摘要：“安全监管是民航行业政府的首要职责，提高监管能力水平是提升民航治理能力的重要举措。2019年5月，民航局冯正霖局长提出要为基层监管局和监察员“加压、减负、撑腰、充电”的工作要求（以下简称“八字要求”），为加强民航安全监管工作指明了方向。本文通过多角度分析“八字要求”的内在逻辑和精神实质，总结出“八字要求”具有“方向引领、统筹协调和实践指导”三方面的作用，同时结合民航“两级政府、三级管理”的监管体系现状，按照发现问题、分析问题、解决问题的科学研究基本逻辑，分别探讨了民航三级行政机关落实“八字要求”的实践路径，为提高行业安全监管能力提供路径参考。” 

　　一、 “八字要求”提出的背景 

　　安全是民航业的生命线，安全监管是行业政府的首要职责。近年来，中国民航的安全管理水平逐渐提高，各项安全指标远好于世界平均水平，保持了世界最长历史安全周期的记录。优异成绩的背后，离不开全体民航人的艰辛付出和共同努力，也凝聚着各级安全监管人员的心血和汗水。 

　　民航的安全是“飞出来”的，更是“管出来”的。近年来，民航行业安全监管体系逐步形成，监管制度逐步完善，为保障行业安全发展作出了重要贡献。但总体来看，行业监管能力建设基础还比较薄弱，与民航高质量发展的要求还有一定差距。尤其是随着行业体量迅速增长，运行主体不断增多，运行范围不断扩大，“需求侧”的变化对安全监管“供给侧”提出了更高要求，迫切需要监管工作向规范化、精准化、效能化方向转变。 

　　为加强行业安全监管工作，2019年5月，民航局冯正霖局长在月度安全运行形势分析会上，专门就提高行业安全监管能力进行了深刻的阐述，提出要为基层监管一线“加压、减负、撑腰、充电”的工作要求（以下简称“八字要求”），充分体现了民航局党组对行业安全监管工作的高度重视，对安全工作规律的深刻洞悉和理性把握，饱含着对基层单位和一线监察人员的细心关怀和真挚感情。要求提出后，民航各级行政机关迅速行动，掀起了学习宣传贯彻“八字要求”精神的热潮。 

　　二、 “八字要求”的思想内涵 

　　我们可以从五个方面看待“八字要求”的内在逻辑和精神内涵。 

　　（一）“八字要求”是提升监管能力的必然要求 

　　新中国民航成立后，我国逐步建立起“两级政府、三级管理”的行政管理体制。近年来随着三级职责的进一步调整，绝大部分安全监管的职责已经下沉到监管局一级，大部分涉及安全的行业管理工作也都是由监管局负责具体实施，因此，监管局的一线监察员已经成为行业安全监管的“主力部队”。与此同时，越来越多的问题开始出现在监管局，传统“保姆式”、“粗放式”的监管方式已经难以发现民航单位安全管理的深层次、系统性问题，行业的快速发展与基层监管资源不足的矛盾日益凸显。在这种情况下，把资源向基层倾斜，加强这支“主力军”的能力建设，就成为提高行业监管能力的首要任务和当务之急。“八字要求”正是基于当前民航监管工作的现状出发作出的重大战略部署，为下一步改革工作定下了基调、指明了方向，是提升行业监管能力的必然要求和必然选择。 

　　（二）“八字要求”是风险管理的务实举措 

　　风险管理的原理告诉我们，风险在哪里，管理就要抓哪里。只有首先能够识别出风险，及时采取措施控制风险，才能有效规避风险和预防风险。对民航业来讲，行业的安全风险主要来自一线，安全监管的重心自然应该放在一线。基层监察员长期战斗在一线，作为监管工作的直接实践者，对风险源的认知最为深刻，对行业安全运行的规律最为熟悉，在风险管理工作中，起到十分关键的作用。民航安全监管作为风险管理的重要一环，只有最大限度发挥一线监察员的作用，使其能够放手开展“识别风险”和“控制风险”的监管活动，才能更有效的规避和预防风险的发生。“八字要求”特别强调要让监察员把更多的精力投入到安全监管工作中去，明确指出“监管资源向一线倾斜，工作重心向一线转移，安全压力向基层传导，基层的困难和问题要优先得到解决”，这是民航局尊重安全工作客观规律的具体体现，也是强化行业风险管理的务实举措。 

