摘要：在总结国内外通用机场的投建、运营经验的基础上，以江西省为例，深入研究国内推进通用机场建设的实施路径，助力通航产业高质量发展。 

　　通用机场作为公共综合交通设施体系的组成部分，是保障社会生产和居民生活公共基础设施，是推动通航产业全产业链发展的核心环节。近年来，国家不断发布利好政策，一些具体的实质性的政策陆续出台，加快推进通用机场建设。本文在总结国内外通用机场的投建、运营经验的基础上，以江西省为例，深入研究国内推进通用机场建设的实施路径，助力通航产业高质量发展。 

一、国外通用机场投建运营模式简析

　　美国是世界上通用航空业最发达的国家，拥有2万多座机场，其中绝大部分是通用航空机场，而民航机场不过600座。美国机场按照所有权分类，大致分为公共和私人两类。公共机场目前约有5000多座，其中558座机场运行定期航班，其余4000多座为通用机场；私人机场约有14000座。 

（一）美国通用机场扶持政策

　　机场改善项目:主要资助国家一体化机场体系规划（NPIAS）计划下的机场建设和发展。AIP专为公共机场或向公众开放的私人机场（包括直升机场和海上平台）提供资助。 

（二）美国通用机场的投建运营模式

　　按照经营过程中产权是否移交给经营主体，美国的委托经营模式可分为两类：一类是不转移所有权的委托经营，政府与机场经营方签订委托经营协议，在这一过程中政府可保留机场产权，这类模式多见于规模较大的公务机机场和城市通用机场；另一类是转移所有权的委托经营，政府与机场签订委托协议的同时，在委托经营期内转移机场产权，这类模式多见于提供社区服务的小型通用机场。 

二、国内通用机场投建运营模式简析

　　截至2019年6月30日，全国取证通用机场已达229个。其中A类通用机场数量为90个，其中A1级机场数量上升到64个，占A类机场的71.11%，B类通用机场数量为139个，占比60.70%。预计未来A1级机场和B类机场仍是各地取证的热点。目前国内通用机场建设主要有地方政府出资建设、政企合作投资建设、社会资本投资建设。 

（一）地方政府出资建设

　　由政府直接出资建设或指定平台公司完成机场投建，建设完成后委托具有运营资质的单位进行管理。如镇江大路通用机场由镇江新区管委会下属江苏大路航空产业发展有限公司进行投资建设，总投资约为4.77亿元。由江苏大路航空产业发展有限公司（80%）与常州国际机场集团有限公司（20%）共同出资设立的大路通用机场管理有限公司进行管理。 

（二）政企合作投资建设

　　常用的通用机场政企合作投资建设模式有“EPC+委托运营（OM）”模式和PPP模式。政企合作能使得政府与社会资本方彼此取长补短，双方可以形成互利的长期目标，形成一个互利共赢的局面。如陕西丹凤通用机场改扩建项目中，采取PPP模式实施，由西部机场与县政府授权的出资平台共同组建项目公司（其中西部机场为社会投资人，占股80%，政府出资平台占股20%，社会资本控股）。 

（三）社会资本投资建设

　　社会资本投建的通用机场大多为企业自建自用，投资回收性比较差，对于资金的持续性要求较高，目前国内由社会资本投建的通用机场都面临着比较明显的亏损或资不抵债的情况，最终仍然要政府协调解决。目前江西省内拟由社会资本投建的安福、高安、铅山等机场均进展缓慢，安福武功山通用机场由政府平台回购，高安通用机场2016年获军方批复后至今未开工建设，铅山通用机场项目未实质性开展。 

    三、江西省通用机场布局建设情况及困难

　　2017年6月，省发改委印发了《江西省通用机场布局规划（2017-2030年）》，近期规划27个通用机场，远期25个通用机场，到2030年共计规划建设52个通用机场，全省已有5个通用机场（南昌瑶湖、吉安桐坪、景德镇吕蒙、九江威家、九江庐山）。规划后江西省各地市干支线、通用机场布局如表3-1所示： 

　　表3-1  江西省各地市干支线、通用机场分布表 

　　由于通航产业尚属培育期，投资回报周期长，尽管近年来省政府多次协调推进通用机场建设，但因部分地方政府及社会资本方投资建设意愿不强、投资建设模式难以确定、项目审批进度不可控等因素，目前除靖安（B类）通用机场明确由省护林局申请国家专项资金建设及浮梁等少数几个属通航制造项目配套机场外，大部分项目暂未明确具体的投资方及投建模式。江西省通用机场建设进度及数量相较周边省份还存在较大差距，远低于省委省政府的预期目标。主要存在的问题如下： 

