摘要： 

　　安全监管是民航行业政府的首要职责，提高监管水平是提升民航治理能力的重要举措。近年来，民航业的快速发展与行业安全监管资源不足、监管效能不高的矛盾日益凸显，而民航安全监管工作中长期以来存在的“职责交叉”、“多头管理”和“重复性监管”等不协调问题，一直是影响安全监管效能提升的重要因素，迫切需要行业政府内部加强组织管理和统筹协调，重新理顺各级、各部门、各专业监管之间的职责关系，进一步明确职责边界，强化协同配合，最大程度挖掘现有监管资源的潜力，推动民航安全监管工作向精准化、效能化、规范化方向转变。 

　　本文通过深入分析当前民航安全监管工作存在“不同执法主体之间缺少统筹”、“不同监管活动之间缺少衔接”、“不同监管专业之间各自为政”等现实问题，反思当前安全监管工作种存在“职责交叉”、“多头管理”、“缺乏统筹”等现象的深层次原因，并从有利于监管效能提升的“目标导向”出发，尝试在“政策制定、组织管理、执行落实”等方面提出对策建议。 

　　一、民航安全监管的概念及特点 

　　（一）民航安全监管的概念 

　　准确理解民航安全监管的概念是进一步转变监管方式，提升民航安全监管工作效能的前提和基础。根据2008年民航局下发的《关于进一步加强安全监管工作的意见》，民航行业安全监管是指民航行政机关依据法律法规对民航企事业单位的安全生产活动实施审批、审定、审核、监督、检查的行为。 

　　2015年，民航局按照国际民航组织（ICAO）要求编制并实施《中国民航航空安全方案》，进一步细化了民航安全监管的职能和形式，具体包括：组织开展安全管理体系审核、监督检查隐患排查治理工作以及对安全绩效、安全信息进行监管等内容。 

　　2016年，民航局修订发布《民航局关于全面规范运用行业监管手段的指导意见》，指导民航行政机关综合运用行政强制、行政处罚、行政许可、行政约见、经济调控、协同监管等多种监管手段，严肃惩戒安全领域的违法失信行为，进一步明确了多种安全监管手段的使用方法。 

　　2018年，民航局发布《民用航空安全管理规定》，明确了民航政府安全监管制度应包括“航空法律和法规、运行规章、安全监管机构人员及职能、监察员资质及培训、技术工具及安全信息、监察和解决安全问题”等八个方面内容，指出“监察和解决安全问题”是行政机关开展安全监管工作的两种主要形式。至此，民航安全监管的概念不再局限于“审批”“审核”“检查”“调查”“信息管理”“绩效监督”等具体监察活动，也包括采取多种监管手段解决安全隐患问题的全过程。 

　　（二）民航安全监管工作的特点 

　　结合工作实践，总结当前民航安全监管存在以下特点： 

　　1.执法主体多。中国民航的行业管理已经形成“两级政府、三级管理”的管理体制，各级行政机关按照各自职责开展工作，实行属地化管理。具体分工为：民航局统一领导行业安全监管工作，负责制定行业安全政策和规章标准；7 个地区管理局负责辖区内组织指导、监督协调行业安全政策和规章标准落实；41个监管局（包括运行办、西藏区局）作为地区管理局的派出机构，按授权开展部分行政许可、审批、审核工作，并对辖区的生产活动实施现场监督检查。 

　　2.管理阶段多。按照管理阶段划分，民航监管工作可分为“事前管理”、“事中管理”和“事后管理”三种类型。其中“事前管理”主要指行政机关对各类民航运营单位在批准投入运行前，开展各类审批、审核、审定活动；“事中管理”主要指行政机关对已经投入运行的各类民航运营单位，开展日常检查、专项检查、专项治理行动、SMS审核、安全专项督导和重大运输保障等活动，以及在上述过程中采取执法措施消除安全隐患的全部过程；“事后管理”主要指行政机关在民航运营单位发生不安全事件后，组织开展事件调查工作，并依据调查结论依法采取行政处理措施，对事件责任人问责的全部过程。事前、事中、事后管理三者相辅相成、相互促进，缺一不可。 

