摘要：ARJ21飞机是我国首款按照国际适航标准研制的喷气式支线客机，辖区成都航空是该机型的全球首家示范运营人。众所周知，商用飞机运行初期会出现各种各样的情况，考验和锻炼的是一个国家“初始适航审定、持续适航监管、设计制造厂家、运营人”等各个环节。发现和解决问题的过程就是国产民机事业进步必不可少的历程。 

　　自2016年6月28日投入商业运行来，四川监管局在依据规章实施ARJ21飞机各类合格审定与安全监管工作基础上，始终“不忘安全初心、牢记发展使命”，以“发现和解决问题”为抓手，持续关注适航监管现状，及时总结“痛点”并分析原因，创造性开展持续适航监管工作，积极支持国产民机事业发展。 

　　本文通过详细梳理三年来的持续适航监管工作，重点围绕“信息收集、事件处理、监管施策、沟通交流、监管压力”五个方面，总结出监管工作的关键“痛点”，并明确了“通过现代化的监管体系和能力来确保国产民机安全运行、健康发展”的努力方向，结合实际提出了六项可推广、可借鉴的政策建议。 

　　一、 ARJ21持续适航监管现状及痛点 

　　回顾辖区ARJ21近几年的持续适航监管工作，可分为3个阶段：一是“重点监管阶段”，持续到2018年7月，共有2架ARJ21飞机运行，处于运行保障与适航监管方式的初期摸索；二是“机队监管阶段”，持续到2019年2月，机队快速增加至11架飞机，通过持续优化现有运行保障与适航监管方式，并根据运行中暴露的各种情况，不断丰富监管手段来保证安全运行；三是目前18架飞机“制度监管阶段”，持续适航监管逐渐向依靠制度的方向转变。 

　　当前，一线监管部门与运营人在实际工作中，制定了一些ARJ21飞机特有的管理制度，但尚未形成体系。随着机队继续快速扩大，持续适航必须加快建立“制度完备、科学规范、运行有效”的监管体系，才能满足国产民机安全监管需要。 

　　图1 ARJ21持续适航监管三个阶段的主要特征 

　　如图1所示，上述三个阶段ARJ21飞机持续适航监管工作的特征有所变化，面临的“痛点”也有不同，可总结为以下五点： 

　　痛点1——持续适航监管所需的信息收集方面。现有信息收集标准不能满足ARJ21飞机持续适航安全监管需要，表现为收集种类需要增加、收集信息不能反映真实情况。 

　　信息收集主要目的是反映机队安全趋势与运行品质。在ARJ21飞机投入商业运行前，持续适航监管主要面对的是欧美成熟机型，设立的信息收集标准未考虑“不成熟”机型持续适航监管需要，实际需要收集数据种类在规章或规范性文件中找不到，最为典型的是“平均日利用率”。另外，按照现有信息标准收集的数据，不能反映真实情况，如：机械类使用困难报告（SDR）数据，详见表1。 

　　表1 不满足持续适航监管需要的信息搜集举例 

　　痛点2——不安全事件安全风险评估与管控方面。受厂家支援服务水平、运营人风险评估能力的影响，当前成都航空ARJ21飞机不安全事件处理效率与质量，难以满足安全风险评估与防控需要。 

　　不安全事件处理的目标是及时准确的对已经暴露的安全风险进行充分评估与有效防控，消除隐患。最理想的模式是制造厂家全面及时给出飞机是否安全可靠的评估，运营人结合自身运行特点给出覆盖各专业的是否满足安全运行的结论，持续适航监管依据规章做出是否满足最低安全运行标准的评判，详见图2。 

　　图2 不安全事件的理想处理模式 

　　目前，在ARJ21飞机不安全事件处理中，厂家给出的评估质量和及时性有待提升，运营人安全风险评估与防控体系不够健全，不能及时准确给出运行安全性评估结论的情况时有发生，导致持续适航监管无法科学评判，只能采取保守严格的措施保证安全。 

　　痛点3——局方实施不成熟机型的持续适航监管手段方面。ARJ21飞机“制造质量缺陷多、机队重复故障”等问题严重影响安全与运行，但解决问题需要推动“设计制造厂家、供应商”等。对此，持续适航监管缺乏直接手段。 