　　（三）“八字要求”是对行业全面深化改革的有益补充 

　　准确理解“八字要求”的内涵和定位，要在民航全面深化改革的总体政策框架下深刻领会。党的十八届三中全会以来，民航局按照党中央关于全面深化改革的要求，形成了“1+10+N”的深化民航改革工作总体框架。其中在“提升安全监管能力”方面提出3项改革目标：一是要探索基于安全绩效的安全监管模式；二是建立科学合理、分级分类的航空安全保障能力主要指标体系；三是进一步理顺民航公安、空警管理体制，强化航空安保体制（SeMS）建设。围绕3项目标，民航局制定工作方案，具体分解为17项重点工作任务，包括推进安全绩效监管试点和建设6大监管信息平台等。纵观17项改革任务，大多数集中在“理顺管理职责”、“增加管理要求”、“改善管理环境”、“加强技术应用”等方面，对监管体系外部因素的改革比较充分，对监管体系内部因素的改革还相对欠缺。与此同时，在监管体系内部，过度强调监管资源决定作用的思想不同程度的存在，对体系自身在“授权激励、资源配置、人员素质、协调管理”等方面的问题，总是倾向于视而不见。然而，越来越多的问题开始出现在监管体系内部，这不得不促使行业管理者思考，究竟哪些是体系自身的问题，又应该以怎样的思路和方法去统筹解决这些问题？ 

　　“八字要求”正是基于这样的战略考量提出，要求监管体系要“刀刃向内”，通过“自我革命”的手段，提高整体监管能力。这意味着监管体系要深挖自身问题，采取深化改革的举措，以进一步挖掘现有监管资源的潜力，通过优化体系结构和资源配置，减少无效和低效的监管供给，最终实现体系自身的“帕累托”改进。因此，“八字要求”是民航监管工作供给侧改革的理论总结，是行业改革进入深水区的必然结果，也是对民航深化改革总体布局在“提升安全监管能力方面”的必要补充。 

　　（四）“八字要求”是提升组织绩效的有效手段 

　　按照绩效管理理论，个人绩效是组织绩效实现的基础，但个人绩效的实现并不意味着组织绩效一定能够得到保证。绝大多数情况下，组织绩效并不等于个人绩效的总和，组织需要通过对个人绩效的有效管理，实现组织的绩效目标。 

　　对于民航安全监管体系也是一样，体系的组织绩效依赖于每一名监察员个人绩效的实现，而提升组织的整体绩效，既要提升监察员的个人绩效，也要解决组织在内部管理和运行协调等方面的问题。冯局长深刻分析当前民航监管工作出现的问题，指出“行业监管效能低，既有人员素质方面的原因，也有组织在监管理念、资源配置、组织结构等方面的原因”，“有些问题，表现在基层，根子在管理层”。这意味着领导层已经敏锐地意识到，相比个人原因，组织层面的原因才是监管低效能的最主要原因。“八字要求”提出各级机关要为基层监察员“加压、减负、撑腰、充电”，不仅明确指出提升监察员个人绩效的手段和方式方法，还对组织在“理念、分工、协作、标准、流程、效率”等方面提出调整要求和改进意见，具有鲜明的“方法论”价值，能够有效帮助指导工作实践。 

　　（五）“八字要求”是践行群众路线的具体体现 

　　中国改革开放的经验证明，无论是安徽小岗村“大包干”的改革，还是苏南乡镇企业和个体经济的创新，改革在认识和实践上的每一次突破，无不来自基层群众的智慧和实践探索。只有紧紧依靠群众，最大限度集中群众智慧，以实事求是的态度研究问题、解决问题，才能取得改革成功。这是中国改革的历史经验，也是民航全面深化改革工作的指导思想。 

