摘要： 

　　安全监管是民航行业政府的首要职责，提高监管水平是提升民航治理能力的重要举措。近年来，民航业的快速发展与行业安全监管资源不足、监管效能不高的矛盾日益凸显，传统的安全监管方式越来越难以适应民航高质量发展的要求，迫切需要使安全监管工作向精准化、效能化、规范化方向转变。在这种情况下，通过创新监管工作机制，优化资源配置，最大程度挖掘现有监管资源的潜力是提升安全监管效能的有效途径。 

　　“查处分离”机制作为一种现实工作中较为成熟的安全监管方式，在纪检、交通、金融、审计、城管、海事、税务、国土、药监等多个行政管理部门的执法实践中广泛应用。本文从基层监察员工作实践的角度出发，通过深入分析当前民航安全监管“查处合一”式工作机制存在的制度性、机制性缺陷和问题，反思影响安全监管效能提升的深层次原因，并与监管实践相结合，对民航安全监管工作建立“查处分离”工作机制尝试提出构想。 

　　一、民航安全监管工作机制的现状、由来和改革情况 

　　（一）当前民航安全监管工作机制的现状 

　　新中国民航成立后，民航行政机关逐步建立起“两级政府、三级管理”的管理体制，行业安全监管工作由民航局统一领导，由各地区管理局（含监管局）分别负责本辖区内行业安全政策和规章标准的落实。形式上，行业安全监管工作主要包括事前管理、事中管理和事后管理三种类型，其中事前管理主要指安全审批、审核、审定工作，事中管理主要指日常行政检查和专项治理工作，事后管理主要指事件调查和问责工作，三者之间相互促进，缺一不可。 

　　实践中，事前、事中、事后管理在工作程序上既有联系，又有区别。相同之处是三者均需坚持隐患排查治理原则，对问题隐患实行“闭环管理”，因此三者都设置有“实施”、“处理”、“复查”、“闭环”等工作程序。区别之处在于，事前和事后管理在“工作计划”上具有“不确定性”和“临时性”的特点，往往只能按照“新增计划”的方式融合到日常管理工作中，与事中管理工作具有“计划性”、“灵活性”的特点形成鲜明对比。总体上看，无论事前、事中、事后管理，从工作程序上都可以划分为“计划、实施、处理和复查”四个阶段。以行政检查工作为例： 

　　一是“计划”阶段。监察员编制检查计划，明确检查对象、时间、方式、要求、内容和执法标准，经审核后发布； 

　　二是“实施”阶段。监察员通过现场或非现场检查方式实施执法检查活动，做好书面记录并签字留存； 

　　三是“处理”阶段。监察员对检查发现的隐患问题，依法采取各类执法处理手段，督促相对人整改问题隐患。执法处理手段包括“下发整改通知书、行政处罚、行政强制、行政约见”等。 

　　四是“复查”阶段。监察员密切跟踪问题隐患整改情况，按整改期限组织复核，复核合格的，对问题隐患闭环，结案归档；复核不合格的，进一步采取其他处理措施，行政检查程序终结。 

　　“四个阶段”的工作均由同一执法主体（监察员）按程序依次执行，并未将“检查权”和“处理权”分离给不同职能部门和岗位人员。因此，民航行业安全监管工作属于典型的“查处合一”式工作机制。 

　　（二）民航“查处合一”式监管机制的由来 

　　民航“查处合一”式监管机制最初形成有着鲜明的时代背景因素。在中国民航成立初期，民航系统隶属于空军统辖，使用军事命令手段实行高度集中统一的军事化管理，对航空安全的管理在“查”和“处”环节上均来自同一主体。改革开放以后，随着管理体制的不断变革，民航逐渐实现了“政企分离”和“政资分离”，但是由于改革初期行业体量较小，安全监管的任务量不多，加之技术条件有限，检查执法主要依靠监察员手工填写检查单，手工制作执法文书，并通过人工方式邮寄递送，执法信息传递效率十分低下。因此，在当时的背景下，安全监管工作沿用了军事化管理手段的“查处合一”工作模式，即由同一名监察员既负责执法检查，又负责执法处理，既负责发现问题，又负责督促解决问题。这样的工作机制在当时情况下有利于减少行业政府因职责分离和工作交接带来的效率损耗，在一定时期内起到了落实责任、提高效率的作用。此后，“查处合一”式监管机制一直传承沿用到现在。 

