摘要：2019年全国民航机场工作会报告指出“行业高速发展与保障能力不足的矛盾尚未根本扭转，基础设施建设不平衡不充分的问题仍然存在而且还比较突出”，其原因与受资金保障能力、建设管理能力、机场运营能力等多方面制约有关。为此，本文借鉴交通其他基建领域成熟经验，提出机场“投建营一体化”模式，分析其制约因素，介绍“投建营一体化”应用案例，提出对策建议，为补齐我国民航基础设施建设短板提供借鉴。 

　　一、“投建营一体化”模式概念 

　　为规避传统建设模式的弊端，解决投资、建设和运营主体分离，及项目开发过程中面临的各种难题，适应民航基础设施快速发展需求，借鉴交通其他基建领域成熟经验，提出机场“投建营一体化”模式。 

　　“投建营一体化”模式是指通过集合投资开发、工程建设、运营管理，实现基础设施全生命周期的“三位一体”整合，从顶层设计入手，创造性地打通从投融资、建设管理到运营维护整条产业链，实现对项目全生命周期、全过程的掌控，从而延伸利益链，对保障机场建设资金和后期运营维护、满足机场建设需求具有重要作用。 

　　二、国内机场投建营现状 

　　（一）机场建设需求旺盛。 

　　我国机场供给不足问题仍然存在，“十四五”是机场建设高峰期，五年内民航固定资产投入约6500亿，年均1300亿。“十四五”末，民用运输机场将达到370个，较2019年底增长55%，民航基础设施发展势头保持稳定增长态势（如图2-1所示）。随着低空的逐步放开，将为通用机场发展扫清障碍。根据《全国通用机场布局规划》，到2030年，全国通用机场将达到2058个，这是庞大的通用机场建设需求（如图2-2所示）。 

　　图2-1 2010-2030运输机场数量（个）  图2-2 2010-2030通用机场数量（个） 

　　特别是，此次疫情航空运输将应对维度上升为“空间”，对应急救援、防疫物资运输等发挥了突出作用。按照习近平总书记多次对应急治理能力和治理体系现代化的重要指示，支线机场、通用机场将是应急救援保障基地的重要构成，建设需求将更加迫切。 

　　（二）机场建设融资渠道亟需拓展。 

　　目前，我国机场建设资金来源主要是中央财政资金、民航发展基金、地方政府财政资金和银行贷款，融资方式以银行贷款为主，融资渠道相对单一。随着机场建设需求的增长，现有资金来源难以满足机场建设发展要求，多元化融资渠道亟需拓展。 

　　（三）投建营主体分离影响融资和运营。 

　　我国多数机场的投资、建设主体与运营主体是分开的，并且管理模式也各不相同。其中，投资建设主体存在多种，包括以省、地市为主体、以各级国资委为主体、或以机场集团为主体等；机场的运营主体主要是机场集团。而管理模式上，在机场建设阶段通常采用政府性质的临时性指挥部进行管理；建成后的机场运营则采用企业模式进行管理。由于投资、建设和运营的主体分离，且建设阶段和运营阶段管理模式差异，一方面，造成运营收益与建设投入分离，机场融资困难；另一方面，建设阶段很少考虑运营需求，容易给机场运营带来不便。 

　　基于上述，要适应旺盛的机场建设需求，拓宽融资渠道，吸收社会资本参与机场建设是必然。而采用市场化方式，让社会资本进入，势必要将机场运营收入与建设成本捆绑，满足投资收益要求。为此，创新机场“投建营一体化”模式，将机场投资、建设、运营相统一，从全生命周期角度提升机场的效益，对解决机场建设资金筹集，更好地支撑机场建设需求具有重要推动作用。 

　　三、制约我国机场“投建营一体化”的主要因素 

　　（一）投资效益低。 

　　机场作为具有重资产性质的公共基础设施，投入大，产出慢，效益低，一定程度困扰社会资本投资机场。目前，机场改扩建项目大多过百亿，如西安咸阳机场三期扩建工程项目总投资达到471亿元（如表3-1所示）。 

