摘要：为了应对快速增长的航空时刻需求和时刻资源短缺之间的矛盾，本文从航班时刻次级市场交易入手，期望通过“盘活存量”达到提高航班时刻利用率、推动航班时刻管理高质量发展的目的。本文通过航班时刻相关定义、当前时刻次级市场状态及问题、IATA和美国次级市场情况、对我国航班时刻次级市场政策建议和展望等方面，阐述了问题背景、原因分析和如何通过机制政策设计解决相关问题。 

　　一、研究背景及意义 

　　在2020年1月6日召开的全国民航工作会上，冯正霖局长作了题为《推进民航治理体系和治理能力现代化 为新时代民航强国建设提供制度保障》的工作报告，着重指出“用好增量、盘活存量，完善航班时刻二级市场交换、转让和共同经营机制，在不突破时刻总量的同时更好的满足市场需求，让每一个稀缺的时刻都尽可能得到最大化利用”。 

　　伴随着我国改革开放以后经济水平的高速发展，航空产业也经历了跨越式的发展阶段，根据民航局2010-2019年全国机场生产统计公报显示，近10年我国机场旅客吞吐量平均增速达到10.7%，全国机场起降架次平均增速则为9.2%，两者增速每年平均存在1.5个百分点的差异。尤其在2017-2019年，全国机场旅客吞吐量平均增幅为10%，但起降架次增幅已经从10.2%降低到5.3%，差异愈发明显。通过多年的累积，旺盛的旅客市场需求和可用发展空间的矛盾日益突出，民航高质量发展压力明显增大。 

　　图1-1 2010-2019年全国机场旅客吞吐量及起降架次增速统计表 

　　航班起降架次增速主要通过航班时刻增量配置来体现，因此推动解决航班时刻供需矛盾是解决市场供需矛盾的重要途径。解决供需矛盾一般通过“开源”和“节流”两个方面进行。航班时刻供给的“开源”一般形式为机场的新建、扩建和改建，例如新建北京大兴国际机场后，到2021年北京两场起降容量可达到2400架次/天，相比当前首都国际机场的平均1750架次/天，增幅可达到37%。但是机场硬件改造从规划、融资到建设耗时长、成本高，不可能在短期内实现；对于航班时刻的“节流”，民航局于2017年发布了《关于把控运行总量调整航班结构 提升航班正点率的若干政策措施》的通知，“控总量、调结构”已经成为民航业的共识并在提升航班正点率方面取得了成效，但是控总量政策与我国航空运输市场的快速发展形势不相符，长期实施会造成供需矛盾激化，长期得不到需求满足的客户又会溢出至其他交通方式，不利于航空运输市场培育和发展，只能在特殊情况下短期实施。 

　　通过从供给侧入手，向现有航班时刻存量挖掘潜力，完善航班时刻次级市场管理制度，是解决当前航班时刻供需矛盾的快速、经济且有效的方法。建立和完善相应管理机制同时结合航班时刻执行率考核等管理措施，提升时刻次级市场活力，增加可交易时刻量，激活时刻库中处于未使用和使用率较低状态的航班时刻，提高时刻的活跃度，保证航班时刻管理效能和使用效能，有效弥补旅客吞吐量增速与起降架次之间的增量差距。 

　　二、航班时刻基本概念及分配方式 

　　（一）民航航班时刻的定义及基本分配方式 

　　根据中国、美国、欧盟及国际航协的定义，航班时刻通常为一种权力或者一种许可。按照中国民航局《民航航班时刻管理办法》（以下简称“《办法》”）第二条中对航班时刻的定义，“是指航空器在指定日期和时间，为抵离某个机场而使用相关基础设施与服务的权力”。 

　　在初级市场配置过程中，航班时刻分为历史时刻和新增时刻。历史时刻即过往同航季中已配置给航空公司使用的航班时刻。历史时刻遵循“祖父权力”的配置原则，即该时刻使用时段超过2/3个航季并达到时刻执行率不低于80%的标准，则在下一同航季具有第一配置优先权；新增时刻即本航季可额外投入时刻池用于配置的航班时刻。新增时刻的配置是根据《办法》中量化优先配置规则，对航空公司的运行品质和航班时刻的使用效能的多个子项目进行评分排序，按照评分结果结合可配置时刻数量确认配置结果。 