　　然而，随着近年来民航行业体量的快速增长和现代信息技术的快速进步，“查处合一”式工作机制越来越多暴露出其本身存在的诸多问题和弊端，一定程度上影响了行业监管效能的提升。 

　　（三）民航监管模式改革工作的进展情况 

　　虽然中国民航经历了3轮重大改革，实现了“军转民”、“政企分开”、“航空公司与机场分设”、“联合重组”、“机场属地化管理”等改革目标，但是就民航安全监管工作而言，改革的程度还不够深入彻底，监管模式和工作机制尚没有发生根本性转变。 

　　2015年以来，民航局深入贯彻落实党中央全面依法治国的战略部署，全面推进民航法治政府建设各项任务，开启了以“精准监管”为主攻方向的行业监管模式改革进程。2016年至2019年，民航局大力推进“以监管事项库为基础的行政检查、检查计划灵活调整和融合、企业问题原因系统性分析、非现场监管和企业法定自查”等五项监管改革制度，对解决监管职责边界不清、职责要求不明、监管责任泛化、监管效率不高、监管资源消耗过大等问题，发挥了较好作用。但是，监管模式改革的力度还不够大，内容也不够全面，其改革本身更加侧重于对监管体系外部因素的改革，对监管体系内部因素的改革还相对欠缺，在监管体系内部，过度强调监管资源决定作用的思想还普遍存在，尤其对监管工作中存在的“授权激励、资源配置、人员素质、协调管理、效能提升”等影响监管效能提升的现实问题，没有给出清晰明确的对策和改革思路。 

　　当然，任何一项改革都不会一蹴而就，也不可能一劳永逸。以五项制度改革为代表的监管模式改革在提升监管效能方面已经取得了一定成效，也为民航监管工作机制从“查处合一”向“查处分离”转变打下了基础、提供了可能。当前，随着改革进程的不断深入，民航监管改革工作迫切需要从监管体系内部问题出发，通过“刀刃向内”和“自我革命”的手段，推动进一步完善工作机制、优化资源配置、转变管理模式、推广新技术新方式应用，促进安全监管工作逐步向精准化、效能化、规范化方向转变。 

　　二、民航“查处合一”式监管机制在工作实践中存在的问题  

　　（一）“串联式”、“分散式”的审核程序，容易造成监管工作的低效率 

　　在当前民航安全监管工作的全流程中，对一些执法关键环节设置了内部审核程序，目的在于规范执法行为，落实监督责任，保障监管职能作用的有效发挥。应当说，设置审核程序对加强行政机关内部管理，建立良好监管工作秩序是十分必要的，但是审核程序设计的不合理也往往导致监管工作的低效率。 

　　在“查处合一”式监管机制中，其“串联式”、“分散式”的审核程序是导致监管工作低效率的重要因素。按照规定，监察员在“计划”和“处理”等阶段需要首先提出工作建议，制作呈批文书，依次送部门领导、分管领导和法制人员层层审核，审核完成后再由监察员发布“检查计划”和“执法处理意见”，这是一种典型的“串联式”审核，审核中无论是哪个环节的人员因出差、开会或办理其他工作，难以立即审核时，都会让整个执法工作进程停滞，影响了总体工作效率。现实中，往往等待审核的时间会远大于审核本身需要的时间，甚至个别出现过行政相对人收到整改通知书时，发现收文日期已经超出整改日期的现象，从一个侧面也说明当前执法审核工作效率的低下。 

　　同时，行政机关内部审核工作按照“分工负责制”原则，实行“分散式”审核管理，导致审核工作“集约化”程度不高，监察员“重复劳动”情况较普遍。按照规定，监察员以“检查项目”为统计口径，分专业、分项目开展内部审核工作。即使同一名监察员检查同一个行政相对人的同一项监管专业，只要检查内容属于不同“检查项目”，就必须分别制作不同的执法文书，启动不同的审核程序，并且分别提出执法处理意见，即使执法意见相同也不能“合并”处理。这是一种属于典型的“分散式”审核方式，极大地浪费了行政机关各级工作人员的时间和精力。 