（一）机场选址难

　　通用机场需体现其便捷性的特点，选址尽量考虑靠近“景区、园区、城区”，以更好地以“通航+”形式服务于地方经济发展。在选址过程中，一是受军民航技术要求及地形地貌条件限制，各地符合条件的场址有限；二是2016年全省各地陆续完成土地调规，导致大部分县（市）拟选场址存在占用永久基本农田或国家公益林的情况，导致选址难，严重影响通用机场建设工作的推进。 

（二）场址审批难

　　通用机场场址审批主要分为两部分，场址技术条件审批和空域审批，场址技术条件由民航地区管理局审查，空域由军方审查。由于空域审批过程周期长、涉及部门多、程序复杂，且战区空军自身工作任务较重，难以及时安排时间进行现场审查和上报军地协议草案，大大延缓通用机场建设时间。 

（三）资金筹措难

　　初步测算，建设A1类，飞行区等级为2B跑道型通用机场，建设成本约为1.6亿元，加上机场建设配套设施，整体投资应不少于2亿元，场址条件不佳的通用机场投资总额会更高。机场运营收入难以支撑机场运营管理需求，每年亏损约300-500万元。因地方财政承受能力有限、地方政府债务政策限制等因素、社会资本逐利的本质，政府大多需要以等质资源置换方式满足社会资本的诉求，各方诉求也难以达成一致。 

（四）政府支持性政策不足

　　2019年6月26日，国务院办公厅出台《关于印发交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，明确地方承担通用机场财政事权。目前，按照江西省人民政府办公厅关于印发加快推进通航产业发展若干措施的通知（赣府厅发[2017]49号），对新建通用机场给予不超过1000万元的资金补助。根据通用机场具有自身的特点，1000万的资金补助难以支撑通用机场的建设需求。 

（五）机场功能规划定位不清晰

　　从全国已颁证的通用机场类型分析，A类占39.4%，Ｂ类占60.6%，江西省规划的通用机场100%为A类。部分地方对通用机场选址、功能定位及运营模式等缺乏系统性的思考，还存在一定的盲从性。发展通航产业，需结合各地区位特点、资源禀赋、人口经济等要素条件，形成等级合理、定位清晰、功能互补的通用机场网络，并与周边交通设施相互衔接。 

　　四、推进通用机场投建运营的相关建议 

　　通航产业正处于蓄势突破的关键时期，国家、地方政府高度重视并出台一系列支持政策，加快推进通航产业快速发展。经过近两年工作实践探索和深入研究分析，建议通航机场建设实施路径如下： 

（一）进一步优化通用机场规划及建设时序

　　按照“突出基地通用机场布局，形成运输机场、基地通用机场、一般通用机场的三级网络覆盖”的要求，着力构建运输机场、基地通用机场、一般通用机场三级机场体系，并与地面交通体系相融合。同时，借鉴美国军用机场转民用机场的经验，降低通用机场建设成本。 

（二）进一步明确通用机场投建模式

　　为快速推进通用机场形成网络布局，建议由地方国有投资平台做为全省通航地面网络主要基础设施的持有单位，并采取以下投建措施：一是国有企业主导出资，掌握机场核心资产。应尽快寻求当地政府的合作，采用多元化的投资手段，形成由江西航投持有或控股的通航功能区和基地通用机场，借助江西快线铺设航空网络并带来的社会影响力和聚集的人流量，同时向外延伸通航特色产业小镇，再以通航产业产生的收益反哺主业运营亏损，最终推动全产业链的发展。二是力争省政府资金支持。建议借鉴湖南省经验（省财政出资30亿元，由省属平台公司承担25个通用机场建设任务）或参照江西省铁路建设模式，按4：3：3出资方式（由省财政出资40%，通用机场建设所在地方政府出资30%，省属平台公司出资30%），进一步加大财政扶持力度，由省属国有平台公司进行投资建设及运营管理，争取2025年前建成，初步构建全省骨干机场网络。 

（三）探索通用机场运营模式创新

　　通用机场由于飞行活动量不大，驻场经营单位不多、建设成本偏高、社会影响覆盖面小，如果单纯依靠起降费作为经济效益的主要来源，是难以生存的。提高各通用机场的利用效率，实现全省通用机场综合效益最大化，应该从如下几个方面考虑通用机场运营与管理方式与策略： 