　　对上级来讲，下级就是群众，对民航局、管理局来讲，监管局就是基层。民航安全监管领域的改革，只有加强基层能力建设，提高管理层对基层的保障水平，才能从根本上避免政策制定与执行脱节的问题；只有进一步压实基层责任，着力解决基层的现实困难，才能有效督促监察员履职尽责；只有把基层拥不拥护、赞不赞成和实际效果好不好作为衡量政策制定的标准，才能真正激发基层的积极性和主观能动性；只有善于从基层汲取智慧，鼓励基层把实践中好的经验作法进行总结，才能形成“可复制、可推广的”制度，确保改革目的的实现。因此，“八字要求”与“群众路线”的精神内涵高度契合，是在安全监管工作中积极践行群众路线的具体体现。 

　　三、 “八字要求”的现实意义 

　　   “八字要求”的现实意义和重要作用主要体现在以下几个方面： 

　　（一）方向引领的作用。“八字要求”科学回答了民航安全监管改革要“坚持和巩固什么、完善和发展什么”的重大问题判断，明确指出改革的目标是加强基层能力建设，而不是加强领导层、管理层的建设；改革的方向既要“眼光向外”，寻求新技术新方式的应用，更要“刀刃向内”，加强监管工作“供给侧改革”。改革的重点是解决监管体系自身存在的问题，强调监察员在监管工作中的主体地位。应当说，八字要求”是基于对民航安全监管工作整体性、长期性、基本性问题的思考和考量，是一种战略性、方向性的指引，具有统一思想、凝聚共识和指引方向的意义和作用。 

　　（二）统筹协调的作用。加强基层监管能力建设是一项复杂的系统工程，工作涉及面广，涵盖各专业监管部门，对行政管理、经济管理和人事管理等部门也有工作要求。工作中，由于民航行政机关各级、各地、各部门职责和情况特点不同，对改革的认识和执行难免存有差异，迫切需要一个统一的指导思想来协调各方行动步调，加强统筹指挥和组织协调。“八字要求”的提出，既是对监管局及相关一线监察员的有力鞭策，也是对民航局各司局、管理局各部门提出了更高要求，尤其突出强调领导层、管理层要充分沟通协调，为基层提供必要的指导、帮助和保障，避免将矛盾向基层转移，把负担向基层转嫁。因此，“八字要求”在加强统筹协调方面起着纲领性、基础性的作用，有助于推动民航上下形成合力，减少分散用力和各自为政的现象。 

　　（三）实践指导的作用。“八字要求”明确了改革要通过“加压”的手段“夯实监管局责任落实”，通过减负的手段提高“监管效率”，通过“撑腰”的方式为基层提供保障，通过“充电”的过程强化“队伍培养”，为加强基层监管能力建设提供了具体方法指导。尤其冯局长在阐述“八字要求”的内涵时，对部分行政机关内部的问题点名批评，对一些受到基层欢迎的政策给予充分肯定，为“八字要求”的落实树立了明确的问题导向、目标导向和效果导向，意味着要落实“八字要求”，要把“基层拥不拥护、赞不赞成和实际效果好不好”作为衡量标准，正面回答了“八字要求”为了谁，依靠谁，由谁来评判等一系列根本性问题，具有很强的现实针对性和实践指导意义。 

　　四、 落实“八字要求”的路径探析 

　　路径是指从起点到终点的全程道路和行径，落实“八字要求”要从现实问题出发，通过发现问题、分析问题、解决问题的过程，实现提高行业监管水平的最终目的。 

　　（一）着力发现问题 

　　能够全面准确发现问题是解决问题的基础。在监管实践中，有这样几种现象需要警惕：一是思想认识不到位，有的领导自以为工作多年，对基层情况十分了解，不愿意“下基层”，靠“拍脑门”主观臆想问题。二是工作方式不科学，有的领导怕麻烦图省事，过分依靠“看材料”、“听汇报”，导致发现不了“真问题”。三是考察调研“走形式”，有的领导“走马观花”式调研，“身入心不至”，面对基层同志反映问题刻意回避，总是以“带回去研究”应付，往往从此再无下文。四是工作作风不正，有的领导“喜欢听成绩，不喜欢听问题”，上有所好，下必甚焉，基层一些人为了讨好取悦领导，从不主动如实反映问题。 