　　更为重要的是，在“查处合一”的监管机制下，由于对执法处理时限有明确规定，监察员每开展一次执法检查后，都要尽快返回监管局，启动内部审核程序，并在规定时限内提出处理意见，否则会因超过时限受到批评，客观上造成监察员无法连续对多个行政相对人实施“集约化”监管和“批量式”检查行动，把大量的时间浪费在奔波往返于监管局和行政相对人之间的路途上，一定程度影响了监管效率的提升。 

　　（二）监管权力过于集中，容易形成“权力寻租” 

　　“查处合一”式监管机制给予民航监察员“一案办到底”的权力，使得一些部门或岗位掌握的执法权力过于集中，没有形成必要的权力制衡和监督机制，容易产生“个人说了算”的弊端。 

　　在执法工作流程中，虽然设置了法制人员和分管领导审核等监督环节，但是由于民航安全监管涉及的专业领域较广，技术门槛较高，法制人员和分管领导受个人知识面的局限，不可能掌握所有民航专业的业务知识和规章标准，在审核中“力不从心”的情况比较普遍。实际上，当前法制人员的审核更多是针对执法文书是否完备规范的合规性审查，分管领导的审核则更多是对检查结果的了解、掌握和把关，对问题隐患的处理主要还是由各专业监察员提出意见。因此，内部审核环节有时并无法完全起到相应的审查和监督作用。 

　　现实中，由于监察员在个体能力、业务水平、思想觉悟和职业素养上的差异，以及不可能完全避免的“人情因素”干扰，“查处合一”式工作机制往往变成了“个人说了算”，较容易滋生“权力寻租”的空间，这是在现实中出现“执法标准不一”、“应查未查”、“应罚不罚”和安全监管“宽松软”现象的重要原因。 

　　（三）能者多劳的制度设计缺陷，容易挫伤监察员的工作积极性 

　　“查处合一”式监管机制并未对执法工作的“检查权”和“处理权”进行分离，意味着监察员在“执法检查”中发现的问题越多，后续需要自己“处理”和“复查”的问题也就越多，工作量越大，形成“能者多劳”的制度窘境。同时，受行政机关内部一些错误思想的影响，监察员可能因为发现问题多而影响自身的工作绩效，极大打击了监察员的工作积极性。 

　　按照规定，对执法检查中发现的问题隐患，监察员落实监管责任，需要完成以下五个方面任务：一是启动内部审核程序，在规定时限内依法提出处理意见；二是持续监督、跟踪行政相对人隐患排查治理工作，对生产单位提供的风险管控措施进行安全评估，并负责及时指导、纠偏；三是使用局方统一的隐患排查治理数据库管理问题隐患，对属于其他有关行政管理部门职责范围内的问题及时移交，记录备查；四是按照“谁管控、谁验收”的原则对问题隐患组织复查，复查合格的，关闭、注销、存档；不合格的，责令重新整改，第二次不合格的，对隐患升级，并采取进一步执法处理措施；五是贯彻落实监管模式改革提出各项的任务，认真开展“问题系统性原因分析、指导企业法定自查工作、使用信用管理手段、建立行政处理容错机制、执法全过程记录”等工作，每一项工作都有严格的工作程序和繁琐的规定要求，监察员全部需要遵守执行。由此可见，监察员前期发现的问题越多，后续给自己增添的工作量就越大，制度设计的不合理造成“能者多劳”的窘境，容易导致对监察员“逆向激励”“消极工作”的问题。 

　　除了工作量的增加，随之而来的考核压力更令监察员感到困扰。有些管理局把“检查发现问题的整改率”作为绩效考核的重要指标，意味着如果监察员发现的问题，企业未能及时整改，将有可能影响监察员自身的绩效，甚至所在部门和监管局的绩效。有的管理局甚至认为监管局发现的问题越多，说明以前的监管工作越不力；监管局的辖区如果出现了未按期整改的问题隐患，说明监管局采取的处理手段一定存在“宽松软”；监管局的辖区如果出现了重大隐患，则一定是监察员“不担当不作为”……这些错误的管理思想严重挫伤了基层监察员主动发现问题，主动报告隐患的的工作积极性，部分监察员出于自我保护的目的，倾向于不向组织报告检查发现的问题。因此，现实中出现了这样一种怪象：一些监察员虽然在检查中发现了问题，却不愿意下发“整改通知书”，而是采取“口头通报”的方式，将发现的问题告知行政相对人，要求其尽快整改，而相对人也承诺一定按要求整改，双方便立下了所谓的“君子协定”。这样“君子协定”看似为双方省去了后续可能带来的一系列“麻烦”，也避免了来自双方上级领导的批评与问责，似乎“皆大欢喜”，但毫无疑问，这是一种极不负责任的作法，是一种“踩红线”“压底线”的“失职渎职”行为，严重扰乱了正常的监管工作秩序，损害了监管者的执法形象。由于部分隐患问题没有正式纳入局方的监管视线，企业整改问题隐患的过程便缺少了行政强制力的监督和保障，容易导致隐患无法及时解决，引发更严重的安全问题。 