　　在我国时刻协调机场，供需矛盾的产生一方面是由于航班量不断增长导致时刻量需求增加，但由于空中保障能力及机场地面保障能力的有限导致时刻供给相对固定，造成供需失衡；另一方面是由于旅客出行习惯即市场需求因素，各公司均需要集中在白天某几个固定时段运行，造成各机场高峰时段供需矛盾尤为突出。为协调各方在有限资源下按既定规则进行时刻配置与调整，需要航班时刻协调员按照《办法》规定开展航班时刻协调工作。 

　　（二）航班时刻次级市场及主要作用 

　　在《办法》中并未对“次级市场”进行明确定义，一般是指完成初级市场配置后，航空公司可能因时刻质量、计划匹配、战略变更等原因无法使用或无法充分使用所获得的时刻，从而允许航空公司之间通过转让、交换或者共同经营时刻方式进行时刻交易，防止资源浪费。《办法》中对交易条件仅做了“具备历史优先权”等原则上要求，也未对交易程序、是否可使用货币等方面做出任何规定。 

　　航班时刻次级市场的直接作用是提高航班时刻利用率，促进部分执行率不高或者频繁变更的航班时刻长期稳定的执行，并通过市场化的方式整合部分散乱航班时刻为长期、完整的航班计划。对于新进入航空公司有机会在次级市场直接获得航班时刻，增加市场参与主体的数量。航空公司也可以根据公司内外部环境、战略决策、市场预期等通过次级市场对航班计划做出灵活调整，对行政化的时刻初次分配的低效率性予以弥补。 

　　三、中国民航航班时刻次级市场的现状及存在的问题 

　　（一）航班时刻次级市场交易数量低 

　　进入航班时刻次级市场的时刻数量较低时，在一定程度上能够达到稳定现行航班计划的作用，但同时航空公司会以大量的航班时刻调整申请来达到变更计划的目的，造成临时计划申请大量增加。同时次级市场时刻数量较低时将无法起到提升存量航班时刻运行效率的作用。 

　　由于地区管理局没有对次级市场交易对机场航班结构稳定性产生的影响进行有效评估，导致对航空公司申请数量把控较为谨慎。部分管理人员尚未充分认识到市场在资源配置中应起到的主导作用，认为所有用于交易的时刻均为无法利用时刻，应交回予以重新分配。多数地区管理局对次级市场交易申请在程序上需要通过决策机构进行“一事一议”，未做出具体程序规定。多种因素造成可落实交易的时刻数量低，从而无法达到次级市场应有的正向作用。 

　　以华北地区次级市场最为活跃的首都机场为例，2018年冬航季航班计划总量12036架次/周，根据航班时刻管理系统公布的首都机场时刻执行率统计，经过剔除部分航班计划数量低于2/3航季的无效数据，执行率低于80%的时刻量为545个/周，占比4.5%。而下一同航季参与时刻次级市场交易的仅有少量公司与部分外国及港澳台的时刻交换与共同经营，参与交易总数量不到200个/周，占比低于2%，且交易中不乏高质量航班时刻。低执行率航班时刻尚未充分参与到次级市场交易当中。 

　　（二）航班时刻次级市场交易质量低 

　　次级市场交易质量低主要体现在时刻质量与交易质量两个方面。已经参与次级市场交易的航班时刻，有相当比例的时刻是作为航空公司合作协议的一部分完成的，并非出于对持有时刻的低预期或者为获取高预期时刻目的，因此无法对航班时刻质量提升有明显影响，甚至可能产生负向影响。同时由于当前交易环境的不确定性，航空公司交易对象少且无法开展跨机场时刻交易，而单一机场的时刻交易，无论是转让、交换或共同经营都对机场时刻质量无法产生明显影响。 

　　（三）航班时刻次级市场交易效率低 

　　航空公司寻找交易目标、商洽谈判、准备申请等环节需要较长时间，地区管理局在申请受理、审批和确认过程中流程较为繁琐，造成交易效率低下，这样一方面会导致交易过程中时刻虚耗成本，持续降低时刻利用率，另一方面对于春运、暑运及其他可能的临时申请的短期交易情况，很容易错过销售期甚至直接影响航班运行，造成直接成本虚耗。 

