摘要：在国家“一带一路”政策大力支持推动下，中国民航业发展迅速，在国际民航组织中排名世界第二，各机场、航空公司、民航院校与世界各国及国际组织间的合作十分密切，但如何对民航监察员进行国际化培养方面很少引人关注。 

　　本文从国内监察员培训现状、中美监察员管理体系对比等方面加以研究，针对现有中国民航监察员资质能力建设工作提出改进建议，推动国内监察员能力培养、创新监管治理模式的发展，创造机会鼓励监察员参与国际审计活动，参加国际规则的制定。 

　　一、研究背景 

　　习近平总书记在第十九届四中全会上提出“当今世界正经历百年未有之大变局”,我们要“积极参与全球治理体系改革和建设，高举构建人类命运共同体旗帜，秉持共商共建共享的全球治理观，推动构建更加公正合理的国际治理体系”。冯正霖局长在2020年全国民航工作会议上指出要“配合全方位外交布局，更高水平服务对外开放；推进国内成熟、先进标准国际化，更加积极参与国际民航治理。”这就要求必须打造一支高素质、高水平、具有国际视野的专业化治理人才队伍,才能更好的满足国家现代化、国际化发展的需要。 

　　如何对监察员进行全角度，多方位、立体式培训一直是民航局关注的焦点，现有文章多从民航业务模块的角度分析人力资源培养与建设，很少有从民航监察员自身能力提高与培养方式创新的角度提出建议。2019年12月，民航局下发《关于进一步加强监察员资质能力建设的实施意见》，明确对监察员资质能力培养给予重点关注，充分表明民航局已认识到监察员现有能力水平无法满足民航业快速发展的需要。根据对监察员管理及培训现状加以分析，通过中美飞标类监察员管理体系对比，国际民航组织培训机构的介绍等方法，从体制改革、人员培养方式、人员知识水平结构调整等方面给出合理意见。 

　　二、中国民航监察员管理现状 

　　 （一）规章体系内容间存在冲突 

　　《中国民用航空法》作为民航业的法律基础，其下涉及行政法规34部，民航规章253部，规范性文件859份，标准规范748份，已形成较为完备的法律体系。根据民航业的国际性特点，民航法律法规在综合归纳欧美先进经验和成熟规范的基础上，又增加了适合国情的具体条款，虽涉及面比较广，分类准确，但在各规章之间，以及规章与咨询通告中间仍有冲突，在法律适用及执行层面未能给予监察员以有效指导。 

　　（二）行政体制对监察员监管能力束缚较大 

　　    中国民航监察员从属于公务员序列，自民航体制改革以来，我国民航形成了二级政府、三级管理的行政组织架构，按照现行的职责分工，民航局主要负责规章、政策及监察大纲的制定工作，管理局主要承担区域行政审批类业务，监管局承担行政检查和监督管理工作。一线监察员工作人数少、流动性大，依据国家公务员招录办法，缺额人员无法及时补充，即便招录进来，按照现有监察员培养模式，从法律培训、专业培训、取得监察员证到正式承担监管职责需要2-3年时间，培养周期过长。民航从业人员专业性强，人员流动范围窄，多数监察员仅能从事本专业监察活动，横向拓展空间不大，不利于监察员全面掌握民航知识，培养一专多能型人才。 

　　（三）监察员培训体系不完善，缺乏全球化视野 

　　监察员一旦脱离运行一线单位，知识就存在滞后性。随着科学技术的进步和市场的快速发展，一线生产运行单位依托“互联网+”新技术在运营管理、运行品质分析、旅客服务、QAR数据分析等方面工作模式有了重大革新，但监察员的培训方法仍然停留在传统的线下模式，线上很少有针对业务讨论、典型案例分析网站，缺乏全国民航监管情况汇总的平台。检查工作中有些专业知识跟不上公司运行发展的需要，反向公司资深运行人员请教，极大的制约了监督检查活动的开展，降低了局方检查工作的权威性。 

