业整体发展速度较高。根据产品寿命周期理论，成长期的行业一般具有较高的增长速度。因此，中国民航业未来也会具有较高的增长速度。
但是，由于我国经济已经从高速增长阶段转入高质量发展阶段，经济增长由高速增长转为中高速增长，民航业未来的增长速度会低于2000至2018年的平均增长速度，也会低于最近5年的平均速度。
“控总量、调结构”政策的持续实施，将从供给侧对民航业的发展速度造成不利影响。
以民航旅客运输周转量增速为例，2000至2018年民航旅客运输周转量年均增速15.2%。最近5年（2014至2018年）增速有所放缓，年均增速为13.6%，每年都在12%以上。
十四五和未来一段时间，民航旅客运输周转量的增速一般会低于十三五的增速，个别年份可能会与这个速度有较大差距。2019年的增速低于10%，也已经体现了这一趋势。
（二）“控总量调结构”政策将持续实施，对民航市场结构产生深远影响
由于中国民航发展到了比较大的规模，机场附近与航路的空域不能满足航班运行的需求，造成空中拥堵，导致航班正常率降低。在短期内不能增加空域供给的情况下，中国民航局为了解决航班正常率低的问题和减少因天空拥堵造成的安全威胁，于2017年冬春航季开始实行“控总量、调结构”的政策措施，降低航班时刻的增长速度。控总量调结构政策将在未来一段时间持续实施，对民航业的市场结构将会产生深远影响。主要有以下几个方面：
三是执飞繁忙机场之间航线的宽体机比增重加，航企宽体机数量增加。
五是更多航空公司会在一线繁忙机场设立分公司。
（三）高铁在中长期内促进民航运输业的发展
虽然高铁开通在短期对部分航线造成一定冲击，甚至导致某些航线短期或者永久停飞，但从中长期和总体上看，高铁发展将促进民航运输业的发展，高铁是民航运输业发展的有利因素而不是威胁。
根据斯密定理，高铁网络的发展会优化一个经济体的运输条件，促进市场的扩大，市场的扩大导致社会分工的细化，社会分工的细化导致经济发展速度的提高，让一个经济体的经济发展达到更高的水平，增加对整个社会的运输需求，从而也增加对民航业的运输需求。
高铁发展将促进国家的经济发展，国家经济发展导致居民收入达到更高的水平，更高的居民收入水平导致民航旅客运输周转量在全社会旅客运输总周转量中的比重提高。
从中长期角度看，高铁的发展通过这两个因素的共同作用促进民航业的发展。
可以说，高铁发达的城市，也是民航发达的城市。
（四）民航服务大众化
2018年11月，中国民航局印发了《新时代民航强国建设行动纲要》。《纲要》提出了民航强国的八大特征，其中的第一项特征就是民航服务的大众化和国际化。《纲要》提出，中国民航要建立大众化的航空服务体系。
年人均乘机次数反映民航服务产品的普及程度。人均乘机次数0.33，反映民航服务尚处于奢侈品消费产品阶段；人均乘机次数1，反映民航服务已经成为大众消费产品;人均乘机次数2，则反映民航服务已经成为普通消费品。
随着居民收入水平的提高，物质消费占消费支出的比重逐步下降，非物质的服务消费比重不断上升，同时，消费不断“高品质化”，这就是广义恩格尔定律。
从全球范围看，转型升级在需求这一端都会受到广义恩格尔定律的牵引，那也就意味着，我们必将进入一个非物质消费和高端消费比重愈来愈高的新消费时代。
民航运输是旅游业的重要组成部分，是一种相对高端的非物质消费，随着居民收入水平的提高，在居民消费中的比重也自然会提高。
在各种运输方式中，民航运输是比高铁、普铁、公路、水路更高端的运输方式，随着居民收入水平的提升，民航旅客运输周转量在总旅客运输周转量中的比重也会增加。
《新时代民航强国建设行动纲要》提出，2035年前，我国民航要实现人均航空出行次数超过１次，民航旅客周转量在综合交通中的比重超过三分之一的目标。
我国民航正处于从奢侈品到大众消费品的过渡阶段，随着经济发展、居民收入水平提高和民航运输业的发展，人均乘机次数将持续增加，民航服务大众化将持续推进。
（五）民航商业模式创新继续深化
顺应行业发展趋势，《新时代民航强国建设行动纲要》提出，我国要建设多样化的航空服务体系。多样化的航空服务体系要求民航运输提供差异化的航空服务产品，要求实施商业模式创新。
