摘要: 随着民航产业的迅猛发展和人们对高质量生活需求的日益强烈，航空噪声问题逐渐引起社会关注。目前我国对航空噪声的研究多致力于减少噪声的预防性措施，而对治理性、补偿性措施关注较少。本文着眼于航空噪声纠纷发生后的解决路径，梳理了航空噪声纠纷的特点，分析了航空噪声纠纷的受理现状，并从细化隔音措施、明确赔偿主体、征收噪声税三个方面，对有效、及时解决航空噪声纠纷提出几点建议。 

　　一、航空噪声纠纷的特点及研究意义 

　　（一）航空噪声纠纷的特点 

　　航空噪声是指航空器在机场及其邻近范围内起飞、降落、滑行等阶段所产生的噪音，包括推进系统噪音和空气动力噪音。航空噪声异于普通的环境噪声，具有声级高、声能大、不稳定、波及广等特点。 

　　随着民用航空业的快速发展，航空噪声引发的纠纷逐渐增多。据调查，全国出现过周边居民集体上访的机场占15%-20%；在民航局政务网站的公众留言中，关于噪声扰民的留言所占比例逐年增加（见表1）；仅2019-2020年民航华北地区管理局接到噪声扰民信访事项就达35件，占所有信访事项的61.4%。航空噪声纠纷的日益增多，不仅给民航绿色发展带来较大挑战，也给民航管理部门和当地政府带来了一定压力。 

　　表1  民航局政务网站“公众留言”栏目中涉及航空噪声留言数量占比 

　　与其他环境问题不同的是，航空噪声引发的纠纷往往具有特殊性： 

　　一是噪声危害隐蔽。相比于化工厂、矿产业可以直接对人体产生毒害物质的环境问题，噪声往往对人体本身不会在短期内有直接、明显的影响，但是医学已证明，长期生活在噪声影响下的居民，会产生焦躁、冲动情绪，造成失眠、记忆力减退，甚至神经和听觉系统受到严重损害。二是证据收集不易。机场周边居民往往无法提出有力证据来证明自己深受噪声干扰，也就是无法证实其人身或财产损害与航空噪声有因果关系。三是噪声来源具有公益性。航空噪声污染不同于普通环境问题，比如过度开发资源、违规排污处理等，因其污染源具有非正义性而极易引发社会不满的共鸣；但是航空器给人们生活带来了便利，是现代运输中不可缺少的交通工具，具有公益属性，且由于航空噪声仅对机场周边有较大干扰，对于远离机场的公众来说不易引起共鸣，从这个角度讲，机场周边居民处于弱势地位。四是航空噪声法律依据不完善。作为机场噪声管理的主要法律依据——《机场周围飞机噪声环境标准》出台32年之久，其测量方法和标准值已与现在的实际执行情况相差甚远，制度的缺失和滞后在一定程度上给维权带来了挑战。 

　　（二）研究意义 

　　通过查阅文献发现，目前我国关于航空噪声防治的理论研究，多致力于减少噪声的预防性措施，如：开展合理的机场周边土地规划，使居民区、教学区等不相容的土地远离机场（赵仁兴、尹建坤、马丽霞,2015）；提高航空器制造技术，从声源上降低航空噪声（马凌,2015）；开展运行限制，实施减噪运行程序，降低对周边居民的影响（叶嘉泉，2016）；优化环境噪声影响评价，建立完备的噪声预测模型（卢力、胡笑浒、周鑫、王琰，2014）等，而对航空噪声纠纷发生后的解决路径研究甚少。 

　　虽然开展预防性措施研究是有必要的，但是在当前形势下，进行补偿性措施研究也具有迫切性，理由有二：一是根据城市发展的一般规律，民用机场往往初期建在远离城中心的郊区，而随着城镇化加快，居民聚集区迅速向城市周边扩张，使得机场逐渐被居民区包围，航空噪声与居民生活之间势必会产生矛盾；二是即使假设通过预防手段可以实现新建机场不再产生新的噪声问题，但在目前全国已建成的200多个民用机场中，依然存在较大的噪声隐患，正视航空噪声引发的纠纷，采取有效手段加以解决，是民航高质量发展历程中不可越过的环节。 