　　图3-1 近期部分机场工程项目总投资 

　　机场一般在5-8年需要进行改扩建，还未收回成本，又需要进行新一轮投资，这就造成成本居高不下，直接带来机场自身经济效益的断崖式下滑。如图3-2显示我国某机场扩建后，折旧成本占比30%，加上建设期产生的利息，折旧成本则高达42%。同时，我国机场作为城市门面，存在一定建设过度问题。这些都影响着社会资本投资机场，制约机场“投建营一体化”。 

　　图3-2 我国某机场成本结构 

　　（二）运营保障不足。 

　　目前，我国机场发展的瓶颈除运力不足外，运营保障不足也是重要因素。一方面，机场运营管理人才紧缺，造成机场有人建设、缺人运营；另一方面，运营模式和理念影响机场收益，从非航收入看，与国外相比，我国机场非航收入普遍偏低，图3-3显示国内非航收入占比最高的上海浦东机场仅49%，而国外悉尼机场、樟宜机场、东京机场均超过50%，差距较为明显。运营管理人才欠缺和运营收益不足，影响社会资本的进入，限制我国机场建设发展，也制约着机场“投建营一体化”。 

　　图3-3  2016年世界主要机场非航收入占总收入比重 

　　四、国内机场“投建营一体化”模式应用案例 

　　为解决机场建设资金问题，拓宽融资渠道，国家及行业先后出台了一系列政策文件，积极吸引社会资本参与机场建设投资。2014年国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出“积极吸引社会资本参与盈利状况较好的枢纽机场、干线机场以及机场配套服务设施等投资建设”；2016年民航局印发《关于鼓励社会资本投资建设运营民航机场的意见》，进一步放开了民用机场建设和运营市场，推动社会资本进入；2019年民航局印发《社会资本投资参与机场建设工作导则》，明确可通过特许经营、股权出让、增资扩股等方式吸引社会资本。 

　　随着国家政策的放开，社会资本积极通过“投建营一体化”模式参与机场及配套工程建设，现简要介绍两个应用案例。 

　　（一）湖北鄂州货运机场新建工程项目。 

　　2018年2月23日，鄂州机场项目获得国务院、中央军委批复，项目总投资311.4亿元。其中，机场工程部分投资主体是由湖北交通投资、顺丰泰森、深圳农银空港投资共同组成合资公司，出资比例分别是49:46:5。 

　　表4-1 合资公司出资及股权 

　　另外，135亿的转运中心工程和37亿的顺丰航空公司基地工程由顺丰投资。因此，该项目在机场工程项目公司层面，及配套工程层面引入了社会资本深圳顺丰泰森控股（集团）有限公司，并将采用“投建营一体化”模式。 

　　表4-2 鄂州机场投资计划 

　　鄂州机场是未来顺丰在全国布局的航空货运核心枢纽，规划2025年货邮吞吐量、旅客吞吐量预计分别为245.2万吨、100万人次；2045年分别为765.2万吨、1500万人次，基本达到孟菲斯机场的货运水平，将是顺丰发展航空快件业务重要布局。鄂州机场项目开创了我国民航领域“投建营一体化”先河，也是较为成功的案例。 

　　（二）广西南宁机场大通关基地项目。 

　　南宁市为构建面向东盟的国际物流大通道，规划以南宁机场为核心构建货运航线网络，并在机场周边打造大通关基地，吸引临空偏好型产业的聚集，发展临空经济。 

　　广西机场管理集团结合自己的实际情况，决定联合多家企业成立合资公司，共同投资、建设并运营管理大通关基地，尝试采用“投建营一体化”模式，在项目全生命周期中，发挥各公司所长，确保项目落地并发挥应有作用。 

　　为此，中交航空港、广西航发、天湾公司和联合航发四方按54:34:10:2的出资比例，共同成立广西（中国-东盟）航空港发展有限公司，作为南宁机场大通关基地项目投资、建设和运营主体。其中，广西航发、天湾公司是广西机场管理集团全资子公司和控股公司；中交航空港和联合航发是引入的社会资本。 

　　表4-2 合资公司出资及股权 

　　该项目通过“投建营一体化”模式，引入中交航空港和联合航发，成功规避了投资建设风险和运营风险。中交航空港背靠中国民航机场建设集团，具备了投资和建设管理能力；联合航发在物流地产行业具有非常专业的运营管理能力，对招商和吸引优质客户，从而加快投资回收，能发挥重要作用。 