大众化的民航服务需要大众化的民航运输服务产品。在迅速发展的互联网技术支持下，迫于航空市场的竞争压力，中国民航企业将继续学习欧美发达国家民航企业的商业模式创新经验，持续推进商业模式创新进程。商业模式创新进程的推进，将导致传统航空与低成本航空商业模式趋同，低成本航空作为一种独特的商业模式将逐渐消失。
商业模式创新的发展趋势，就是实现由“整体定价，捆绑服务”的商业模式向“分项定价，自由选择”商业模式的转型，也就是有些学者讲的从“一价全包”向“按需服务”转型。
商业模式创新的推进，还会导致产生航空公司之间以股权、商业利益为基础的航线联营、纵向代码共享、通程航班等服务产品大量出现。这些新产品的出现，既提升了航空公司的通达能力，更方便了旅客出行，大大降低了旅客的出行成本。
（六）民航国际化持续推进，二线枢纽飞洲际航线的可行性逐步提高
表15：前10大机场2030年旅客吞吐量初步预测表
二线枢纽能否持续开飞洲际航线的关键是二线枢纽是否有足够数量的洲际旅客。我们以2018年旅客吞吐量为基数，按照2018年的增速粗略测算了2030年我国前10大机场的旅客吞吐量数据。可以发现，现在前几大二线枢纽机场（城市）的旅客吞吐量2030年大都在9000万人次以上（这个预测数据准确度不高，但这些机场、城市的吞吐量或早或迟会达到这个数的趋势不会变），与现在北京、上海的旅客吞吐量接近，这么大的旅客吞吐量，即使国际旅客比例稍低一些，也会支持这些二线枢纽开飞洲际航线航班。
《新时代民航强国建设行动纲要》指出，我国要建设国际化的航空服务体系和具有布局功能合理的国际航空枢纽。国际化的航空服务体系和布局功能合理的国际航空枢纽建设的推进，将会助推二线机场国际航空运输设施和服务的完善。
因此，随着我国民航业的发展，民航国际化将持续推进，二线枢纽飞洲际航线的可行性逐步提高。
（七）航空公司效益出现较大分化，资产重组较多发生
截至2018年底，我国共有运输航空公司60家，比上年底净增2家。按不同所有制类别划分：国有控股公司45家，民营和民营控股公司15家。在全部运输航空公司中，全货运航空公司9家。
随着经济发展，还会有一些新的航空公司成立。在众多的航空公司中，资本结构、经营管理能力、基地布局、航线网络结构、风险、安全与经营决策的差异，导致各航空公司的盈利水平和偿债能力有较大差异。在宏观经济形势和行业经济形势发生较大波动的情况下，一些航空公司会由于盈利水平和偿债能力较低，难以持续经营，从而发生资产重组。
2019年，海航系多家航空公司和奥凯航空发生了资产重组。今后，还会有一些公司发生资产重组，航空公司的数量会减少。这种发展趋势符合国际惯例。
（八）其他法律法规的实施，对民航市场也会产生影响
新法律法规的颁布实施对民航市场会产生有利或者不利的影响。例如，国家颁布的鼓励、促进民航业发展的法规和措施会促进民航业的发展，包括放宽行业准入、对民航业的税收和民航发展基金优惠政策等。“控总量调结构”政策的长期实施会对行业结构产生深远影响，其影响情况还要进一步评估。国家近几年颁布的有关放管服的法律法规和政策措施会增加市场活力，促进经济增长，从而促进民航业的发展。稳健或者紧缩的财政政策与货币政策对于民航业的发展也会产生不同的影响。
但是，有些政策法规对于行业发展与对行业中不同企业的影响是不同的。例如，限制行业准入的政策，对于行业内现有的企业有利，但不利于行业的长期发展。原有的航班时刻管理办法，对于主基地在一线机场的大公司有利，但对于小公司不利。
未来，国家的政策法规还会不断制定，对于行业发展产生有利或者不利的影响。
（九）国际政治经济环境、油价、汇率等因素变化都会对民航市场有直接或者间接影响
国际政治经济环境通过影响行业的收入和成本直接影响行业发展。例如，海湾地区的政局会通过影响石油供求而影响航油价格，影响行业的发展；中美贸易战影响我国和世界的经济发展，甚至直接增加民航业成本，从而影响民航业的发展。近期发生的新型冠状病毒肺炎疫情对我国经济会产生较大的冲击，对民航业的发展也会产生不利影响。
航油成本是航空公司运营成本的很大一部分。航油价格的变动会影响航空公司的成本水平和航空运输价格水平，对航空公司的发展和盈利水平产生重大影响。