　　1.由省属国有企业统筹通航机场运营和通航产业开发。 

　　由负责基地通用机场投资建设的省属国有平台，相应成立通用机场运营管理公司，统筹对所投资建设的通用机场进行运营管理：一是可实现通用机场的专业化、智慧化、集约化管理，在确保运营安全的前提下，进一步降低运营成本；二是围绕通航产业链，根据各通用机场实际情况，分别引进相关通航运营企业，并适时导入通航关联产业。 

　　2.地方政府应加大通用航空全产业链的扶持力度。 

　　（1）地方政府补助运营缺口 

　　通用机场所在地方政府采用多种方式提供3－5年的通用机场运营缺口补贴。一是通过建设、运营的规费、税收返还补贴通用机场运营；二是地方政府负责履行通用机场的公益性职能及承担相关费用，包括应急救护保障、消防救援保障、机场公安机构职责、机场公交等；三是地方政府按拆迁补偿成本向机场运营单位提供一块商业用地，开发通航产业服务产业，为运营予以补亏；四是现金补贴运营亏损差额。 

　　（2）鼓励提升通用航空业研发水平 

　　鼓励国内外通航企业、大专院校、科研院所在航空小镇设立研发机构，构建通航科技成果转化平台；鼓励通航企业积极投入基础科研保障设施建设；鼓励引进科技成果，提高通用航空产业科技成果转化能力；鼓励通航制造业企业推广应用科研保障设施。 

　　（3）鼓励发展通用航空制造业 

　　重点发展飞机组装、机体制造、发动机制造等通航制造业。鼓励产业转型升级，按项目实际情况给予资助。积极推动通航制造的军民融合发展，对于承接军用航空技术和航空产品转移的企业，按项目实际情况给予资助。 

　　（4）鼓励发展通用航空服务业 

　　建议省财政和各设区市级财政每年安排一定资金，支持全省通航产业发展。主要在防火防汛、应急救援等领域导入通用航空服务。通航运行企业小时费补贴，在享受中国民航局《通用航空发展专项资金管理暂行办法》所列补贴标准的基础上，财政再给予相应标准的奖励。鼓励发展飞机维修改装服务。对通航维修企业，给予相应的资助。鼓励引进飞机改装成套设备和零部件总装生产线，按投入情况给予资助。 

　　（5）鼓励发展通用航空旅游产业 

　　鼓励开发符合航空小镇总体规划和产业定位的航空观光游、航空主题游、航空体育游、航空体验游、航空私驾游等航空特色旅游业。鼓励发展航空体验类旅游。鼓励企业参加国内重点通航类展会。鼓励航空科普教育。视情况给予相应的补助。 

　　（6）鼓励引进通航产业人才 

　　对通航领域高层次人才创新创业项目，视情况给予相应的资助。  

　　（7）加大金融支持 

　　在符合信贷条件的前提下，鼓励金融机构对通用航空企业提供贷款支持，利率给予优惠。 

　　（8）加强用地保障 

　　明确通用航空领域新产业、新业态用地类型，运用多种方式供应通用航空业用地，建立差别化用地政策支持通用航空新业态发展。 

　　（四）将通用机场纳入地方政府、城市应急救援体系网络中。 

　　将通航纳入应急救援能够有效促进通用航空应急救援网络体系的构建，能够使得通用机场利用自身的资源，为通用航空应急救援航空器提供各类技术支持和服务为通航企业救助机队配备医疗救助设备，开展多方面灵活的合作模式，扩大通用机场的业务范围，更有利于促进其经济效益的提升。 

（五）积极对接民航局和军方，争取更多的政策支持。

　　《关于深化我国低空空域管理改革的意见》首次明确了低空空域管理改革目标，提出了一系列任务和措施深化低空空域管理模式和空域使用，需由省政府牵头积极对接民航局和军方。一是建议参考四川省低空开放的政策，抓紧推进、制定、落地低空开放的政策；二是建议认真研究民用、通用机场建设规范和相应标准。积极协调民航相关部门，加大对通用机场建设的扶持力度，最大限度地降低通用机场建设成本，提高审批效率，争取更多的民航建设、运营补贴。（作者：周新华 江西省航空投资集团有限公司） 

　　参考文献： 

　　[1] 孟祥龙, 王勇传. 国内通航机场建设的分析与总结[J]. 中国民用航空, 2015(5):49-50 

　　[2] 民航数据控.[Z].2019(12) 

　　[3] 于一. PPP助推通用机场建设落地[J]. 中国民用航空, 2017(4):38-39. 

　　[4] 中国通用航空蓝皮书[M].吕人力.2014