　　（四）内部分工协作不足，容易造成监管资源的错配 

　　合理的组织运行机制，强调有效分工和协作，最大限度发挥各类资源要素的“比较优势”，产生“1+1>2”的整体效应。由于民航行政机关人力资源的紧张，大多数安全监管工作都是由单人执法，而“查处合一”的监管机制，意味着监察员要始终处于“单兵作战”和“各自为政”的状态，没有充分发挥各类监察员的“比较优势”，也没有形成有效的团队协作。 

　　据统计，目前民航安全监管工作共涉及“飞行、空管、机务”等19个监管专业，不仅种类繁多，而且专业之间跨度大，技术门槛高。目前民航监察员招录的方式主要有两种：一是通过国家公务员考录方式进入，二是处级以上干部从其他单位（主要是民航单位）调入。通过考录方式进入的监察员，以应届和往届大学生为主，一般法律基础扎实，但大多没有民航从业经历，专业技术能力较为欠缺；通过调入方式进入的监察员，以飞行、机务和管制等专业人员为主，一般业务能力过硬，但依法行政的本领较弱。两种背景出身的监察员各有“比较优势”，虽然经过一定时期的锻炼后，都能成长为成熟的监察员，但培养周期比较漫长，很难在短时期内快速形成监管“战斗力”。 

　　“查处合一”式监管机制要求监察员全程单独开展安全监管工作，也就意味着所有监察员既需要掌握过硬的专业技术知识，也要具备扎实深厚的法律素养，对监察员的综合素质要求较高。同时，“查处合一”的机制使监管信息孤立地掌握在每名监察员手中，由于只有监察员最了解相对人安全隐患的情况，往往需要其把大量时间用于参加会议、撰写“汇报材料”和处理法律文书等工作，既不利于提高工作透明度，也没有让专业监察员把主要精力用于一线安全监管，充分发挥其在专业技术检查方面的比较优势，造成人力资源的错配。 

　　三、“查处分离”机制在民航监管工作中的应用构想 

　　“查处分离”是相对于“查处合一”而言，主要区别是将监管工作的“检查权”和“处理权”分解给不同的部门或岗位执行，使每个岗位各司其职、互不影响，通过建立“流水线”式工作流程，强化岗位协作与内部监督，使各个岗位最大限度挖掘自身的潜力，提高监管体系整体的工作效率和规范化水平。在民航安全监管工作应用“查处分离”工作机制,需要行政机关进一步转变管理方式，优化职责分工，重塑监管流程。 

　　（一）推进人员分类、职责分离和流程重构 

　　1.对监察员进行分类。将监察员按照能力特点分为“专业检查监察员”、“执法监察员”和高级监察员三种类型(见图1)。其中，“专业检查监察员”负责对民航运行单位开展安全监管活动，通过实施现场和非现场检查发现问题隐患，有必要时启动调查取证工作，对检查文书和调查证据的真实性、准确性负责；“执法监察员”对“专业检查监察员”发现的问题开展执法处理工作，通过制作执法文书、提出处理意见、加强内部审核等工作确保监管行动取得效果，对安全监管的合规性和执法标准统一性负责。 

　　图3-1 “查处分离”工作机制中监察员分类示意图 

　　2.对监管职责进行分离。对安全监管全过程的“四个阶段”工作进行“流水线”式任务分配，将“实施”和“复查”两个阶段工作交由“专业检查监察员”负责，将“计划”和“处理”两个阶段工作交由“执法监察员”负责（见图2），确保岗位分工明确，职责边界清晰。        图3-2 “查处分离”工作机制中监察员分工示意图 