　　（四）缺乏全国统一的时刻交易平台 

　　各地区管理局目前使用的时刻管理平台为各地区航班时刻管理系统，该系统开发时间较早，目前常用功能仅为处理日常时刻调整，已不能适应新规章的要求。而且各地区系统相互独立，没有协同功能，也未与任何其他统一平台对接。因此目前的时刻管理平台的功能完备性、协同性、先进性和效率性均不能适应当前时刻管理的需要，可能成为各地协同发展壁垒。 

　　在没有全国统一的交易平台前提下，航空公司持有的低预期或低效能时刻无法获得有效途径释放，同时需求方也无法获得时刻供给信息，人力成本、时间成本较高，沟通效率极低。在时刻交易的三种方式中，时刻交换为同一机场“一个换一个”，转让与共同经营均涉及到某机场A公司持有的航班时刻转移到B公司进行经营，但是航空公司出于利益考虑，同时在其他机场一般会存在类似交易对相关转让与共同经营形成的利益转让进行对冲，从这个角度考虑，转让与共同经营在无货币补偿的情况下，本质多数为更大范围内的时刻交换。因此在没有全国统一交易平台情况下，无论交易发起、执行与落实均会有一定的阻碍甚至壁垒。 

　　（五）缺乏统一的时刻交易细则 

　　《办法》中航班时刻转让、交换和共同经营在交易条件方面的规定均为具备一定时期的历史优先权，对于实施程序方面仅为协调员、地区管理局或者民航局对符合条件的时刻予以确认。但航班时刻转让、交换和共同经营对于相关机场产生的影响大小和时效均不同，采取相类似的交易条件和程序无法对其进行有效控制。而在地区管理局制定次级市场相关细则时，各地区之间要求不统一、程序不一致，当一方交易因规则要求无法执行时，可能造成其他机场相关联时刻交易终止。 

　　（六）因次级市场不充分，造成时刻利用率低 

　　我国民航时刻初级市场时刻配置具备无偿性以及稀缺性的特点，航空公司具有尽最大努力获取时刻的动力。而执行率考核中“2/3航季”和80%执行率的要求，以及航空公司可对部分时段和未执行原因进行豁免等一系列因素，造成执行率考核较为宽松，甚至某些情况下低于50%依然能够获取历史优先权。 

　　在次级市场不充分的情况下，航空公司为能保留历史时刻优先权，通过变更航班计划将部分执行率较高、市场较好的航班时刻调整为经营执行率较低的航班时刻，以使更多时刻满足保留历史优先权的最低条件，造成了整体执行率不变的情况下，更多低质量航班充斥市场。 

　　四、美国和IATA航班时刻次级市场 

　　（一）美国航班时刻次级市场 

　　美国的航班时刻次级市场实施的是“盲人市场”方式，交易双方在达成交易前并不清楚对方信息，FAA充当中间人角色。首先由时刻提供方将时刻信息及底价信息报送FAA，FAA将相关信息发布到指定网站，如其他航空公司有意向获取发布的航班时刻，则向FAA提供报价。FAA将各需求方的最高报价反馈给时刻提供方，如果提供方同意相关报价则交易达成。 

　　美国的次级市场交易方式极大提高了航班时刻交易的透明度。由于信息的保密性较好，价格高低是判定成交与否的唯一标准，能够达到激活时刻交易活性、提高时刻利用效率的目的。但同时由于初级市场分配的无偿性和次级市场交易的有偿性，使得航班时刻权属问题和交易所得分配成为争议焦点。 

　　（二）IATA航班时刻次级市场 

　　根据《世界航班时刻准则》（简称WSG），鼓励航空公司时刻互换以及满足要求的时刻转让和共同经营，IATA并不关注次级市场中发生的转让、交换和共同经营是否会涉及货币报酬或者补偿。这与当前中国的《民航航班时刻管理办法》政策相近。 

　　表4-１ 美国、IATA和中国的次级市场对比简表 

　　五、对我国航班时刻次级市场交易政策建议和展望 

　　（一）以促进航班时刻治理体系和治理能力现代化为引领，实现航班时刻次级市场制度化 

　　治理体系现代化的重要体现是制度建设的与时俱进。航班时刻次级市场是“盘活存量”的重要手段，也是航班时刻配置甚至民航资源分配中的重要一环，因此建立和完善相关运行机制和规则尤为重要。 

　　1.明确政府定位，转换治理思路 

　　航班时刻是一种具备稀缺性和公共性的自然资源。为了保障国家利益、社会利益和公众利益，保证空中交通的正常秩序，必须由政府主导航班时刻管理，以期实现公平、公正、公开的配置航班时刻，实现空域和时刻资源的有效利用，实现社会效益和经济效益的最大化。 