民航业是世界性的行业，飞机、航材、石油主要来源于国外，有些航空公司的收入很大一部分也来源于国外，人民币汇率水平的变动会对航空公司的成本和收入产生较大影响，从而影响民航业的盈利水平。
四、政策建议
（一）增加空域和航班时刻供给，提高空域使用效率的政策
我国今后将较长时期面临空域和航班时刻不能满足运输需求的矛盾，这个矛盾将会限制民航业的发展。为将空域和航班时刻资源不足对民航业发展造成的不利影响降到最低，需要进一步采取措施增加空域和航班时刻的供给，提高航班时刻使用效率。
1．增加空域供给
加大与军方在空域管理的协调力度，是增加民航空域供给的重要措施。民航局《关于进一步深化民航改革工作的意见》（民航发﹝2016﹞40号）提出要全面推进国家空管改革调整工作，解决繁忙地区空域紧张问题，要建立空管运行军民航融合发展机制。随后，民航局印发的《统筹推进民航空管深化改革的指导意见》（民航发﹝2016﹞126号）对统筹优化民航空域资源、推进空中大通道建设等工作做了工作部署。这项工作对民航发展非常重要，但落实难度也非常大，需要民航局领导进一步重视这项工作，调动更多资源推动落实。2019年民航局推动沪哈大通道和大兴机场空域调整，增加了空域供给，也在一定程度上提升了空域使用效率，今后还要继续扩大优化范围。
2．提高空域使用效率
通过空管运行效率的提高来提高空域使用效率，让有限的空域能容纳更多的飞机起降，让更多的飞机在有限的航路上飞行，对民航发展意义重大。《统筹推进民航空管深化改革的指导意见》提出很多措施，例如空管的企业化改革，空管服务收费机制改革等。笔者认为，在空管企业化管理的基础上，充分发挥价格机制作用是提升空管效率的重要措施。
现行的空管进近指挥费根据机场类别收费，同一类别的机场，不论繁忙程度差别程度多大，都执行同样的收费标准。现行航路费收费标准不区分航路繁忙程度，无论航路所在空域繁忙程度如何，都执行同一收费标准。这种收费制度没有充分体现空管部门的贡献，对空管人员提高效率的激励不足。
为激励空管部门提高运行效率和空域使用效率，可以探索对空管服务实行效率差别费率制度。效率差别费率是在现有空管收费标准基础上，增加一部分与效率有关的收费，当空管部门提供更高效率的服务时，就执行较高的收费标准，让空管部门获得更多的收入。空管部门因效率提高获取更多的收入后，可以对管制员实行效率差别计件工资制，让工作能力更强、效率更高、工作量更大的管制员增加工资收入，提高对管制员高效率工作的认可和激励。
对空管服务实行效率差别费率制度，还可以激励空管部门运用新技术，不断缩小飞机前后间隔和高度层间隔，进一步提升空域使用效率。
民航局2020年工作会上指出，要“进一步缩小管制运行间隔，加速空中交通流量”。上面介绍的空管服务效率差别费率制度可以作为推动落实民航局这一工作部署的重要措施。
3．完善控总量调结构政策措施
“控总量调结构”政策实施两年多来，取得了重大成绩，2018和2019年的航班正常率都在80%以上。但是，政策实施中也存在着一些问题，例如对中小机场的航班时刻增速限制过大，限制了中小机场的发展速度等。针对这一问题，全国民航2020年工作会上指出，要“科学把控运行总量，区别对待高密度机场与中小机场、骨干航路与小流量航线、繁忙时段与非繁忙时段，结合各地区实际运行品质表现和保障资源能力，实施差异化航班时刻供给与配置措施，做到‘运行总量精准控、航班时刻精细调’，不搞一刀切。”就民航局这一要求的落实，笔者提出如下建议：
一是政策目标体系调整与完善。“控总量调结构”政策的终极目标是保证航班运行的正常与安全。在这一终极目标的约束下，我们需要明确政策的中间目标是什么，是将航班总量控制在一定范围之内，还是将航班量增速控制在一定范围之内。
我们认为，将航班量增速控制在一定范围之内可能更合理。
2019年，我国民航旅客运输量为6.6亿人次，人均乘机次数为0.47次，低于人均0.5次的世界平均水平，更远低于人均接近3的美国。随着经济社会发展水平的提高，我们民航的旅客运输量将继续增加，根据《新时代民航强国建设行动纲要》确定的目标，到2035年我国人均乘机次数将超过1次。按照这个目标计算，2035年的航班量应当比2019年增加一倍以上。如果将全国的航班总量控制在一个定值，将难以满足民航发展的需求。