　　3.对监管流程进行重构。借助民航监管执法信息系统（以下简称“SES”系统）强大的信息存储、传输、任务分派和统计分析功能，实现监管工作流程的重构（见图3）。 

　　首先，“执法监察员”通过“SES”系统制定和发布“行政检查计划”，向“专业检查监察员”下达检查任务； 

　　其次，“专业检查监察员”领取任务后，对行政相对人开展执法检查，并将“检查单”及时回传至“SES”系统云平台数据库。 

　　第三，“执法监察员”根据“检查单”反映的问题隐患情况，依法采取“下发整改通知书、行政处罚、行政强制”等执法处理措施。 

　　第四，“执法监察员”定期跟踪问题隐患的整改情况。收到行政相对人整改报告后，经初步审核满足合规性要求时，向“专业检查监察员”下达复核任务。 

　　第五，“专业检查员”领取复查任务，对行政相对人开展“问题复核”，并将复查情况回传至SES系统云平台数据库。 

　　第六，“执法监察员”根据“专业检查监察员”复核情况，决定是否关闭问题隐患，是否采取其他执法处理措施。当关闭隐患或者采取措施后，行政检查程序终结。      

　　图3-3 民航安全监管“查处分离”工作机制流程图 

　　（二）改进监管和审核方式，提升工作效率 

　　1.改进监管方式，实施“集约式监管”。由于“专业检查监察员”在检查过程中不再受到执法处理时限的限制，可以一次性领取多项检查任务，或者连续对多个行政相对人实施执法检查，提高了监管的“集约化”水平。同时，“专业检查监察员”可以进一步拓展监管专业范围，通过申请签注的方式取得两个及以上监管专业的执法资格，在单次执法中检查更多的专业和项目，有利于节约监管资源，缓解“高资源消耗型”监管的问题。 

　　2.改进审核方式，推行“批量式”“并联式”审核方式。改革原先“分散式”和“串联式”的审核程序，每名“执法监察员”负责给多名“专业检查监察员”下达检查任务，同时，“批量式”处理多名“专业检查监察员”发现的隐患问题。同时，取消以“检查项目”为统计口径的规定限制，对同一个相对人一次只下发一份整改通知书，包含各类监察员发现的全部隐患问题，最大程度减少审核工作量。“执法监察员”对每份整改通知书组织一次内部审核，以“并联式”审核的方式减少等待时间，对审核不及时的环节，可以转移给其他具有相同资质或更高级别监察员进行审核，确保执法处理合规高效、尺度统一。 

　　（三）改进监管绩效和培训工作，提升监察员监管意愿和能力水平 

　　1.改进绩效考核。要树立正确的监管绩效理念，充分认识到监察员执法与相对人隐患整改之间没有必然的因果关系，取消将“检查发现问题整改率”作为监察员个人、部门和监管局绩效考核的指标。按照“权责一致、量化考核、兼顾公平”的原则，建立科学合理的绩效指标体系，对“专业检查监察员”的监管绩效应与检查发现问题的数量呈正相关，对“执法监察员”的监管绩效应与执法处理的合规性水平呈正相关，以充分激发监察员主动发现问题、严格安全监管的积极性和工作意愿。 

　　2.改进培训管理。对不同监察员的培训应各有侧重，对“专业检查监察员”要更加注重专业知识方面的培训，加强监管实践能力的培养；对“执法监察员”要更加注重法律知识能力的培训，加强行政处罚、行政强制、行政约见等执法处理能力的培养；要更加注重对“高级监察员”的培养，使高级监察员既可以是“专业检查监察员”，也可以是“执法监察员”，进一步增强行政机关应对各种执法情况的适应性、灵活性。 

　　（四）完善“查处分离”机制的配套措施 

　　1.要加强组织领导。行政机关内部要统一思想，充分认识到“查处分离”机制对提高监管效能的积极作用，认识到优化监管流程是一项系统工程，必须加强各部门、各岗位之间的协同配合，形成工作合力，保证步调一致抓好改革。 

　　2.要优化资源配置。突出顶层设计的引领作用，要明确目标，分别建立“专业检查监察员”和“执法监察员”队伍，确保监察员专业结构的科学合理；要立足当前，着眼长远，充分考虑各个岗位人员的工作潜力和承受能力，合理安排人员编制和工作任务，细化工作程序，建立轮岗和备份机制，确保各个环节有序衔接。 