　　但同时航班时刻管理部门要摒弃“官本位”思想，充分认识行政分配在时刻配置过程中的低效率性的弊端，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，持续激发市场主体活力，形成一套基于市场的、高效的资源配置方式。 

　　2.建立次级市场中的主协调机场分类管理机制 

　　运输机场在时刻管理中按照供需情况主要划分为时刻主协调机场、辅协调机场及非协调机场。而航班时刻次级市场的交易主要集中在主协调机场，少部分在辅协调机场，因此需要根据机场的供需矛盾情况划分为不同类别，对二级市场的时刻交易也要采取不同措施，达到精细、精准管理的目的。 

　　建议将主协调机场在次级市场中细分为三类。一类协调场，主要包括时刻配置已经完全饱和的几个主时刻协调场。在没有时刻增量的前提下，盘活存量尤为重要，例如北上广深几大主要机场。在时刻交易限制条件、交易程序设计、交易时刻量限制等方面要适当宽松，必要时候可设置部分鼓励政策。二类协调场，时刻资源紧张但尚有部分增量可用，将可用增量与可交易次级市场时刻协调使用。三类协调场，尚有较为充裕的时刻增量和时刻调整空间，应在以维护航班计划稳定性为主前提下兼顾次级市场交易。 

　　3.建立全国同类机场时刻交易联动机制 

　　虽然《办法》未对次级市场交易使用货币予以禁止，但要充分认识到我国次级市场尚未充分“市场化”和“货币化”交易的客观事实，没有形成时刻拍卖、出售和租赁等交易形式，因此单一机场的时刻交易很容易受到限制。 

　　航空业是一种跨省份、跨地区、跨国长距离点对点运输，时刻分配要同时在两个或多个机场形成关联性，才能对单架飞机形成有效运输航线，对机队形成有效运输网络。因此航空公司在某机场提供时刻进行交易的同时可能在本场需求其他时刻以匹配航班计划，但是更大概率是在其他拥有时刻量低、协调不灵活的非基地机场有等量需求。因此当前的单一机场角度的航班时刻转让以及共同经营，从全国范围内、甚至是全世界范围机场看，是另一种形式、更大范围的航空公司之间的“时刻交换”。 

　　因此在交易中，航空公司在提供某机场交易时刻的同时可提出同一机场或其他同级别机场的对等需求，或在发布时刻需求的同时发布可提供对等时刻供给，并对该不同机场交易予以关联，在单个机场交易解除的同时，对方机场交易同时解除。基于航空运输的基本特点，建立全国范围内机场时刻交易联动，可以拓宽航空公司交易市场，增加时刻交易来源，有效带动次级市场。 

　　4.建立时刻交易量评估机制 

　　按照机场分类原则，对各类协调场设置交易数量目标值和上限值，以便于地区管理局进行宏观管理、精细调控。对于交易量低于目标值的机场，应设置鼓励入市政策，引导航班时刻交易方向；对于交易量高于上限值的机场，应对交易总量予以控制，以稳定航班计划。对于交易量的目标设定，需要同时考虑运行效益效率经济效益和社会效益，包括机场航班时刻执行率、航班放行正常率、航班客座率、收益率、机场通达性等综合指标。对于交易上限，将运行效率高、经济效益好、满足国家基本航空服务等航班比例予以剔除后，综合机场通达性等因素进行制定，上限值不应高于低执行率航班量占航班计划总量比例的两倍。 

　　5.明确并简化交易流程，缩短交易时间 

　　对于在集中换季之前符合交易条件并能完成交易操作的申请，应在换季期间予以统一确认。航空公司在换季前有充足的时间进行交易准备和计划调整，并且在换季前各公司航班计划未确定，会有大量的潜在可交易对象，同时审批过程不占用航班计划的执行时间，避免资源浪费。各地区管理局对同类型的交易亦可进行批量处理，提高工作效率，并对各交易类型的数量和质量予以把握。此类型交易达到或应达到次级市场交易的50%以上。 

　　航季执行中产生的日常交易需求，对在符合基础条件的基础上同时满足一些特定条件的，可通过系统进行自动交易并确认。该特定条件可包括参与时刻交易的航班在已执行的时段内，执行率过低、正常性过低或在其他机场已达成相关联交易等。此部分时刻数量总交易数量占比应达到或争取达到交易总量30%以上。 