　　如何既能保障机场的正常运营，又能维护周边居民的合法权益，是一个普遍的世界性问题。如果解决方式不当，就会成为民航高质量发展过程中的一个绊脚石，给社会稳定和民航业发展带来巨大的挑战。 

　　二、畅通航空噪声投诉渠道是前提 

　　一般来说，受噪声影响的机场周边居民往往首先通过投诉、信访的形式反映诉求，具体有三种方式：一是拨打所在地方政府服务热线（12345）反映情况，二是在民航局网站的“公众留言”或“局长信箱”栏目中留言，三是向民航行政管理部门进行信访。如果以上诉求均得不到解决或有效回应，才考虑诉讼手段。因此，地方政府和民航单位在接到相关诉求后，有责任也有义务及时了解情况、积极回应诉求。 

　　然而在实践中，由于各种主客观原因，不能得到有效回应的情况仍大量存在。比如，B市居民在拨打政府服务热线时，工作人员会统一答复：“根据政府职责分工，您的诉求由民航行政主管部门负责”，并给其所在地方空管局联系方式；拨打至空管局时，得到的答复是：“请拨打所在地区管理局的信访电话”；拨打至管理局后，得到的答复是：“按照《机场管理条例》规定，请向所在地人民政府予以反映”。一圈下来，没有部门予以受理，难免会给投诉人员“政府部门之间互相推诿”的不良印象，积聚了投诉人员的不满情绪。 

　　按照国务院颁发的《民航机场管理条例》第六十二条规定: “民用机场所在地有关地方人民政府应当会同地区民用航空管理机构协调解决在民用机场起降的民用航空器噪声影响引发的相关问题。”显然，民用机场所在地方人民政府是主责部门，民用航空管理机构应积极参与协调。而之所以在法律相对明确的情况，仍出现上述情况，主要是因为地方政府和民航单位没有充分沟通协调。 

　　建议在现有情况下，加强民航单位和地方政府的有效衔接，借助已经建立的沟通平台，就航空噪声问题进行专线对接，特别是在面对投诉人员时，应当统一答复口径，避免各执一词，造成诉求得不到回应。 

　　值得欣慰的是，目前地方政府和民航单位已经开始积极尝试，并取得了成功经验。2019年10月份，由于全国空域调整，北京市顺义区5个小区居民集中反映噪声扰民，短短一个月内民航华北局收到相关信访事项40余件。为了维护区域和谐稳定，在顺义区政府的牵头组织下，由民航华北局、华北空管局、首都机场集团密切配合，仅历时7个月，通过优化飞行程序，解决了居民诉求，新航行资料已于2020年5月21日生效。此后，民航华北局、华北空管局、首都机场集团公司也分别收到了来自顺义区委、区政府的感谢信。这次噪声问题的圆满解决，不仅有效解决了困扰居民生活的民生问题，消除了引发上访事件的不稳定因素，还进一步密切了民航管理部门、民航企事业单位和地方政府的沟通联系，是一次有益的、积极的探索。 

　　三、关于航空噪声纠纷解决过程中的几点建议 

　　（一）细化隔声措施 

　　隔声措施，是指利用声能受到阻挡不能直接通过的特性，用隔声结构如隔声窗、隔声门、隔声屏、隔声墙等把声能屏蔽，从而降低噪声声辐射的措施，这也是航空噪声治理中除了搬迁以外的另一重要手段。 

　　日本早在1967年颁布实施的《机场噪声防治法》中，就从法律层面对隔声措施进行了规定。随后，与之配套的《机场噪声环境质量标准》对隔声措施的标准、方式、降噪值进行了明确，并根据不同Weconl值划分了不同方案等级（见表2）。 

　　表2 日本隔声措施分类标准 

　　另外，日本借助于航空公司的税收、燃油税，投入大量资金，用来确保隔声措施的落实。1979至1985年期间，日本投入700 亿实行隔声，隔声防控落实率高达95%。在1967至2000年期间日本为航空噪声治理投入的1258.6亿经费中，58%用于了居住区域和公共设施的隔音。 

