摘要：2017年，民航局发布了《通用机场分类管理办法》（以下简称《办法》），对通用机场的管理思路进行了大的变革，实行分级分类管理，极大促进了华北地区通用机场的快速发展。《办法》发布以后，华北地区通用机场数量由发布前的16个增加至目前的44个。另据统计，目前华北地区已批复场址、尚未建成的通用机场还有44个，最早的在2013年就拿到了场址批复，至今仍未建成投产。为何存在大量的通用机场迟迟无法建成？本文基于华北地区通用机场的建设现状，分析通用机场建设面临的难点问题，并就如何在政策上进一步做好精准“放、管、服”提出几点建议。 

　　一、华北地区通用机场发展现状 

　　（一）已建成的通用机场 

　　华北地区共建成通用机场44个，其中A1类22个，B类22个。按地域划分，北京市7个，天津市4个，河北省16个，山西省3个，内蒙古自治区14个。具体情况如下表1： 

　　表1 华北地区已建成通用机场 

　　（二）已批复场址，待建设的机场 

　　    华北地区已经拿到场址审核意见，待建设投产的通用机场共44个，其中河北省10个，山西省12个，内蒙古自治区22个。这44个机场将来都拟建设成A类通用机场。详细情况如下表2： 

　　表2  华北地区正在建设的通用机场 

　　（三）已上报选址报告尚未批复的机场 

　　已向民航华北局提交选址报告，尚待批复的通用机场共9个，其中河北省3个，山西省6个。详细情况如下表3： 

　　表3 华北地区待批复的通用机场 

　　从上述资料中可以看出，场址批复后待建设通用机场数量达到44个，其中2017年底前批复场址的通用机场有26个。这些数据，一方面体现出华北地区通用机场的发展后劲十足，另一方面也能直接反映出通用机场的建设周期之长，侧面说明建设程序复杂、建设过程中困难较多。 

　　二、《通用机场分类管理办法》在华北地区的落实情况 

　　《办法》发布以后，民航华北局迅速废止了《华北地区通用航空（短途运输）机场运行管理办法》和《民航华北地区通用机场建设管理办法（试行）》这两个文件。坚决贯彻落实民航局“放、管、服”的要求，切实做到该放的放，可放可不放的，也先放。 

　　民航华北局对《办法》的执行情况，或者说对通用机场的管理思路可以简单理解为“一头一尾”。一头，就是指新建通用机场需选址；一尾，就是指A类通用机场在正式投入运行前需取得机场使用许可证。 

　　相比新建运输机场，《办法》取消了预可行性研究、可行性研究（或项目核准）、总体规划、初步设计、施工图设计、招投标、质量监督、建设实施、验收及竣工财务决算等建设环节，除“一头一尾”两事项以外，其它建设环节一律取消，极大简化了通用机场的建设程序。 

　　与此同时，民航华北局对通用机场的“选址”工作程序也进行了简化，做到一简再简，主要体现在三个方面： 

　　一是改变了机场场址审核的申请主体。通用机场场址审核由机场建设项目投资人向所在地民航地区管理局提出申请，不再强制要求由地方人民政府提出申请，减轻了建设单位的负担。 

　　二是简化了场址审核的前提条件。以往都要求通用机场拿到军方单位对空域的批复后，方可启动选址程序。《办法》发布后民航华北局不再以军方空域批复为前提条件，允许两个建设环节同时进行，让建设单位两条腿走路，从而加快建设进度。 

　　三是允许对单一场址进行符合性论证。之前，选址报告中要求必须提出三个预选场址，综合相互比较之后，再选出推荐场址。而实际上，因为土地性质、地形地貌等原因，某些地区往往很难提出三个符合建设条件的预选场址。《办法》发布后，民航华北局允许对单一场址进行符合性论证，只要该场址满足航空器起降条件要求并对临近机场无较大影响，即同意作为建设场址。 