　　监察员参与国际会议，了解国际民航形势新动态的机会较少，导致在国际民航组织高级别专家组会议中，以监察员身份作为专家的人数有限，广大基层监察员缺乏国际会议经验，制约了我国优秀管理、运行经验的传播。 

　　三、中美监察员管理体系对比 

　　鉴于中国民航在规章体系、人员配置、组织构架等方面与美国FAA有众多相似之处，特以美国监察员管理体系为例，与中国民航监察员管理体系加以对比，为我国监察员管理提供借鉴参考。 

　　（一）监察员分类差异 

　　美国监察员管理体系主要由FAA航空安全管理机构和FAA机场安全管理机构构成，FAA航空安全管理机构是FAA的管理核心。截止2012年，美国共有民航监察员4422人，其中，航空安全监察员4292人，占总人数的97%以上，是美国民航监察员的主体，其中，飞行标准类监察员占总数90%以上。 

　　截至2014年7月，我国共有民航监察员2123人，其中，安全监管类1469人，占比为69%，安全监管类监察员中飞标类监察员602名，仅占总人数的28%。不难看出，我国飞标类监察员与美国飞标类监察员相比，数量相对不足，存在专业分布不平衡现象。 

　　（二）监管体系管理差异 

　　FAA在行政监管方面分为总局、地区管理局、一线监督办公室三级，总局负责行政审批工作，监督办公室负责日常监督检查，地区管理局不负责具体管理业务，总局直接领导一线监督办公室的工作开展。在总局审批一线运行单位申请事项过程中，飞行、空管、签派、机场、机务等专业的专家团队作为总局的智库力量，对审批事项进行技术性评估，提出专业意见，上报总局评审合格，该事项才予以通。在管理制度上充分发挥技术专业优势，提供客观公正的审核意见。 

　　我国民航局、地区管理局、地方监管局三级管理层次清晰，但职责划分并不明确，行业分工存在交叉情况，上下级之间，同级各部门之间均存在不同程度的业务交叉，在落实监管责任时会出现要么没有部门负责，要么多头管理的情形，给行政相对人带来困扰，也让基层监察员履职时不知所措。 

　　（三）监管手段差异 

　　以针对FAR121部承运人的主要FAA监察体系为例，航空运输监察系统（ATOS）发挥着举足轻重的作用。FAA飞行标准系统（AFS）通过FAA总部、美国境内的8个地区局和100多个办公室的4000多名人员通过ATOS系统展开监察工作。ATOS系统的安全属性监察（SAI）和要素性能监察（EPI）作为两个不同类型的监察项目收集航空公司运行数据，从而判断公司运行状态,为POI提供正确的信息来分析根本原因制定纠正措施。 

　　除此之外，安全监管体系还包括了揭发保护项目、航空安全报告项目、自愿披露报告项目、运行品质保证、持续分析和监督系统、国际航空安全评估等内容。这些项目作为补充手段，为监管提供了抓手，从不同侧面反映公司的运行能力和安全水平。 

　　我国目前飞标系统采用的FSOP系统，与美国ATOS相似，目前已经开始第3期的改版征求意见中。形式虽相同，但监察要素方面存在着语言歧义、标准制定不符合实际情况、主观评价因素过重等问题，该系统无法客观真实的反映中国航空企业所面临的安全状态，需要监察员凭借个人经验做出合理解释，才能完成监察任务，无法做到与美国同样的监督效果。 

　　四、监察员国际化人才培养模式建议： 

　　民航业是国际化程度较高的、劳动密集型产业，中国民航现代化起步较晚，多数规章制度、管理体系结构、应用技术在吸纳了国外优秀经验的基础上增加了适合国情的部分内容。作为监察员一方面要加强学习，将国外先进的管理理念，监管手段、新兴技术转化为适用于国内发展的政策、规则，另一方面仍需将视野投放到国际舞台，以“走出去”的心态积极面对国际化的机遇和挑战。 