　　提高安全监管能力，首先要敢于和善于发现监管工作中存在的问题。一是要加强教育引导，鼓励各级党员干部提高坚持问题导向的改革意识，敢于提出问题，主动发现问题，善于从基层寻找问题；二是要深入践行群众路线，领导者和管理者要“走出去”、“沉下去”，广泛深入基层调研了解，把基层的问题和意见充分征求上来；三是要创新工作方法，建立问题发现和问题解决相分离的工作机制，借鉴审计、信访和纪律监督等工作的成熟作法，成立专门组织机构负责问题处理和督办，提高发现问题的积极性和解决问题的效率；四是要加强对基层监管工作的监督，通过政务督查、法律审查和纪律监督等方式，主动发现基层“不愿”反映的问题，提高全面发现问题的能力。 

　　（二）深刻分析问题 

　　每一个问题的出现都不是孤立的，背后有着必然或偶然的原因。对发现的问题要深入分析原因，善用“解剖麻雀”的方法，找出主要矛盾，寻找合适的解决方法。 

　　当前民航安全监管工作中的问题，有些是监察员个人的问题，有些是组织管理的问题。经过原因剖析，个人的原因主要在“执法能力不足”和“执法意愿不强”两方面，组织的原因具体反映出“政策、机制、管理、技术、文化、执行”等方面的不足和缺陷。只有充分认识到这一点，才能明晰解决问题的手段与目的、短期任务与长远目标，真正把“八字要求”改革任务落到实处。 

　　按照当前三级职责分工：民航局负责制定行业安全政策和规章标准，统一领导行业安全监管工作；管理局负责辖区内组织指导、监督协调行业安全政策和规章标准的落实；监管局作为管理局的派出机构，依法（按授权）对辖区的生产活动实施现场监督检查。因此，在安全监管工作中，对“政策”、“技术”、“文化”等原因造成的问题，应由民航局负责，通过修改规章标准、改进技术手段、加强文化建设等方式解决；对“机制”和“管理”等原因造成的问题，应由地区管理局负责，通过优化工作流程、修订管理制度等方式解决；对监察员执行力不强和执法意愿不强等原因造成的问题，应由监管局负责，通过加强教育和管理监督等方式解决；对于监察员“能力素质”的问题，由于涉及到民航三级机关，考虑到“培养周期”、“政策制定”、“资源配置”、“实践指导”和“管理监督”等方面因素，应由民航局统筹组织，管理局监管局积极配合，各方形成合力，共同解决。 

　　（三）有效解决问题 

　　发现问题和分析问题，是为了最终有效解决问题。“八字要求”是对民航三级行政机关共同的工作要求，民航局各司局、管理局、监管局应分别从“加压”、“减负”、“撑腰”、“充电”四个方向，细化工作措施，抓好贯彻落实。然而，由于三级职责分工不同，落实起来应各有侧重，三级机关应充分发挥自身“比较优势”，分别探索实施路径。 

　　1.在民航局层面，应从加大“政策供给”的路径出发 

　　一是要把落实“八字要求”纳入民航深化改革工作整体布局。把加强基层监管机构和能力建设的任务和要求写入“1+10+N”改革框架中的《提升安全监管能力工作方案》里，利用深化改革已经成熟运行的组织结构和管理制度，进一步加强组织领导和统筹协调，并通过“督导+评估”机制狠抓改革落实，以更加务实地推动各项贯彻“八字要求”精神改革措施落地。 

　　二是要与时俱进完善规章标准。针对基层反映的情况，重点解决“监管责任不清晰、监管事项不明确、监管要求不具体、监管手段不给力、各专业之间监管政策不协调、监管绩效不管理”等突出问题，为基层监察员严格执法提供法规依据和制度保障。 