　　3.监管对象多。按航空业务种类划分，安全监管的对象可分为民用航空器经营人、飞行训练单位、维修单位、航空产品型号设计或者制造单位、空中交通管理运行单位、民用机场（包括军民合用机场民用部分）、航空油料单位、地面服务保障单位、航空业务培训机构、航空信息企业、航空俱乐部等多种类型。此外，随着新技术的广泛应用，无人机、通勤、通用航空短途运输等新的运营主体不断涌现，监管对象的数量和类型呈持续上升趋势。 

　　4.监管专业多。据统计，当前民航安全监管类的监察员共包括“安全管理、飞行标准、适航审定、适航维修、机场管理、航空安保、空中交通管理、航空电信、航空气象”等19种专业类型，对监察员的专业技术能力和实践经验要求都较高。同时，各监管专业之间跨度大、专业壁垒高，单个监察员实施跨专业监管难度很大。 

　　由此可见，民航安全监管工作是一项复杂的系统工程，行业运行链条长、环节多，专业性强，涉及到多个执法主体、多个管理阶段、多类型监管对象和监管专业，只有各级、各部门、各专业之间加强统筹谋划，增进团结协作，形成监管合力，才能真正发挥出安全监管的整体效能，最终达到保障行业持续安全运行的行政管理目标。 

　　二、当前民航安全监管工作中不协调问题的具体表现 

　　由于民航监管工作存在“执法主体多、管理阶段多、监管专业多、监管对象多”的“四多”特点，在实施安全监管的过程中也容易出现各种各样的不协调问题。具体表现为： 

　　（一）各级执法主体之间缺少统筹，监管行动步调不一致 

　　一是管理局与监管局之间缺少统筹。首先，管理局未统筹对所有安全监管工作类型制定检查计划。由于对民航安全监管工作概念的认识不清，很多人狭隘的认为民航安全监管工作单指日常检查行动，因此仅仅对日常检查工作制定了年度行政检查计划，对其他安全监管工作的类型（如：SMS审核、专项治理行动和定期开展的许可审定等）未能同步制定检查计划，导致工作中常常出现各类监管行动在时间安排和人员指派上产生冲突，引起工作秩序的混乱和资源配置的不合理。同时，只包含日常检查行动的检查计划,未能统筹管理和监督各类监管活动的实施，也起不到对监察员按计划执行后“尽职免责”“尽职减责”的保护作用。 

　　其次，管理局未统筹组织实施监管行动。由于管理局、监管局分头实施各自负责的检查行动，在没有充分沟通的情况下，很容易出现“重复性监管”和“监管空白”的问题。比如，有的行政相对人，管理局刚对其开展了许可审定检查，监管局紧接着对其开展日常检查，两项检查活动内容相似，时间相近，造成了“重复监管”现象。 

　　二是民航局与管理局、监管局之间缺少统筹。突出表现在民航局有关部门在布置工作时，未能充分考虑基层实际情况，存在“瞎指挥”的问题。比如，有的部门不注重工作规律，下达工作任务“过频过重”，一年内竟能下发100多份工作任务类电报，给基层落实执行带来过重的负担和压力；有的部门提出工作要求“过于严苛”，动辄要求“辖区监管对象全覆盖”、“监管事项全覆盖”，给基层有限的行政经费造成负担，实际上不可能完全落实；有的部门发文件照搬照抄，下任务“依葫芦画瓢”，提出措施针对性不强，对基层工作的指导作用有限；有的部门过于看重工作“留痕”，经常性要求下级单位汇报工作、提交工作记录材料，占用了行政相对人大量的时间精力，引起了基层同志的普遍反感。 

　　此外，规章标准的制定和修订不及时也是制约监管效能提升的一大因素。工作中，有的监管专业长期未制定规章，监察员依据几份红头文件和规范性文件进行检查，对违规行为无法进行行政处罚，在监管过程中底气不足、腰杆不硬，督促行政相对人整改隐患问题的手段不足；有的部门规章标准修订不及时，大量新业态、新技术、新管理模式已在现实中广泛应用，监察员却还在使用“旧规章”照搬照套，影响了监管效果；有的部门制定规章标准过于笼统，监察员依据规章检查竟多年未能发现一个问题，也多年未能下发一份整改文书，成为监管工作中的“笑话”，让人不禁质疑这些专业是否还有继续开展监管的必要性，白白浪费了行政经费和时间精力；有些民航局开展的试点项目，在试点结束后没有及时转化为规章标准，也没有明确后续监管政策，导致监察员“左右为难”，既不能按照一般性规章标准进行监管，因为“一管就死”，又不敢冒然沿用试点时期的监管政策给予“豁免”，一定程度影响了基层单位推动试点工作的积极性。 

