摘要：随着航空产业的快速发展和人们对高质量生活需求的日益强烈，机场噪声问题逐渐引起社会的关注。为进一步加强我国机场噪声防治力度，本文对日本、美国机场噪声治理进行了总结，梳理了我国在这方面存在的问题，并从法律、管理、技术、经济等角度提出几点对策建议。 

　　随着民航绿色发展的提出，加强机场噪声管控成为实现民航高质量发展的重要组成部分，也是回应公众诉求的必然要求。《关于深入推进民航绿色发展的实施意见》中明确提出，要“降低噪声对周边区域的影响”、“将机场规划纳入城市总体规划当中，在机场选址或扩建前充分考虑机场建设后的环境影响”。但是,当前我国在机场噪声控制方面仍存在法律规定不明确、土地规划不合理、治理资金不充足等问题，一定程度上影响了防治效果。 

　　日本、北美、西欧等民航发达国家在20世纪中叶先后引入喷气式飞机，为了减少该类飞机引发的噪声影响，各国政府及时在制度、技术、管理、经济等方面采取相应防治措施，取得了较好地效果。现就日本、美国两个典型国家的机场噪声管控进行简要介绍，以期对我国机场噪声防治工作有所启示和借鉴。 

　　一、日本、美国机场噪声防治经验 

　　（一）以制度规制为着力点，法律体系较完备  

　　完善、系统的法律框架体系是噪声防治的重要保障，噪声治理效果较好的国家其相关标准制定普遍较早，法律体系建设普遍较完善。 

　　日本早在1967年就颁布实施了《机场噪声防治法》，该法建立了噪声认证制度，从法律层面上确定了低噪声航空器引进、机场选址、土地规划等预防性政策以及隔声、搬迁等治理性措施的重要地位；1974年修订该法，增设了私人建筑隔声的相关条款，同时配套形成了《机场噪声环境质量标准》。 

　　《机场噪声环境质量标准》除了将机场周边敏感区域进行分类以外，还为不同建设时期的机场规定了不同的噪声治理完成时限，即：新建机场严格按照该标准投运实施，不能产生新的噪声问题;已建机场根据各自实际情况在规定时限内达标。如表1-1、表1-2 所示。 

　　此外, 日本《机场噪声环境质量标准》还对已建机场在整改期间的隔音措施规定了更加具体的解决方案，将机场周边的隔音措施划为三级，从C至A级逐级严格：对于WECONL为 75-80dB的区域，实施C级隔音方案，通过安装双层隔音窗户实现降低20 dB的效果;对于WECONL为80-90dB的区域，实施B级隔音方案，通过建筑隔音实现降低25dB的效果;对于WECONL大于90dB的区域，实施A级隔音方案，通过更为严格的建筑隔音（包括使用隔音材料改建天花板、内外墙结构及门窗，在每个房间增装温度调节和空气循环系统），实现降低30dB的隔音效果。 

　　美国于20世纪中叶着手对机场噪声进行治理。其涉及航空噪声的法律有：1968年《联邦航空法》PL90-411号修正案授权美国联邦航空局（FAA）从航空器入手控制噪声源;1969年《国家环境政策法》明确了联邦机构是环境影响评估的责任主体;1972年《噪声控制法》授权环境保护总署在消减航空噪声方面对FAA具有建议权;1990年出台《机场噪声及机场容量法案》;2000年出台《航空减噪政策》。此外，美国还以法律形式确定了机场噪声相容性规划,即联邦航空条例第150部(FAR150），它为机场噪声管理提供了更有力的法律支撑。 

　　（二） 以土地规划为关键点，选址管理较严格 

　　国际民航组织（ICAO）指出，科学的土地规划是改善噪声问题的重要途径。 

　　日本制定了严格的机场选址管理。对于新建机场，应建在海面或机场周围已完成土地利用控制的区域（比如大坂国际航空港、长崎航空港都是建在海岸线之外）；对于无法迁建的既有机场，应实行搬迁周围建筑或增设隔声防护等措施。具体而言，WECPNL＞75dB 的住宅区和WECPNL＞70 dB 的教学区、医疗区实行隔声防护; WECPNL＞90dB的敏感建筑区实行搬迁; WECPNL＞95dB的区域设为绿化缓冲地，不再设住宅。 

　　美国则重点在促进机场和城市之间的协同规划方面下功夫。FAA发布《机场噪声控制和相容性计划》，为机场规划提供了直接法律依据。美国运输部呼吁将机场纳入城市规划的成员名单内，以便在城市规划中能够更好地将机场选址因素考虑其中。FAR150把机场周边土地划分为5大类别（住宅、公共、商业、制造、娱乐）及24个特定使用类别，噪声声级也进一步划分为6个级别，使机场规划有更强的实践性和可执行性。 