　　隔声措施相对于其他治理性措施，具有不可替代的优势，一方面，相对于大费周章的搬迁，采取隔声措施大大降低了治理成本和治理周期，特别是对于因客观原因无法搬迁的敏感建筑物，能够起到降噪效果；另一方面，随着科学技术的发展，现代隔声技术能够满足降低航空噪声的要求，实现良好降噪的目标。 

　　但是，当前我国还没有制定隔声措施的相关标准，对于机场周边建筑物的区域划定也不明确，科学有效的管理体系还未建立，可以说，航空噪声治理手段还处在被动治理、个案解决的不成熟阶段。 

　　借鉴日本在航空噪声防治中的经验，建议我国充分发挥隔声防治措施的积极作用，加强机场噪声控制和室内标准的制定工作。一是根据我国航空噪声现状，开展防治措施控制指标的研究，明确机场周边噪音敏感建筑物的室内标准；二是对于需要采取隔声措施的建筑物，制定不同级别的隔声方案，通过隔声窗、建筑隔声等措施，实现相应级别的降噪目标；三是联合建筑噪声研究机构，出台建筑隔声的技术指南，利用科技手段进一步提高隔声措施的治理效果；四是对于已建机场，根据机场规模和实际影响状况，统一制定噪声治理计划，规定噪声整改期限，对隔声措施落实情况监督检查，进而逐年、逐步解决涉及全国的航空噪声问题。 

　　（二）明确赔偿责任主体 

　　航空噪声损害赔偿责任主体是赔偿制度体系架构的核心问题，考察我国现行噪声法律体系，不难发现，预防性救济重于补偿性救济，且赔偿责任主体不甚明了。 

　　一般来说，我国航空噪声纠纷基本是依托于当地政府，由民航管理部门、环保部门、社区等参与，根据当地经济发展水平，协商解决赔偿款额。但是由于赔偿责任主体不清，实践中我国对航空噪声的赔偿方式和标准也不尽相同。比如，2000 年，首都机场噪音扰民处置工程总投资为4.97 亿元，其中国家补贴2亿元，其余部分由北京市政府和民航局各承担50%，即1.485 亿元。2001年，杭州萧山机场周边居民因航空噪声问题获赔4000万元，赔偿款由机场承担。2008年，浙江宁波99名村民因航空噪声问题转告国家环保部门并获赔120万元，赔偿款由国家环保部门承担。 

　　《环境噪声污染防治法》虽然明确了民航管理部门具有对机场航空噪声的监督检查权，但是并未赋予其相应强制执行权和处罚权，更没有明确噪声损害的赔偿主体，致使在实际工作中受到限制。主体责任的不明确，不仅阻塞了居民救济渠道，也在一定程度上给当地政府、民航管理部门增加了压力。如果一味的使用国家财政，随着今后低空开放、通用机场迅猛增长，势必会增加国家财政负担。因此，立法应明确航空噪声赔偿责任主体，以确保补偿性救济的有法可依。 

　　对于机场噪音损害赔偿责任主体及其承担责任，建议首先根据“谁污染、谁受益、谁负责”的立法原则，由机场和航空公司按照“无过错责任原则”承担赔偿主体责任。其次，在立法标准明确的基础上，如果因机场建设环评审核监测或土地使用规划审批等环节出现问题的，则由行政审批主体按照“过错推定责任原则”承担相应责任。这种责任分配原则不仅能够平衡各方利益，也能够减轻国家财政为机场噪音损害赔偿买单的负担。 