　　对于剩余其他普通交易或存在某些特殊情况的，由各地区管理局按照其相关程序要求予以处理。此部分应占比20%以下。 

　　（二）以推动民航高质量发展为目标，实现次级市场规范化 

　　1.推动落实《民航航班时刻管理办法》及相关细则 

　　《办法》自实施以来，由于各种主客观原因有相当一部分内容尚未完全落实，尤其是对传统做法改革的相关内容。《办法》的制定具备思路上的连贯性、结构上的完整性以及实施的时效性，因此其他相关部分的落实也是次级市场完善的前提或促进。同时要以制定各协调机场航班时刻管理实施细则为契机，完善次级市场的交易机制，规范并引导航班时刻次级市场健康良性发展。 

　　2.加强时刻交易及分配监督 

　　时刻管理部门要加强对航空公司时刻使用情况的监督，包括时刻执行率、滥用时刻以及私下交易等，促进时刻管理规范化。在时刻配置、调整和交易等管理过程中时刻主管部门也要接受相关部门及公众监督，保证时刻管理公平性。同时政府要加强信息公开，促进时刻管理透明化。 

　　3.强化时刻闭环管理思路 

　　航班时刻管理一般包括时刻配置、执行、调整、考核、召回（收回）、再分配等环节。其中时刻执行率考核、召回及再分配的过程就是形成航班时刻管理闭环的过程。但是目前航班时刻分配及考核存在明显的“头重脚轻”的现象，即在初级配置过程中以极为复杂的算法进行计算并排序分配（以国内航空公司量化优先配置计算为例，一个时刻申请需要2个方面8项参数的加权算法来计算），但是在时刻考核过程中仅以航班时刻执行率为单一指标进行考核，导致前后管理思路并不一致，也是“重分配、轻考核”的一个重要原因。 

　　由于不能严格落实考核，使大量时刻不能按要求进行回收并重新分配，必然会导致部分低质量时刻进入时刻次级市场作为交易筹码，将本应在考核环节就进入质量改进步骤的压力转嫁至次级市场，不仅浪费管理资源，且此类交易数量积累后会降低次级市场交易效率。 

　　（三）坚持创新发展，搭建航班时刻交易网络平台，实现次级市场现代化 

　　科学技术是第一生产力。搭建现代化管理平台，首先能够直接解决当前低效管理系统带来的生产效率低下的问题。第二，统一平台能够降低开发成本。各地区管理局现有时刻管理系统7套，均需要支付开发费用、配套硬件费用、系统维护费用和升级改造费用，在系统不一致的情况下需要重复支付，成本较高；第三，能够破除各地时刻管理壁垒，在公司协调时可以进行全国联动，做到让“数据多跑腿，让人少跑腿”的简化管理。第三，统一网络平台能解决时刻次级市场交易形式单一化的问题，形成全国联动的效应，提升审批效率。次级市场的统一平台可以作为全国航班时刻管理系统中的模块功能实现，可以避免系统重复开发，也便于获取执行率、正常率、交易数量、航班追溯等相关数据。 

　　六、结语 

　　本文分别从管理思路、软件、硬件、环境等方面分别阐述了现存问题以及解决方式。但是由于2015年航班时刻初级市场拍卖试点中市场的冷淡反应和淡然收场的结果，时刻管理部门、航空公司以及机场均对时刻市场化持保守观望的态度。在规章机制的改革过程中，既得利益者一方面希望打破当前考核机制以保留大量时刻资源，另一方面希望能够将手中低质量时刻通过直接调整或交易提高质量，最终将形成寡头垄断局面。 

　　本文中虽然将部分名词称为初级市场、次级市场、时刻交易等，但是我国的航班时刻次级市场仍不能称之为“市场化”的次级市场，不存在拍卖、出售、租赁和抵押等形式，《办法》中虽然未对使用货币化交易予以禁止，但是客观上我国时刻管理确实尚不具备充分的市场化条件。 

　　因此时刻次级市场的变革之路还很长，依然困难重重。需要时刻管理部门、航空公司和运输机场正确认识“新常态”、“新发展理念”和安全的“四个关系”，找准定位、精准发力，促进航班时刻公平、公正、公开配置和管理，提高航班时刻利用效率。（作者：高希奇 民航华北地区管理局） 

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