　　针对ARJ21飞机运行初期暴露的影响安全问题，持续适航及时总结并深入分析问题背后的根本原因，但缺乏直接有效手段解决问题。对此，持续适航只能采取间接措施，如：“编制《监造及飞机交付检查单》，最大限度提前发现制造质量缺陷”、“要求运营人按照可靠性管理方式，建立《机队重复故障监控表》实施闭环跟踪管理”等，解决问题的效果难以保证。这些问题反映的是我国民机制造业初期实际能力，短期内难以根本改变，未来一段时间，持续适航监管还将会面临这一“痛点”。 

　　痛点4——ARJ21各方信息传递与沟通交流方面。目前，“初始适航审定、持续适航监管、设计制造厂家、运营人”（简称“四方”）之间缺乏适用于国产民机的“共享式”的信息传递平台与交互式沟通交流机制，影响信息传递效率与沟通交流效果。 

　　信息传递、交流沟通，是推动形成“国产民机事业发展”合力的基础。当前，ARJ21飞机信息传递没有实现及时共享的目标，四方之间存在“信息孤岛”，有限的信息分享渠道较为间接、缺乏时效性；四方之间的交流沟通仅有频次不高的“四方会议”，传统会议形式存在“召集难度大、费用高、发言时间有限”等局限性，且不具备会议内容的长期记录、信息分享及问题监控跟踪功能。因此，四方在推动国产民机事业发展时，急需一种现代化的信息传递平台与沟通交流机制。 

　　   痛点5——持续适航监管资源与工作量“不平衡”方面。近年来，监管方式改革与落实“放管服”监管要求的主要目的是缓解监管资源与工作量之间不平衡矛盾，但国产民机运行初期监管需要耗费大量持续适航监管资源，导致监管压力凸显。 

　　ARJ21运行初期的持续适航监管，对监察员是一个挑战，监管压力主要来自两个方面：一是监管工作量方面，成熟机型的监管手段不能满足不成熟机型的持续适航监管要求，会消耗监察员大量工作精力；二是监察员培训方面，局方暂未开设过针对不成熟机型的持续适航监察类培训课程，制造厂家也未举办过适合监察员的机型培训（时长、内容没有针对性），导致监察员的监管手段与机型知识储备不够，实施不成熟机型监管时压力倍增。 

　　上述五个方面痛点问题来源于ARJ21飞机运行初期的持续适航监管实际，随着成都航空ARJ21机队数量与飞机运行量的快速增加，痛点问题对国产民机事业的安全、健康发展的影响将会更大。此外，2020年将有更多运营人使用ARJ21飞机，希望其它运营人能够重视痛点问题，早做准备、少走弯路。 

　　二、 ARJ21持续适航监管建议 

　　在ARJ21飞机安全监管工作中，四川监管局始终“不忘初心、牢记使命”，并积极贯彻党的十九届四中全会精神，着力推动“国产民机安全监管体系与安全监管能力现代化”建设，明确了“通过现代化的监管体系和能力来确保国产民机安全运行、健康发展”的努力方向。 

　　站在国产民机持续适航监管角度，现代化的安全监管体系应该包括：局方与运营人两个主体、六个组成部分。详见图3。 

　　图3 国产民机安全监管体系示意图 

　　制定“痛点”问题解决措施，应从完善国产民机安全监管体系的六个组成部分入手，结合国产民机事业不同发展阶段，制定并及时调整监管手段与措施。 

　　1. 监管法规体系 

　　以“ARJ21飞机信息收集”为例，局方发布规范性文件指导运营人信息收集工作的初衷是实现3个目标：一是满足运营人“安全管理、生产管理、资源管理”的需要，二是满足制造厂家对自身产品使用情况反馈的需要，三是满足持续适航“安全监管、趋势监控”的需要。因此，应根据ARJ21飞机信息收集的特点修订规范性文件的相关内容，这也只是涉及监管法规体系完善的一个典型事例。 

　　建议：局方在编制或修订监管规章或政策时，应加大对国产民机运行情况及主要问题的调研，进一步完善监管法规体系，使之更加符合国产民机持续适航监管的实际需要。可考虑由民航局飞行标准司牵头，成立“国产民机安全监管政策研究小组”，通过对一线监管实际情况的深度调研，开展适用规章或政策的梳理、修订工作，进一步提升规章政策对国产民机安全监管工作的实际指导作用。 