　　（三）征收航空噪声治理费 

　　航空噪声纠纷的解决主要有三种方式：采取隔声措施、实行搬迁和经济补偿。这三种方式的共同特点都是需要资金支撑。 

　　如前所述，目前我国对于航空噪声治理费用的来源还处于责任不清、标准不一、个案处理的阶段，不是长效手段。 

　　当前，很多航空发达国家已采取征收航空噪声防治费的方式治理机场噪声污染问题（见表3）。噪声费是对超过一定分贝的噪音源征收的费用,一般来说，航空噪声费有两种形式：一种是固定征收，如美国洛杉机等机场对旅客和货物收缴1美元/人/吨的噪声防治费；第二种是差别征收，即按照噪声排放量对航空公司收缴噪声防治费，如日本、荷兰等机场根据飞机着陆次数对航空公司收缴噪声防治费。噪声费的使用则主要用于：噪声监控系统的研究、噪声削减计划的设备和土地购买、支付给周边居民的房屋改造等补偿。 

　　国家    采用制度 

　　美国    对噪音防治采用税收抵扣、加速折旧、低息贷款等措施 

　　比利时  依据噪音分类级别和飞航时段调整相应降落费 

　　法国    依据“排放者负责”的原则，实施差别落地费，费率低，收入用于噪声防治或购买机场周边房屋 

　　德国    依据“排放者负责”的原则，实施差别落地费，费率较低，收入用于机场附近的隔音措施 

　　日本    基于飞机重量及起落时音量征收差别落地费，费额计算较繁琐 

　　荷兰    依据飞机重量、噪音特征制定飞机噪音污染费，收入用于隔音设施支出，1988年改课一般燃料税 

　　瑞典    依据国际民用航空公约附件16中飞机噪音分类加收降落费 

　　英国    以国际民用航空公约附件16规定的飞机噪音分类、飞行时段、飞行重量等因素变动降落费；对超 

　　过噪音标准的，征收噪音费；各机场收费对象和收费标准不同。 

　　奥地利  20吨以上的喷射飞机不符合ICAO第三章标准的，加收降落费，另有夜间加成 

　　意大利  依据国际民用航空公约附件16中飞机噪音分类加收降落费 

　　韩国    依据国际民用航空公约附件16中飞机噪音分类加收降落费 

　　挪威    依据国际民用航空公约附件16中飞机噪音分类征收单一费率，另有夜间加成 

　　瑞士    依据实测的噪音水准分级，每级征收单一费率 

　　表3  各国航空噪声防治征收制度列表 

　　征收航空噪声费，一方面能够直接解决各种航空噪声治理措施的资金来源，消减噪声污染排放，改善环境质量；另一方面能够引入竞争机制，促进技术革新，引导经济步入生态效应的轨道。 

　　建议我国借鉴航空发达国家经验，实行航空噪声收费制度，通过市场经济刺激的方式减少航空噪声，并将此作为专项经费补贴解决机场周边航空噪声纠纷问题。 

　　具体而言，尽快制定《航空噪声防治费使用办法》，明确航空噪声防治费的收缴标准、收缴方式和费用监管。费用征收设计应遵循公平公正、费率差异、征收效率、预防与治理结合的原则，航空噪声费可分两部分：一是向各航司征收费用，根据使用机型、起降架次等噪声影响指标进行差别征收，该费用可包含在起降费中一起征收；二是向旅客征收费用，该项费用可包含在民航发展基金中进行定额征收。除此之外，还应针对噪声费的管理、报备、使用、监督等环节尽快出台相应配套措施。 

　　综上所述，在民航高质量发展的大背景下，航空噪声问题日益凸显，地方政府和民航管理部门应高度重视噪声防治工作，除了在完善法律法规、加强土地规划、实行运行限制等各方面预防噪声纠纷以外，更应积极回应诉求、妥善解决纠纷，妥善平衡好民用航空业快速发展和人们对高质量生活需求之间的矛盾，为民航强国战略的实现奠定良好的社会信赖基础。（作者：韩璐  中国民用航空华北地区管理局） 

　　参考文献： 

　　［1］杨九凤.论我国噪声污染防治制度的完善.［R］.2017 

　　［2］郝秀辉. 航空器噪音损害及其补偿性救济途径之探索.［J］.社会科学.2009. 

　　［3］司言武、丁绮彤.我国课征噪音税研究：以航空业为例.［J］.经济论坛.2018.