　　（三）以噪声评价为切入点，预测模型较完备 

　　噪声预测是对机场建成或改扩建后将带来的噪声影响作出的一种预测性评价，是机场选址和规划的基础，为环评提供了直接依据。噪声预测主要包括选取预测模型、确定噪声限值标准、开展影响因素预测三个环节。目前，机场噪声预测手段为较先进有美国INM（Integrate Noise Model）、德国sound plan和Boeing公司BCOP。 

　　美国使用的综合噪声模型INM是由FAA、国家交通研究中心和ATAC公司共同研发，并以FAA名义对外发布的，模型明确了适用的计算公式和所需的数据要素，以保证结果的精准性；同时还明确了噪声等值线图的更新要求，即每5年或者飞机机型有重大调整的均应进行更新。此外，美国还以法律形式确定了噪声等值线图的提交标准和审批流程。 

　　日本使用的噪声预测模型则是由民航局和航空环境研究中心共同研发、以导则形式发布的JCAB Model（当前使用2003 版本）。在评估噪声影响评价量时，日本曾对是否采用美国INM进行过可行性研究，但最终为了保证飞机噪声特性和几何衰减数据库的完整性，决定坚持使用自己开发的预测模型。 

　　总体而言，日、美使用的噪声预测模型具有较强的系统性、严谨性和规范性，均由政府组织或委托研究机构，通过拟定、提交、评估、认证、发布等一系列程序，最终得以确定，这就使模型在规范化使用中有了充分的保障，确保了预测结果的精准度。 

　　（四）以经济调节为支撑点，防治资金较充足 

　　日本为噪声控制工作投入大量资金。一般情况下，隔声、搬迁等噪声补偿措施的资金，主要来源于航空公司的税收、燃油税等。在集中整改时期，为了落实《机场噪声环境质量标准》要求，1979至1985年，日本政府每年投入100 亿日元用于开展隔音防控；至1985年，95%居住区的隔音措施得以落实。1967至2000年，日本为航空噪声管控投入高达1258.6亿日元，46%用于居住区建筑隔音，12%用于公共设施隔音，26%用于搬迁补偿。 

　　民航是一个资金高度集中的行业，如果没有政府的资金支持，很难得以维持。美国利用这一经济特点，采取财政激励措施，鼓励机场和航空公司主动执行噪声防治政策。比如，机场若想得到联邦的资助，就应严格落实《航空安全和消除噪声法案》和《机场噪声和能力法案》的相关规定，并获得FAA的批准；如果机场不能解决好噪声问题，FAA有权驳回机场获资的申请。加利福尼亚州的范努斯机场曾计划将飞机航班的宵禁时间从22时推迟至23时，FAA则表示如果通过“打法律的擦边球”来延迟宵禁时间，将不会批准其资金的申请。最终，范努斯机场未实施该计划。 

　　（五）以技术改进为落脚点，飞机研发较积极 

　　利用现代科学技术手段，从噪音源减少机场噪声影响，是防治工作的根本途径。美国航空航天局开展了高速研究计划项目，旨在通过一系列的研发，升级飞机制造减噪技术。2016年起，美国开始研制民用超声速低噪声涡喷发动机，并对低噪声动力系统这一全新概念进行了一系列地面试验。与此同时，FAA和商用飞机制造商——南湾流公司计划在2020—2025年期间，对安装在飞机顶部、能够在穿越声障时降低噪声的伸缩式套杆开展系列飞行试验。另外，美国还通过空气动力学试验，开展机体与机翼一体化等改良飞机外形的新技术尝试。 

　　二、我国机场噪声管理存在的问题 

　　（一）立法相对滞后，体系亟需完善 

　　我国关于机场噪声管理的立法起步于1980年初，第一部有法律效力的是原民航总局颁布的飞机适航性噪声限制的部门规章。目前，我国虽然在《噪声污染防治法》《民用机场管理条例》等法律法规中涉及了相关机场噪声管理，但仍存在一定的问题： 

　　一是法律相对陈旧。如现行《机场周围飞机噪声环境标准》（GB 9660-88）和《机场周围飞机噪声测量方法》(GB 9661-88)均是1988年制定的，标准适用于全国范围内的运输、通用、直升机和训练机场，主要是为机场周边土地规划提供指导，为环评和验收提供法律依据。但目前来看，1988年的立法和标准已很难适应当前现状，如噪声评价指标简单陈旧，在理解与执行中存在困难；区域划分笼统简单，对机场规划缺乏指导、约束；环境管理要求模糊甚至存在真空地带，执行中易产生争议；等等。这些问题亟待修正和解决。虽然近年来相关部门开展过修订和意见征求，但由于涉及面较广，至今修订版未正式实施。 