　　在民航局的领导下，民航华北局在通用机场建设“放、管、服”，尤其是“放”这方面做了大量的工作，为通用机场建设发展营造了良好的环境。《通用机场分类管理办法》在华北地区落地生根，实施三年以来，投入运营的通用机场数量和等待建设完成的通用机场均有了较快增长。 

　　三、影响通用机场建设的政策原因分析 

　　目前华北地区存在大量的通用机场在场址批复之后，长时间无法建设投产，这里面有机场自身内部原因，也有社会环境、政策支持等外部原因。本文仅从政策研究的角度进行分析，认为在政策方面主要存在以下影响因素： 

　　（一）空域批复耗时特别长 

　　《办法》虽然不再以军方单位的空域批复为前置条件，允许建设单位同步推进，一定程度上节约了时间。但据机场反馈，场址批复后很长一段时间，空域迟迟没有批复的情况非常多。以河北省为例，《办法》出台以后，民航华北局共出具了肃宁、清河、邱县、行唐、饶阳等5个通用机场的场址审核意见。三年时间过去了，仅有1个通用机场签订了军民协议，剩余4个通用机场还在苦苦等待空域批复，个别机场甚至还停留在第一步。 

　　华北地区通用机场的空域申请需要经中部战区、空军司令部、军委联合参谋部等多个单位及部门逐级审批，耗费时间难以估算。 

　　空域没有批复，各省发改委无法对机场建设项目进行立项，机场建设推进缓慢，甚至中止。 

　　（二）B类通用机场依然需要选址 

　　《办法》第四条规定，新建通用机场应当取得场址行业审核意见。另外，近期在民航局发布的《通用航空管理“意见箱”的答复（第19期）》，有机场提出B类通用机场是否应场址审核的疑问（第21条问题）。民航局答复：2019年12月31日前已事实建成并投入运行的B类通用机场和仅供直升机运行的通用机场按要求备案，除此以外的全部新建通用机场，均应当按照《办法》的要求，向民航地区管理局申请场址审核并取得审核意见。 

　　综合以上两条，目前执行的政策非常明确：通用机场是否需要场址审核，与通用机场的性质为A类还是B类无关，只跟是否为“新建”有关。换句话说，新建的B类通用机场，必须选址。 

　　事实上，这条政策在执行的时候出现了漏洞。机场反馈，只要在通用机场信息管理系统网站上填写机场名称、机场类别、类型、地址等带“*”号条款信息，就可完成备案。需要注意的是，带“*”号条款并没有“场址审核意见”这一内容，并没有强制要求其提交场址审核意见，所以监管部门无法驳回其备案。有个别机场钻了政策的空子。 

　　（三）招投标环节政策不清晰 

　　《招标投标法》第三条第一款规定：大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目必须进行招投标。而且，在《办法》发布一年以后，2018年6月，国家发改委发布了《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》第二条第二款规定：铁路、公路、管道、水运，以及公共航空和A1级通用机场等交通运输基础设施项目必须招标。综上，按照国家发改委的规定，由于A1类通用机场对公众开放，涉及到社会公共利益和公共安全，属于必须招标的范围。 

　　然而《办法》中是取消了这“招投标监管”这一建设环节的，民航华北局作为华北地区民航专业工程的唯一监管部门，是不应该再对通用机场民航专业工程的招投标工作进行监管的。反过来说，如果不进行监管，又违反了《招标投标法》和《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》的相关规定，监管部门是否需要承担相应的监管责任？ 

　　政策的不清晰，造成机场投资人和招投标监管部门都非常盲然。通用机场建设单位为了找到更优的设计、施工、监理等参建单位，或者出于规范招标活动、规避腐败问题的考虑，往往是有招投标工作监管需求的。这一需求在建设单位为国企、事业单位的时候尤为突出。地方发改委部门以“该工程为民航专业工程”为由，建议建设单位到民航华北局进行招标备案，民航华北局左右为难。 

　　（四）“初步设计”和“行业验收”依然存在 

　　民航局虽然取消了通用机场的初步设计审批以及行业验收这两个环节，但个别省份的地方民航主管部门强制要求继续实施初步设计审批和行业验收。对于通用机场建设单位来说，初步设计审批和行业验收依然是绕不过的坎，只是原来报民航华北局，现在报地方民航主管部门，仅更换了主管部门而已。耗费的建设成本和时间并没有减少。 