因此，“控总量调结构”的中间目标建议确定为航班量增长速度，按照近期高、远期低的方式确定全国航班量增速目标。
确定中间目标后，还需将航班安全性和航班正常性指标作为局部机场和空域的监控和约束指标。在部分机场、空域不能达到安全和正常目标的情况下，通过取消不达标的航班和减少航空公司航班量来实现局部机场和空域的安全和正点目标。这是民航局正在实施的措施，有较好的效果。
在民航局稳定的“控总量调结构”政策目标引导下，为满足民航旅客运输需求的增长，航空公司会在繁忙机场之间投入更多的宽体机航班，提高航班时刻资源的利用效率，同时降低了航班时刻需求量的增速。空管和机场也会采取措施增加航班量，保证航班时刻的增速满足运输增长需求。
二是要采取措施实现航班时刻总量指标和局部指标的平衡。航班时刻总量增速指标是通过在各个区域、各个机场的局部指标分解实现的。在分解总量指标时，建议主要限制协调机场的航班时刻量增长速度，对于非协调机场的航班时刻量不进行限制。
可以对所有机场设置安全与航班正常的基础指标值和卓越指标值。当协调机场的航班安全性和正常性超过卓越指标值时，可以增加协调机场的航班量。当任何机场的航班安全性和正常性低基础指标值时，要取消不符合要求的航班，减少不符合要求的航空公司航班量。
三是要在时刻分配政策中落实促进支线航空发展和国产飞机发展的国家要求。在中西部地区的中小机场，当航班时刻数量受限时，要优先满足支线飞机飞支线机场的航班时刻需求，当国产支线飞机和进口支线飞机发生时刻需求冲突时，要优先满足国产支线飞机需求。
4. 利用价格机制提高机场运营效率
机场航班时刻的增加，不仅依赖于空管效率的提高，也依赖于机场运营管理效率的提高。要提高机场运营效率，也可以考虑对机场收费实行效率差别费率，当机场在一定时间内起降的航班多时，执行更高的收费标准，当起降航班的效率低时，执行较低的收费标准，通过这种价格机制，激励机场采取各种措施提升运行效率，增加航班时刻供给。
5.激励在繁忙机场和繁忙航路使用大飞机
在现行的机场起降费、进近指挥费和航路费收费标准中，根据机型大小实行不同的收费标准，大飞机收费标准高，小飞机收费标准低。这种收费标准体现了机场和空管对航空公司服务的贡献以及航空公司使用机场和空管服务的补偿程度，是一种在成本基础上的定价机制，没有体现资源的稀缺程度。
由于我国繁忙机场和繁忙航路不能满足使用需求，在航班时刻数量既定的情况下，为提高空域和机场设施的使用效率，更好地满足航空运输需求，应当激励航空公司在繁忙机场和航路使用大飞机。为此，建议将繁忙机场和繁忙航路的定价基础由主要根据成本定价改为主要根据市场供求关系定价。具体做法是，可以考虑缩小繁忙机场和繁忙航路起降费、进近指挥费和航路费的机型差率，使大小飞机的费用标准比较接近，从而激励航空公司使用更大的机型执飞繁忙机场和繁忙航路，提高繁忙机场和繁忙航路的利用效率，同时减少航班时刻需求，缓解航班时刻供求矛盾。同时，在支线机场和边远地区大幅度降低上述费用标准，促进支线航空发展。
（二）加快二线枢纽开飞洲际设施建设
《新时代民航强国建设行动纲要》指出，我国要建设布局功能合理的国际航空枢纽及国内机场网络，当前要着力提升北京、上海、广州机场国际枢纽竞争力，加快建设成都、昆明、深圳、重庆、西安、乌鲁木齐、哈尔滨等国际航空枢纽。目前的措施主要是扶持主基地航空公司。笔者认为，从动态的和发展的观点看，国际枢纽建设不能仅仅依赖一家主基地公司，而是要引进竞争机制，让几家航空公司在竞争中提升整个枢纽竞争力。要激励各航空公司之间发展跨航司中转、一票到底的航班运输产品，提升与世界发达航空公司的竞争能力。民航局要为跨航司中转产品的法律规范提供指引，降低航空公司的法律风险。民航局要协调海关、出入境管理等相关部门，在放管服改革的大潮下，优化政策措施，降低航班中转时间，提升旅客体验，推动民航强国建设。
（三）促进支线航空发展