　　南宁吴圩国际机场大通关基地项目是航空货运领域“投建营一体化”的初探，对我国航空货运创新发展意义重大。 

　　五、对策建议 

　　虽然“投建营一体化”模式已在鄂州机场和南宁机场大通关基地等项目上尝试，但总体仍处于初探阶段，需要围绕一体化目标，从顶层设计入手，打通投、建、营通道，着力破解投资效益和运营保障两大主要制约因素。鉴于上述，提出以下对策建议。 

　　（一）在投融资上，贯穿投建营全生命周期，保障投资收益。 

　　“投建营一体化”投资是基础、是前提。只有提高投资效益，才有利于“投建营一体化”的发展。“投建营一体化”项目从建设向投资和运营两端延伸，不仅延长了效益链，同时也延长了成本链。为此，需要统筹考虑投建营全生命周期的成本管理，深入研究机场投融资模式，提高投资效益。 

　　一是强化项目法人制度，落实投资责任，保证项目全生命周期的经济可行性。二是加强投融资决策咨询，完善融资成本、建设成本和运营成本的一体化评估机制，确保实现全生命周期的资金平衡。二是创新投融资模式，借鉴南宁机场大通关基地项目经验，鼓励机场+土地等开发思路，大力发展临空经济，走“港产城一体化”道路，区分经营性资产和非经营性资产，通过优化组合，实现多种方式融资，拓宽融资渠道。 

　　（二）在顶层设计上，贯穿投建营全过程，实现一体化服务。 

　　“投建营一体化”项目的资金构成、市场规则、合同类型、操作环境等，均产生了重大调整，需要在顶层设计上统筹策划，开展投建运全过程咨询尤为重要。目前，国家发展改革委、住建部联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》，明确咨询单位可根据市场需求，从投资决策、工程建设、运营等项目全生命周期角度，开展跨阶段咨询服务，在咨询领域率先启动了“投建营一体化”，民航基建领域需尽快跟进。 

　　一是完善全过程咨询制度，根据机场特点，研究出台民航基建领域全过程咨询相关制度，将投建营全过程、一体化咨询服务进行固化，为机场“投建营一体化”发展奠定基础。二是加强顶层设计，要求“投建营一体化”项目必须开展前期策划，统筹融资建设、规划设计、运营准备等各项前期工作，实现投建营的有机整合。同时，在规划设计阶段，吸收运营需求，建设更好用的机场。三是探索试点，鼓励在通用机场、中小机场就“投建营一体化”先行先试，制定试点支持政策。 

　　（三）在机场运营上，加大培育力度，提升运营保障能力。 

　　一是加强运营人才培育，鼓励大型机场集团发挥自身优势，建立对外机场运营培训渠道，与建设类企业加强运营合作，输出运营能力。二是发展非航开发能力，注重借鉴国外机场非航运营经验，加强商务服务、商业开发、广告宣传等非航业务培训，储备非航商务高端人才，提高非航收入。三是提高智慧运营水平，借助四型机场建设契机，利用云计算、区块链、人脸识别、人工智能等技术，围绕机场运行系统建设及运维、数据开发等业务，推动智慧运营，逐步利用信息技术取代部分人工，降低机场运营人工成本，提升运营效率和能力。 

　　结语 

　　 “投建营一体化”是加快补齐我国机场运力短板，做强做大机场行业的重大模式创新，需要加大创新力度，从全生命周期成本管理、全过程咨询服务、项目策划、运营保障等全方位进行系统研究部署，在实践中探索机场“投建营一体化”，为我国机场建设高质量发展提供新动力。（作者：牟凯 中国民航机场建设集团有限公司） 

　　参考文献 

　　[1] 周家义,吴超.“投建营一体化”实施经验与建议[J].施工企业管理,2017.9. 

　　[2] 朱荣生.我国民用机场投融资管理优化策略研究[J].民航管理.2019.5. 

　　[3] 关于吸引社会资本参与民航建设的若干思考[J].民航管理.2020.2.