　　二是部分条文的实践操作性欠佳。比如《环境噪声污染防治法》第六条规定，民航管理部门按照职能具有对机场噪声的监督管理权，但并未赋予民航管理部门相应的强制执行权和处罚权，更没有明确噪声损害的赔偿责任主体，致使在实际工作中受到限制。 

　　三是各层级法律之间无衔接、不配套。比如《机场管理条例》六十一条、六十二条规定，就航空噪声影响引发的相关问题，民用机场所在地方人民政府是主责部门，但由于没有其他法律作为补充，且环保部门并无与之配套的治理手段和处罚标准，因此主体责任很难落实。而对于民航管理部门而言，因其不具备噪声检测资质和划分机场周围适用区域的职能，故在实践中，有关机场噪声投诉的处理往往被落在地方政府和民航管理机构之间的空白地带，易有“互相推诿扯皮”之嫌。 

　　总而言之，我国机场噪声防治仍处于被动治理、个案处理的阶段，尚未建立有效的管理体系，相关体系亟需完善。 

　　（二） 管理程序分散，重点环节缺乏管控 

　　当前，机场噪声防治主要是依托机场建设环境影响评价展开的，但是在机场选址、城市规划以及航路调整等多项重点环节中还不能充分体现噪声管控的约束力。 

　　我国机场建设的管理模式为：由地方人民政府主管部门向民航地区管理局提出选址申请，选址报告经民航地区管理局初审和民航局审查后，报国务院和中央军委批准；此后再开展环境影响评价预测，并由国家发改委批复可行性研究报告。最后，根据环境影响评价所提出的噪音控制和周边土地规划意见，进行设计、施工、竣工验收。由此可见，我国机场噪音防治重点通常被放在可行性研究和竣工验收两个环节，而在机场选址和城市规划这两个对机场噪声起决定性作用的关键节点却未起到约束作用，这就直接导致了机场和城市之间的规划不相容，极易激发各种矛盾。以原昆明巫家坝机场为例，当地政府为了将巫家坝建成“未来昆明商务核心区”，在未充分考虑航空噪音影响的前提下，于机场周边修建了大量住宅、商业等噪声敏感集中区，致使噪声矛盾不断升级，高层建筑同时还带来了不可避免的飞行安全隐患，最终以巫家坝这个中国历史第二座机场停用为代价，机场和城市之间的规划之争才得以解决。 

　　另外，我国环境影响评价工作在机场建成后的运行过程中，缺乏持续、系统管理，致使在航路调整等重大运行环节中不能发挥作用，这也是造成机场噪声的重要原因之一。比如，2019年10月10日全国民航迎来了历史最大的航路调整，而由此引发的北京首都、北京大兴、重庆江北等国际机场的大量噪声投诉事件，至今未能有效解决。 

　　（三）评价方法单一，预测理论不足 

　　目前我国机场噪声预测理论和测量手段单一，缺乏系统、长期的研究，测量模型相对滞后，噪声评价量不能与国际接轨，也不适应我国实际现状。 

　　不同时间段的飞机起降架次和飞机类型，是噪声预测的重要数据来源，也是作出科学评价的前提基础。预测未来机场的数据是不可能做到准确无误的，但是经过全面细致的数据调查以及科学的计算分析，是能够达到一定的预测精准度的。但是我国在具体操作过程中，由于各种客观原因，从各单位各部门所提取的数据（如噪声-距离特性数据、飞行性能数据等）途径不一致、口径不一致、精确量不一致，导致预测结果与实际结果有较大误差。 

　　另外，当前我国噪声预测评价通常只做短期分析，对长期预测还远远不够。机场噪声预测的着眼点是未来，目的是使机场在相当长的一段时间内同周边环境和谐发展，如果预测数据不够多、时间量不够足，很容易发生机场建设不久后就产生噪声污染的问题。 

　　（四）资金投入不足，经费保障不够 

　　当前噪声防治资金大部分来源于建设阶段，由于环境影响评价通常与可行性研究同步开展，很多机场在建设阶段不能及时将噪声防治资金纳入工程预算中，致使很多噪声控制措施因经费不足无法落实。另外，随着机场开航后航线航路、运行限制、飞行程序的优化调整，很有可能产生新的噪声问题，在防治主体不明确、资金投入不充足的情况下，很多机场在控制噪声方面面临较大困难。 