2006年，民航总局印发了《民航总局关于促进支线航空运输发展的若干意见》。2012年，《国务院关于促进民航业发展的若干意见》（国发〔2012〕24号）指出，要加强干线、支线衔接和支线间的连接，提高中小机场的通达性和利用率，以老少边穷地区和地面交通不便地区为重点，采用满足安全要求的经济适用航空器，实施“基本航空服务计划”。民航局这些年采取了多种支持政策来促进支线航空的发展，但支线航空发展并不令人满意。2018年末，中国民航共有支线飞机187架，占运输飞机总数的5.1%；2018年新增支线飞机11架，增速为6.25%，比机队总体增速10.41%低4.16个百分点。这个数据充分反映了我国干线和支线飞机发展的不平衡。
按照“航线与市场匹配，机型与航线配备，机型与市场匹配”的原则，用干线飞机飞干线航班，用支线飞机飞支线航班，是最有效率的资源配置方式。目前，我国75%的支线航班用窄体机执飞，这种情况浪费了资源，对中小城市交通运输条件的优化程度也不足。
这种情况的出现，主要是政策不到位造成的。在现行的政策条件下，航空公司用支线飞机执行支线航班利润水平低于干线飞机，甚至亏损，这是航空公司不愿意购买支线飞机的根本原因。要解决这一问题，需要调整现有的飞机引进税收政策、飞机补贴政策、机场收费政策等，通过这一系列政策的调整，让航空公司用支线飞机执飞支线航班盈利水平高于用干线飞机执飞。
与此同时，民航局还要完善民航运输的法律法规，让干支衔接、一票到底、行李直挂的航司内中转和跨航司中转产品普遍化，降低旅客中转成本，改善旅客体验。全国民航2020年工作会已经做了部署，下一步要加大落实力度。
支线航空繁荣了，将对支线飞机产生较大的需求，国产支线飞机的销售将不再是问题。
发展支线航空，还需要改变机场的定位和管理体制，让机场真正回归到《机场管理条例》规定的“公共基础设施”定位，改变大部分支线机场公司亏损的局面。
通过上述一系列政策的实施，支线航空和国产支线将获得较好的发展，基本航空服务计划也会得到较好的实施，中西部地区的交通运输条件将得到较大程度的改善。
（四）放松价格管制，促进商业模式创新和民航大众化发展
我国目前的客运票价是针对传统的民航运输商业模式制定的，是“一价全包”式的。随着商业模式创新的推进，航空公司对运输服务分项定价，供旅客自由选择，航空公司还不断开发的新的产品服务。在这种情况下，应当允许航空公司在保留传统产品的基础上，对新开发的服务产品另外收费，供旅客选择，国家应当放松价格管制。一个典型的例子就是国内收费选优质座位，国内目前是禁止的。笔者认为，通过对《价格法》进行科学解释，在保留免费选座服务的基础上，收费选座应当是合法的。建议民航局协调发改委，出台相关政策，继续放松价格管制，为民航业商业模式创新提供广阔的空间，向顾客提供更好的服务，提升航企的世界竞争力，助推民航强国战略的实现。
上述政策建议大部分是框架性的，根据工作的需要，我们将继续深化研究，提出具有可操作性的政策建议措施。（作者：郭才森 中国商用飞机有限责任公司）
参考文献：
［1］彼得﹒贝罗巴巴等.全球航空业[M].上海：上海交通大学出版社，第二版，2018年
［2］赵巍.美国航空枢纽的发展模式与成长经验[M].北京：中国民航出版社，2018年，
［3］郭才森. “控总量、调结构”政策对民航市场的影响分析.民航管理[J],2019年,第9期
［4］郭才森. 从战略角度看高铁对民航发展的促进作用. 空运商务,2019年,第10期
［5］郭才森.传统航空借鉴低成本航空最新服务模式的思考［J］. 空运商务,2016年,第3期；
［6］郭才森.互联网时代航空公司商业模式发展趋势探讨（上）［J］.空运商务,2016年,第9期
［7］郭才森. 机场和空管分享航班时刻拍卖收入研究[J].空运商务,2019年,第7期
［8］邹建军. 大众消费时代支线航空发展策略思考[Z]. http://news.carnoc.com/list/332/332979.html
［9］中国民用航空局. 2018 年民航行业发展统计公报［Z］. 2019年.
［10］中国民用航空局. 2018年民航机场生产统计公报［Z］. 2019年.
［11］国务院.国务院关于促进民航业发展的若干意见［Z］. 2012年.
［12］中国民用航空局.关于进一步深化民航改革工作的意见［Z］.2016年
［13］中国民用航空局. 统筹推进民航空管深化改革的指导意见［Z］.2016年
［14］中国民用航空总局.民航总局关于促进支线航空运输发展的若干意见［Z］.2006年