　　（二）各类检查行动之间未能有效衔接，安全监管工作的连续性较差 

　　一是各类监管活动的工作融合度不足。具体表现在两个方面：一是该融合的工作未有效融合，二是该取消的工作未果断取消。首先，临时性检查任务与日常检查工作未能有效融合。虽然2018年民航局在全行业推广了“检查计划灵活调整融合”制度（以下简称“融合制度”），为日常检查与临时性检查融合提供了依据。但是在监管实际中执行的情况并不理想，主要原因是负责下达临时性检查任务的部门依然沿用传统“发电报、提要求”的工作方式，未能按规定同步在SES系统中下达检查要求，导致基层无法有效执行“融合制度”，能融合的检查任务十分有限。 

　　另一方面，与许可审定工作“撞车”的其他监管活动未能果断取消。通常情况下，许可审定工作属于事前管理活动，但有2种情形除外：一是补充运行合格审定工作，二是定期开展的许可审定工作（如五年一次的机场使用许可证换证审定工作），这两种类型的审定工作严格意义上属于事中管理活动，应该与其他监管活动有效融合。由于许可审定工作比其他活动的监管要求更高、检查内容更全面，如果局方已经对某单位开展了许可审定工作，短期内没有必要再安排其他事中管理活动，因此当其他监管活动与许可审定工作“撞车”的情况下，应该果断取消以避免“重复性”监管。现实中，由于各类监管活动的执法主体不同，下达监管任务的部门不同，再加上彼此之间缺乏有效沟通，常常出现“企业刚刚结束许可审定，又迎来日常检查”的情况，或者“刚进行许可审定，又开展SMS审核”的情况，而在审定工作之后开展的日常检查、SMS审核等活动基本上是在重复检查审定工作的部分内容，没有实质意义，属于“为了检查而检查”，应当果断予以取消。 

　　二是各类监管活动的衔接性不够。由于局方内部没有实现监管信息的有效整合、协调和共享，“信息孤岛”的问题比较突出，具体的安全监管信息都掌握在监察员手上，替换另一名监察员去检查，就需要重新熟悉了解情况，大量重复前人已经开展过的工作，有时也会因为不同监察员认识理解的差别，出现监管标准不一致的情况。 

　　同时，各类监管活动对问题隐患的追踪要求和力度不同。按照《民用航空行政检查工作规则》要求，日常检查工作对问题隐患持续跟踪和闭环处理有明确的规定要求，而许可审定、SMS审核等其他监管工作的规章标准并未提出同样具体明确的要求，导致这些监管活动中对问题隐患的追踪力度不足。比如，有些许可审定工作发现问题后不组织复查、不进行闭环管理，甚至出现在问题隐患未能全部整改的情况下就以“甩项”的形式通过许可审定，造成企业“带病运行”的情况；有些SMS审核活动发现了隐患问题，却没有开展执法处理工作，也没有将发现问题隐患移交日常检查工作的程序和机制，导致隐患问题“查而不改”，监管工作的连续性得不到保障。 

　　（三）不同监管专业之间“各自为政”，缺少顶层设计 

　　一是各专业规章标准的制定缺乏系统性。目前民航各专业规章过度强调专业的特殊性，对行业安全管理的通用性、原则性和系统性等方面的要求存在不足。虽然2018年新修订的《民用航空安全管理规定》为各专业规章修订提供了指导框架，但从实际情况来看，部分规章未能严格遵循指导框架的工作思路进行修订，导致许多专业规章体系架构“五花八门”，制度要素的设置不够合理，规章之间逻辑关系也不够清晰明确。比如，有的专业规章缺少事前管理环节，局方因此不组织许可审定工作，导致许多企业刚刚投入运行就被发现存在大量违章违规问题隐患，有的问题性质还比较严重；有的规章对事后管理工作考虑不足，尤其缺少对个人违规违章行为的罚则条款，对岗位责任不落实的问责依据远远少于对企业主体责任不落实的问责依据，导致局方抓作风建设时缺乏处理岗位责任原因的问责手段；此外，各专业SMS审核活动互不协调的问题十分突出。以机场SMS审核工作为例，由于国内机场大多数是中小机场，机场运营人既是机场管理机构，同时也是空管运行单位、航空安保部门和危险品运输的地面代理人。按照规章要求，一个机场公司要求同时建设机场安全管理体系、空管安全管理体系、航空安保管理体系（SeMS）和危险品航空运输安全管理体系等四套管理体系，虽然四套体系都是基于SMS的核心理念构建，但在体系构成要素上存在较大差异，相关规章也未能对管理体系的通用性要求进行整合。为了应付局方审核，机场只能“形式上”建立起四套安全管理体系，并制定出大量手册、制度和台账记录。但实际上，机场只有一个管理团队有权力调动资源，按照四个体系开展日常管理工作效率非常低下，并不实用，造成的结果就是机场的体系建设和实际工作总是“文实不符”，SMS建设始终“浮于表面”，没有能够真正落地发挥作用。 