　　三是要进一步强化技术手段应用，要利用逐步建成的6大监管信息平台提高航空安全监控能力；要探索建设“非现场监管平台”，为推广“非现场监管”提供技术手段支撑，降低实施监管的资源消耗；要依托各类安全监管系统，开展大数据分析，向数据要安全，推动向“智慧监管”转变。 

　　四是要培育“依法行政，履职尽责”的监管文化，要弘扬践行当代民航精神，狠抓监管作风建设；要全面加强从严治党，进一步夯实岗位监管责任；要务实加强监察员能力建设，提升监察员监管执法水平。 

　　2.在管理局层面，应从提高“管理水平”的路径出发 

　　一是要提高管理效率，通过优化资源配置，改革内部工作流程，简化审批程序，提升组织运行和监管实施的效率。 

　　二是要优化管理授权，充分“放权”给监管局，进一步压实监管局在安全监管工作中的主体责任，增大监管局在管理局各项事务决策中的话语权；要支持监管局放手开展工作，对日常监管事项要让监管局自主决定，避免大包大揽，不必事事部署、时时请示汇报。 

　　三是要提高管理能力，加强制度建设，完善工作程序，提高监管执法的规范化水平；要实施全面的监管绩效管理，引入竞争机制，加强上级对下级、组织对个体绩效的评估、监测和有效管理，把绩效考核的结果与干部职务职级晋升相结合，激发监察员干事创业的热情和严格监管的信心决心。 

　　四是要加强内部监督，通过政务督导、法制审核、纪律监督等内部监督管理手段，把压力有效传导给监管局和监察员，避免基层监管“宽松软”的情况出现。 

　　五是要提高“服务保障”能力，加大资源向监管局倾斜的力度，解决监管局在“后勤保障”等方面的后顾之忧；要强化对各类学习培训、岗位实习的管理和考核力度，为监察员提供轮岗交流、企业实践等各类学习、培训机会，切实提高监察员执法能力水平。 

　　3.在监管局层面，应从提高“政策和制度执行力”的路径出发 

　　一是要强化责任落实，督促监察员严格执行民航局的规章标准和管理局的工作程序、工作制度，做到依法行政和规范执法。 

　　二是要提高监管工作的有效性、及时性和精准性，根据安全形势变化，及时开展各种形式的安全监管活动，不僵化执行检查计划，不被动完成指定任务，充分利用身处监管一线的优势，科学制定并动态调整检查计划，加大检查力度和频次，拓宽监察深度和广度，全力寻找潜在风险隐患，及时采取措施控制风险，确保行业运行安全。 

　　三是要聚焦主责主业，厘清民航行业管理中央事权和地方事权的关系，加强和地方政府的沟通协调，减少应地方要求过多参与和民航监管无关的工作，避免分散工作精力；要进一步加强监管局的机关服务和后勤保障水平，更多采用政府购买服务的方式，减少监察员在后勤保障方面的事务性工作负担，保证监察员把主要精力用于抓安全监管工作。 

　　四是要积极为监察员争取权益，在“减负”“撑腰”“充电”等方面寻求更多政策支持，要抓住地方政府支持民航发展的机会，协调地方政府与民航上级，为基层监察员解决“同城同待遇”、“看病就医”、“子女入学入托”等监管局同志关心的问题。（作者：中国民用航空内蒙古安全监督管理局 张涛） 

　　参考文献： 

　　[1] 冯正霖.关于下发冯正霖局长在2019年5月份民航局安全运行形势分析会上讲话的通知[R].中国民航局，2019-5-15. 

　　[2] 关于进一步深化民航改革工作的意见[R].中国民用航空局.2016-5-25. 

　　[3] 中国民用航空局关于印发提升安全监管能力工作方案的通知[R].中国民航局.2017-1-5. 

　　[4] 关于进一步加强安全监管工作的意见中国民航局[R].中国民航局.2008-4-30