　　（一）积极参与国际民航组织培训项目 

　　充分利用国际民航组织全球航空培训办公室（GAT）“全球航空培训项目+”项目，选派优秀监察员参与，获得国际民航组织认证教员，开展技术合作或技术援助，与民航组织各成员国、国际地区组织、教育机构和业界之间展开合作与交流。按照国际民航组织《培训课程开发指导》（DOC9941）的要求，组织认证教员设计开发培训课程，利用国际民航组织亚太区北京分办的平台开展成员国间的培训与咨询服务，学习并宣传国际民航组织标准建议措施以及相关指导资料。 

　　（二）增加监察员国际法知识培训 

　　在不断完善我国民航法律法规体系下，加强监察员的法律培训，除行政类法规培训之外，增设其他部门法的学习研究。勇于借助高校国际法专业的力量，聘请优秀学者教授为民航监察员进行《芝加哥公约》、《蒙特利尔公约》极其相关附件、协定书的学习；开设网络课堂，利用碎片化时间掌握国际法知识，搭建基本概念，提高法律认识；利用集中法律培训机会，模拟实操国际民航组织专家会议，将所学知识运用到实际当中，提升思辨能力，沟通协调能力和谈判能力。随着“一带一路”的发展，我国从民航大国向民航强国的转变，迫切需要熟悉国际规则，在国际平台上合理利用规则为我国航空事业的发展争取更大的利益，更多的优惠政策，更广阔的市场空间。 

　　（三）建立第三方评估机制，将监察员独立于公务员队伍，组建一支自由灵活高效的监察队伍 

　　中国民航监察员虽从属于公务员序列，但所开展的监察活动与国际航协(IATA)组织的IOSA审计有可互通之处。航空公司除接受局方监察之外，每年接受2次IOSA审计，对内满足中国民航CCAR规章的要求，对外取得国际航协对运行管理和控制系统的安全认证。针对当前监察员人力分配不均匀的情况，近期可以通过调整监察任务，采用非现场监察模式开展工作，从长远角度考虑，民航局可整合人力资源，成立隶属于民航局直属的监察队伍，让监察员摆脱“出事即追责”的心理负担，大胆、高效、灵活的展开监察活动。不但能够使企业配合查找安全漏洞，提升安全管理水平，同时，也有利于改善政府与行政相对人的关系，把双方从紧张对立的情势中解脱出来，更好的实现安全目标。 

　　（四）加大局方与企业密切配合 

　　开辟监察员与企业互通渠道，除将企业人员调往局方任用外，还应积极鼓励局方监察员在企业挂职锻炼，了解最新行业动态；建立局方监察员与承运人的联合培训机制，满足双方对监察内容的需求，对提升安全监察水平大有帮助。 

　　监察员是科学监管理念的践行者，是具体监管任务的实施者，监察员队伍素质的高低决定着行业监管质量。立足于本职工作，放眼于国际形势，时代要求中国民航监察员必须既熟悉民航监管业务，又具备国际战略视角，想要打造一支素质过硬的监察员队伍就要求我们必须树立符合我国国情的监察员培训理念，建立一套符合国际民航组织航空培训原则和标准的培训机制和程序，不仅可以共享国际民航组织和全球其它国家优质航空培训资源，还可以培养胜任国际民航标准和要求的新型人才，从而进一步增加国际民航事务话语权，适时输出先进理念和实践经验，更好地服务于国家“一带一路”倡议，逐步扩大国际和地区影响，最终实现民航强国的战略目标。（作者：魏寒冰 民航北京安全监督管理局） 

　　参考文献： 

　　[1]曾波平,谢智辉,杨轶,徐祥刚.中美法民航监察员管理比较研究[J].民航管理,2015(10):11-15. 

　　[2]李祥,赵云帆.美国FAA安全监察体系及其对我国民航的启示[J].中国民用航空,2012(09):45-50. 

　　[3]《民航局关于进一步加强监察员资质能力建设的实施意见》（民航发〔2019〕88号）