　　二是各监管专业职责分工没有统一标准。有的专业以监管局属地管理为主，管理局并不介入日常行政检查；有的专业依据行政相对人性质划分，管理局负责监管较大规模、较为重要的行政相对人，监管局负责监管较小规模行政相对人；有的专业按照监管对象的数量按比例分工，一部分由管理局负责监管，另一部分由监管局负责监管；有的专业则没有分工，管理局随机挑选检查对象进行监管，与监管局相互独立，互不干涉。由于职责分工的标准不够统一，常常出现“职责交叉”、“重复监管”、“监管缺位”和相互推诿等问题。 

　　此外，各监管专业的组织管理方式各异，管理效果良莠不齐。有的专业，民航局、管理局的主管部门能够定期召开工作会议指导基层监管实践，定期组织监察员培训，及时颁发和审验监察员执照，经常性组织跨地区的联合监管、交叉检查活动，以提高监察员的实践执法能力。而有的监管专业，行业主管部门多年来从不召开工作会议，不举办业务培训，不颁发监察员执照，不组织多种形式的联合执法和事件调查，甚至不答复基层监察员提出的意见和建议，不监督基层安全监管工作开展情况，被基层监察员戏称为“影子上级”。由于疏于管理和缺少指导，大量没有资质的监察员在一线开展安全监管工作，导致专业监管的质量和效果无法得到保障。 

　　（四）监管过程管理“粗放”，内部监督力度不足 

　　一是执法精细化程度不足。目前，各类监管活动均未能对监管活动的工作量、检查时间、检查形式和监察员数量等数据指标进行精细化统计和量化管理，“粗放式”配置监管资源的现象较为普遍，容易造成行政资源的浪费。比如，有的监管专业检查任务量较重，却只安排一名监察员实施检查，有的监管专业工作量较少，却动辄要调用多名监察员从各监管局赶来联合检查；有的监管活动组织过程冗长拖沓，明明2天能完成的任务，却要拖延4至5天时间；有的监管活动本末倒置，把精力主要用于宣传教育，实际用于监督检查的时间很少；也有一些工作作风问题值得警惕，比如有些带有一定行政职务的监察员到一线后，自己不亲自检查，而是让下属代劳检查；有的上级单位随意摊派检查任务，无节制地抽调下级单位的监察员来完成自己的检查计划；有的监察员参与检查却不在检查单上签字，推托说自己是“陪同检查”，实际上是不想负监管责任；还有的监察员明明发现了问题，却不下发整改通知书，不进行执法处理，而是采取“口头通报”的方式，将检查发现的问题隐患告知行政相对人，根本原因是“图省事”“怕麻烦”，不想因为检查增加自己后续在执法处理和内部审核上的工作量……应当说，这些问题严重扰乱了正常的监管工作秩序，降低了监管效能，也损害了监管者的执法形象。 

　　二是安全监管的内部监督管理力度不足。目前，除日常检查以外，其他各类监管活动均没有建立法制审核机制，对行政执法程序是否合法、案件事实是否清楚、证据是否合法充分、适用法律法规规章是否准确、裁量基准运用是否适当、执法是否超越执法机关法定权限、行政执法文书是否完备规范、违法行为是否涉嫌犯罪需要移送司法机关等情况没有审核把关环节，也未与日常检查工作有效衔接，使得一些安全监管活动没有受到有效的内部监督，执法工作的规范性、合规性水平不足。 