　　3.要完善配套制度。修改《民航行政检查工作规则》等有关民航规章，明确“执法检查”和“执法处理”等各阶段的职责分工和工作要求，进一步规范监管权力运行，为基层建立“查处分离”监管机制提供依据和方法指引。 

　　4.要加强信息技术手段应用。打造统一的安全监管信息平台，加强民航安全绩效分析系统、飞行标准监督管理系统、机场安全监管系统、航空安全信息系统、航空安保信息系统等6大监管信息系统与SES系统的互联互通，打破信息壁垒，进一步增强SES系统执法处理的功能，为“查处分离”监管机制提供技术支撑。 

　　（五）深化行政管理体制改革，建立更高水平“查处分离” 

　　鉴于“查处分离”工作机制在提升监管效率和执法规范性水平上的显著优势，应考虑在更大范围内整合监管资源，建立更高水平、更广泛、更彻底的“查处分离”，以帮助解决行业快速发展与政府行政资源不足之间的矛盾。近年来，随着民航行政机关三级职责分工的不断调整，绝大多数安全监管方面的职责已经下沉到监管局，同时由于SES系统的广泛使用，为管理局直接处理监管局发现的问题提供了途径，如果进一步深化行政管理体制改革，建立起“监管局检查、管理局处理”的工作机制，统一合理配置监管资源，上下联动，条块结合，必然能让安全监管效能得到更加显著地提升。 

　　1.要进一步增强监管局专业执法力量。管理局应通过机构改革和人员编制调整，将更多“专业检查监察员”充实到监管一线，不断扩充基层监管力量。要根据各监管局所辖行政相对人的类别和数量，构建更加科学合理的“专业检查监察员”结构，确保有足够数量的“专业检查监察员”在基层一线开展安全监管工作。 

　　2.要进一步提升管理局执法处理的能力水平。管理局机关要大力建设“执法监察员”队伍，对每个监管专业都要至少设置1名以上“执法监察员”，负责给各监管局的“专业检查监察员”下达监管任务，同时集中处理各监管局“专业检查监察员”发现的问题，确保依法依规处理。“执法监察员”在工作中，要尤其注意落实“临时性检查任务融合、分析问题的系统性原因、使用信用管理手段、建立行政处理容错机制、落实执法公示、执法全过程记录和重大执法决定法制审核制度”等监管模式调整改革的最新制度和工作要求，有利于进一步落实改革政策，统一执法标准，提高执法工作的法治化、规范化水平。 

　　3.要进一步加强对监管局检查过程的管理和监督。通过“查处分离”工作机制，管理局可以进一步加强对监管局执法检查工作的监督、指导和管理，为管理局建立安全监管绩效评估制度，定期评估监管局履责情况和监管效能提供量化指标和考核工具抓手。 

　　4.要进一步增强安全监管“组合拳”的力度和准度。近年来，民航行政机关逐渐摸索出一套安全管理和经济管理协同、行政约见和纪律惩戒并重、行业管理和社会监督兼备的监管“组合拳”，在安全监管工作中已初见成效。但是在使用各种监管手段时，往往需要综合考虑相对人安全管理的状况，征求监管局的评估意见。“查处分离”的工作机制使管理局能够及时全面掌握行政相对人的安全守法状况和问题隐患情况，有利于更好发挥管理局在信息汇总、形势分析和决策制定中的统筹管理作用，提升安全监管“组合拳”的力度和准度，增强行业管理工作的整体性、系统性和协同性。（作者：中国民用航空内蒙古安全监督管理局 张涛） 

　　参考文献： 

　　[1] 关于进一步深化民航改革工作的意见[R].中国民用航空局.2016-5-25. 

　　[2] 中国民用航空局关于印发提升安全监管能力工作方案的通知[R].中国民用航空局.2017-1-5. 

　　[3] 关于进一步加强安全监管工作的意见[R].中国民用航空局.2008-4-30 

　　[4] 民用航空行政检查工作规则[R].中国民用航空局.2016-5-26 

　　[5] 关于在全行业推广行业监管模式调整改革的通知[R].中国民用航空局.2017-12-26 

　　[6] 关于印发《民航局关于推进精准监管工作的意见》的通知[R].中国民用航空局.2019-2-26 

　　[7] 民航局关于全面规范运行行业监管手段的指导意见[R].中国民用航空局.2016-9-12.