　　四、相关建议 

　　（一）继续推动低空空域开放工作 

　　面对空域批复耗时过长的问题，通用机场真的非常非常难。经查询1-19期“通用航空管理意见箱”，机场多次就空域批复难的问题向民航局进行反馈和呼吁。这是通用机场建设单位的切肤之痛，希望民航局能予以协助。这是长时间困难机场建设的老大难问题，民航局也表示将积极推动低空空域改革、促进空域开放。 

　　空域审批，是华北地区通用机场建设耗费时间最长的一个环节，是卡脖子问题。仅华北地区尚有30多个通用机场在等待空域批复，全国加起来的数量可想而知，不在少数。 

　　（二）建议取消B类机场场址审核 

　　如果B类机场也需要选址的话，将大大增加建设单位的建设周期和建设成本，不利于通用航空的快速发展。而且由于数量较多，场址审核又涉及到民航华北机场处、气象处、通导处、空管处等多个专业部门。在人员短缺、经费不足等监管资源有限的情况下，排队等待场址审核的现象必然出现。由于B类通用机场不对公众开放，并不影响公共安全，而且民航局也不再对其颁发许可证，并不是法定许可事项。所以有理由、有必要放的更加彻底，取消对B类通用机场进行场址审核。 

　　（三）建议民航局协调国家发改委，取消对A1类通用机场民航专业工程进行招投标监管的规定 

　　实际上，在取消了初步设计批复这一环节的情况下，对通用机场民航专业工程的招投标工作进行有效监管难以实现。因为招标文件的编制，是以初步设计批复文件为依据。工程的建设内容及规模、概预算等核心资料均来自于初步设计批复文件。现在连初步设计这一环节都没有了，招标文件的编制内容与初步设计批复的符合性更是无从谈起。在这种情况下，招投标监管部门是难以进行有效监管的。 

　　（四）建议取消通用机场民航专业工程“质量监督”环节 

　　民航局发布的《通用航空管理“意见箱”的答复（第4期）》中，有机场提到通用机场民航专业工程是否需要进行质量监督。民航局答复：通用机场民航专业工程质量监督工作应当按照《民航专业工程质量监督管理规定》（民航总局令178号）执行。目前，华北地区通用机场民航专业工程的质量监督工作由华北质监站负责受理。在初步设计、竣工验收、行业验收等环节均已经取消的情况下，再对其进行质量监督没有必要，也难以有效开展。 

　　（五）建议协调地方政府，取消“初步设计”及“行业验收”环节，让“放、管、服”真正落地 

　　    民航行业主管部门不再要求对通用机场民航专业工程进行初步设计和行业验收，个别省份地方民航主管部门接管了这一职责，让“放、管、服”的效果大打折扣，没有达到促进通用航空快速发展的目标和初衷。 

　　（六）建议明确B类通用机场升级为A类机场的渠道 

　　近期有较多B类通用机场咨询如何升级为A类通用机场，方便后期开展对公众开放的相关业务。 

　　B类通用机场由“申请-审批”模式向“承诺-备案”模式转变，不再颁发机场使用许可证，管理相对宽松。A类机场因为涉及到社会公共利益和公共安全，管理较为严格。 

　　目前A类和B类通用机场就好比分别储存在两台服务器中的数据。要想把数据从一台服务器中挪到另外一台服务器上，需要一个U盘。建议民航局尽快出台政策，早日把这个U盘交给各地区管理局。 

　　以上纯属个人浅薄的想法，不妥之处，请批评指正。（作者：杨献斌 民航华北地区管理局） 

　　参考文献： 

　　1. 《通用机场分类管理办法》 

　　2. 《B类通用机场备案办法（试行）》 

　　3. 《通用航空管理“意见箱”的答复》 

　　4. 《招标投标法》 

　　5. 《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》