　　三、对策建议 

　　 以上安全监管工作中存在的不协调、效率不高等问题虽然是个别现象，但也从一个侧面反映出当前行业监管工作在政策制定、组织管理和贯彻执行过程中存在的缺陷和不足。分析问题成因，既有职能定位不清晰、思想站位不够高、缺乏系统管理理念方面的原因，也有规章制度不够科学合理、未能与时俱进的因素，还有行政效率低下、内部管理不严和监管作风弱化等执行层面的不足，问题表现在基层，根子还在管理层，迫切需要民航行政机关通过进一步深化改革的方式，从政策制定、制度完善、加强管理、强化执行等方面“出实招、下实功”，对症施策解决问题。 

　　（一）在政策制定方面，要提升规章标准的“供给质量” 

　　一是厘清职能定位，进一步加强民航局对安全监管工作的统筹管理和组织协调。要正确区分“领导”和“管理”的区别，增加制度供给的同时，也要避免对基层监管工作过多的越级指挥和具体干涉，尤其民航局各司局在组织全行业各类专项治理行动时，要注意克服布置工作的随意性，注重加强与管理局的协调沟通，充分考虑基层工作实际情况，增强工作措施的针对性和可操作性，避免提出不切实际的工作要求，增加基层落实的负担。 

　　二是加强顶层设计，进一步规范各监管专业的立法和政策制定工作。要按照“通用性”和“特殊性”并重的原则，梳理修订不符合《民用航空安全管理规定》指导框架的各类规章标准，进一步明确我国民航安全管理规章体系的框架性和原则性要求，为各监管专业制定规章提供统一的指导依据；要将SMS理念真正融入各专业规章标准中，确保各专业监管工作覆盖事前、事中、事后管理的各个阶段，实现从事前到事后、从开环到闭环、从个人到组织、从局部到系统的“全覆盖”“系统化”监管。 

　　三是加强制度供给，确保规章标准与时俱进。要充分考虑到技术进步可能导致行业在管理方式、运营模式和服务形式上的变革，在制定规章标准时为新产业、新业态、新产品留有足够的适用空间，避免阻碍其发展；要重点解决安全监管“责任不清晰、事项不明确、要求不具体、手段不给力、政策不协调、绩效不管理”等基层普遍关心的问题，增加对岗位原因造成违章违规行为和管理责任不落实原因造成的“无后果违章”行为进行问责的规章条款，为监察员查处违规行为提供法规依据和制度保障；要及时把各项试点工作经验转化成规章标准，避免出现基层监察员“无法可依”的情况；要改进规章标准征求意见的工作方法，更多采取优化调整监管事项库的方式，提高征求意见工作的效率和质量；要准确把握监管事项的设置尺度，防止分解不到位导致检查粗放，或者分解过细导致检查任务繁重，确保监管要求标准一致、监管责任明确清晰。 

　　四是注重结合实际，增强规章标准的可操作性。要建立为基层执法答疑解惑的工作机制，出台规章标准时，各专业司局要同步制定“监管事项库”和“符合性判断标准”，最大程度减少基层安全监管工作的自由裁量权，避免不同监察员执法标准的不一致；要打破专业壁垒，整合各个业务系统SMS建设的要求，制定出台以“机场”、“航空公司”、“空管单位”为适用对象的、涵盖各个专业规章要求的安全管理体系建设指南，使相关单位只需要建设一套管理体系，即可满足所有专业的SMS审核的要求，为SMS建设真正落地见效创造条件。 

　　（二）在组织管理方面，要强化监管工作的“统筹协调”  

　　一是进一步理顺管理局和监管局的职责关系，防止职责交叉和监管缺位。要进一步优化管理局、监管局的职责分工，统一分工标准，减少各监管专业在职责分工上的差异性，充分发挥监管局党委落实“属地责任”的主观能动性，原则上监管局负责本辖区一般性的日常监管、许可审定、行业验收等工作，管理局负责事关地区全局、跨地区、区域性、重大复杂的审批事项和重大活动安全保障工作，各类专项检查和专项治理行动，由管理局统一制定工作计划，并统筹组织实施，监管局不再单独组织，避免重复性监管；要进一步健全管理局内部行政执法的委托、授权工作机制，尽量减少监管局以临时“授权”的方式开展工作，要防止监管职责随意“下沉”，职能变化时应按规定审批，并按照权责一致的原则，确保行政经费、人员编制等资源与监管职责同步调整，以更好满足监管工作的需要。 