　　三、加强我国机场噪声防治的建议 

　　（一）完善立法体系 

　　机场噪声问题涉及面广、解决周期长、利益牵扯大，其解决途径往往涉及多个部门，建议针对当前我国现状，由发改委、住建部、民航局等相关部门联合制定《机场噪声防治办法》，以法律形式固化防治机制。管理办法可以重点从三个方面入手:一是就机场噪声的预测体系、系统监测、投诉处理、救济补偿等关键环节，明确责任主体和义务;二是严格规范新建机场的噪声防治工作，从选址开始进行噪声控制干预，力求在新建机场中不引发新的噪声问题；三是对已建成机场开展噪声整改专项行动，明确整改内容及整改时限，对于无法搬迁的机场周边建筑物，应及时出台配套的室内环境噪声测量标准。 

　　此外，立法部门还应及时对现有涉及机场噪声的法律法规梳理总结，对社会亟需但欠缺法律依据的真空地带做好查漏补缺，对已不适应现状的陈旧规章制度及时修订更新，对存在断层的不同法之间进行衔接补充；还可以根据治理中出现的新问题，进一步制定机场噪声管理条例。 

　　（二）优化土地利用 

　　ICAO将“平衡方法”确定为评估和降低航空噪声影响的大纲，大纲指出，通过机场周边土地的合理利用，使居民区、教学区等不相容的土地远离机场，而将工、商业等相容的土地设置在机场周边。 

　　为了促进机场和城市规划的良好衔接，提高土地利用的充分率和地面交通的通达度，建议重点从以下四个方面进行优化：一是在机场选址和扩建阶段增加环境评价的预测环节，开展噪声影响论证研究，切实将噪声预测的约束着力点提前；二是积极探索机场噪声与周围土地利用的相容性研究，出台《机场噪声相容性土地利用办法》，为机场规划与城市规划的协同发展提供有力支撑；三是完善功能分区，细化机场周边区域的分类分级，促进临空经济发展；四是对于噪声反映强烈的已建成机场，制定整改方案，调整机场内部区域功能布局，按照噪声敏感程度，设置必要的绿化带缓冲区域，提高内部建筑物的声障作用。 

　　（三）加强基础研究 

　　一要加快《机场周围飞机噪声测量方法》以及《机场周围飞机噪声环境标准》的修订进程，进一步细化噪声环境标准。二要加强机场噪声预测模型的研究力度，在积极借鉴国外经验、充分考虑与现行预测手段过渡的基础上，确定合理的噪声评价量和噪声限值水平，优化噪声测量方法，提高模型的精准度和可持续性。三要为隔声措施提供技术指导，制定技术指南，按照减噪效果的不同对隔声措施进行级别划分，建议除安装隔音窗外，还要增加建筑隔音。四要完善环境噪声影响评价的配套设施，加强噪声监控，要求全国所有通航机场安装噪声自动连续监测系统，定期公布监测结果。北京首都国际机场于2008年投入使用噪声监测系统，成为国内首个全天候监测噪声的机场，是噪声防控的积极探索。 

　　（四） 建立专项资金 

　　噪声问题社会关注度高，与周边居民利益息息相关。很多机场虽然对噪声问题有所认识，但迟迟不能着手落实，很大一部分原因就是资金不到位。一方面，建议在机场建设阶段中，提前发挥环境评价的指导作用，将包括搬迁补偿、隔声措施在内的噪声防治资金纳入到整体预算中；另一方面，为了确保机场运营后防治工作的持续开展，建议建立由基金会和航空噪声税为主要来源的机场噪声防治专项资金。该项资金不仅可以直接用于噪声治理，还可以用于预测模型研发和基础政策研究工作。鉴于机场噪声的涉及面广、专业性强，可以从专项资金中出资，委托专业机构开展日常机场噪声的研究和管理，并定期公布治理成果，主动接受社会监督，确保防治工作落实到位、有所成效。 

　　建立机场噪声防治奖励机制，借鉴美国经验，利用资金高度集中的民航业特点，采用经济调节手段鼓励机场主动改善噪声问题，对于不符合噪声标准的机场减少政府补贴，对于噪声达标率高的机场给予一定奖励。 

　　此外,除法律、管理、评价、经济手段外，还可以通过提高飞机制造技术和运行限制手段，从声源上降低噪声影响。比如研发低噪声发动机制造技术；改良机体外形，减少空气动力噪声；优化进场、离场航路,探索侧向绕过噪声敏感区的可行性等。（作者：韩璐 中国民用航空华北地区管理局） 

　　参考文献： 

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