　　二是正确认识事前管理和事中管理的区别，调整优化安全监管工作的组织过程。要正确理解事前管理的含义，取消定期性开展的许可审定工作，转变为许可类符合性评价活动，将事前管理调整为事中管理，更加符合工作实际；要进一步规范事中管理的执法过程，要求所有事中管理工作都应当遵守《民用航空行政检查工作规则》的规定，并且按照“制定计划、实施计划、执法处理、问题闭环管理”的执法程序开展工作，进一步加强对各类监管工作的监督和管理，也有利于有序衔接各类监管执法活动；要改革目前“政出多门”的SMS审核工作方式，原则上各专业系统不再独立组织SMS审核，转变为多专业联合审核的方式，要探索将SMS审核的工作与许可审定工作进行深度融合，探索在日常检查中持续监督SMS效能的情况，以减轻局方监管和企业的“迎审”负担。 

　　三是加强监管信息的互通和共享，有效减少“重复性”监管。要确保检查工作没有“漏项”，对日常检查、许可审定、SMS审核、专项检查等各类监管活动，都要以监管事项库为基础全面制定检查计划，使检查计划能够全面反映各类监管活动，为监察员履职尽责和失职追责提供依据；要科学调整检查计划，对专项检查等临时性检查任务，能融合的尽量融合，对与其他监管活动重复的工作计划，能取消的应尽量取消，以降低对监管资源的“无效”消耗；要进一步规范临时性任务下达，取消通过电报布置工作的传统方式，要求一律使用SES系统下达临时性检查任务，并对下达任务的合规性情况定期评估和通报，以有效督促各部门严格落实检查计划“融合制度”。 

　　（三）在执行方面，要加强对安全监管工作的监督管理 

　　一是加强法制审核力度，提高执法的规范化水平。要加强法制审核的监督把关作用，统一各类监管活动对问题隐患的追踪要求和闭环标准，避免出现“隐患遗漏”；要落实重大执法决定法制审核机制，给予法制审核人员“一票否决权”，确保执法依据适用准确、执法过程规范、重大执法决定合法有效。 

　　二是加强政务督查，确保各项安全监管政策有效落地。要加大政务督查的工作力度，对各部门的安全监管工作加强监督管理，对基层单位反映的困难和现实问题，要同“两会”代表委员和全国民航工作会议代表的意见建议一并纳入督查范围，由专门的政务督查机构负责跟踪督办，防止个别部门出现“佛系管理”和“行政不作为”情况。 

　　三是加强纪律监督，加强监管作风建设。要大力整治安全监管工作中的“形式主义”、“官僚主义”问题，减少监管局“陪同开会”、“陪同检查”、“陪同调研”的现象，让监管局把更多精力投入到一线安全监管工作中。要完善权力运行手册，对各类监管活动的检查过程进行精细化管理，合理安排检查工作量、检查时间和监察员数量，提高监管资源的配置效率；要实施全面的监管绩效管理，引入竞争机制，加强上级对下级、下级对上级、组织对个体绩效的评估工作，把绩效考核的结果与干部职务职级晋升相结合，激发监察员严格监管的积极性；要加强监管作风建设，加大纪律监督力度，精准运用好“监督执纪四种形态”，纠正监管工作中的“失职渎职”的行为，在考核测评和队伍建设工作中实施重大监管责任事件一票否决制等。（作者：中国民用航空内蒙古安全监督管理局 张涛） 

　　参考文献： 

　　[1] 关于进一步加强安全监管工作的意见[R].中国民航局.2008-4-30 

　　[2] 董志毅.关于印发董志毅副局长在《运输机场安全管理体系（SMS）建设指南》宣贯视频会议上讲话的通知[R].中国民用航空局，2020-3-16. 

　　[3] 运输机场安全管理体系（SMS）建设指南[R].中国民用航空局.2019-7-10. 

　　[4] 民航空管安全管理体系（SMS）审核管理办法[R].中国民用航空局.2017-5-9. 

　　[5] 危险品航空运输安全管理体系建设指南[R].中国民用航空局.2016-6-7. 

　　[6] 民航局关于全面规范运行行业监管手段的指导意见[R].中国民用航空局.2016-9-12.