　　2. 监管资源配置 

　　建议：局方在配置监管资源时，应考虑国产民机初期监管与成熟机型安全监管的差异，确保在“监管机构设置、监察人员配置、监察能力提升”等方面与实际监管工作匹配。局方应具体做好两方面工作：一是对现有机构设置进行合理调整，建立持续适航与初始审定间的联合办公机制，并且适度增加持续适航监察人力，专管包括“制造质量缺陷”在内的突出问题，才能保持对生产制造环节的持续有效监管，才能有效解决运行初期暴露的各种问题；二是适度加大对持续适航监察员的培训投入，并完善监察员培训制度要求，例如：局方开发与国产民机监管有关的专题培训课程、联合制造厂家举办真正适合监察员需要的机型知识培训，并建立定期培训制度。只有这样，才能真正提升持续适航监察员的工作能力，缓解监管压力、确保监管质量。 

　　3. 监管信息平台 

　　以现有的“ARJ21飞机四方会议制度”为例，随着客户与运行量增加，传统会议形式的种种弊端愈发凸显。民航行业监管模式改革的重要目的之一就是解决“监管运行机制效率不高、监察资源消耗过大”的问题^[3]，加快信息化平台建设是提升监管效率、降低资源消耗的优先选项。 

　　建议：国产民机安全监管应尽快建立一个能实现“信息存贮分享、意见建议收集、问题改进跟踪、高效沟通交流”等功能的信息化平台。民航局可考虑分阶段解决信息化平台问题：第一阶段，充分利用现有的SES、FSOP等信息化系统，通过系统改进，初步实现“运营人与局方之间、局方内部相关专业之间”的信息存贮分享与问题改进跟踪功能，优化国产民机安全监管工作手段，提升监管工作质量和效率。第二阶段，尝试与中国商飞一道建立功能更加全面、内容更加丰富的“国产民机信息化平台”，早日实现管理手段现代化的目标。 

　　4. 公司手册文件体系 

　　以“运营人监修、监造工作”为例，成都航空现有手册中的内容，大多是依据成熟机型的监修、监造工作制定的，和实际需求差别较大，而国产民机在监修、监造工作中与成熟机型的差异只是众多差异之一。 

　　建议：运营人应基于国产民机运行实际，在满足局方规章或政策基础上，持续优化调整现有手册文件体系，使之更加贴近运行保障的需要。国产民机的运营人负有安全主体责任，其手册文件体系是确保运行安全、顺畅的基础。对此，运营人应当“举一反三”主动梳理差异，从优化“人员配置、工作方式、检查依据”等方面入手，重新调整手册中相关管理制度的内容和要求，真正构建起“适合国产民机、适应不同阶段、适用自身管理”的手册文件体系。 

　　5. 公司运行保障体系 

　　以辖区成都航空为例，作为ARJ21首家示范运营人，成都航空设立了ARJ21专职总飞行师、总工程师，并成立了国产飞机项目部，从公司机构设置角度确保顺畅管理。在ARJ21专业人员配置方面，成都航空拔高了人员资格标准，如：担任ARJ21放行人员必须是A320机队骨干放行人员，且不能有维修差错记录；从管理制度上，新增了ARJ21飞机项目管理制度，涵盖“飞机引进与运行准备、项目指令单、设计及构型更改申请管理”等。 

　　建议：运营人建立良性运转的运行保障体系是国产民机安全运行的根本。运行保障体系的优化是一个动态过程，没有完成时。公司应在在“调整机构设置、优化资源配置、设立管理制度”等方面充分考虑国产民机运行的实际需要。良性运行保障体系是国产民机安全运行的根本，但绝对没有一个统一标准模式。不同的国产民机运营人只有根据自身运行实际与特点，设立的运行保障模式才是最适合自己的模式。 

　　6. 公司应急管理体系 

　　以ARJ21近年来运行中突发的多次典型重复性故障为例，由于成都航空当时尚未设立涵盖“飞行、维修、运控、航安”等专业人员的突发事件工作组，也未建立一套清晰、完整的事件处理、信息报告流程，导致其不能及时给出安全风险评估结论与防控措施，局方无法进行科学评判，最终导致多架飞机停场，严重影响运行。 

　　建议： ARJ21飞机运营人应在应急管理体系框架内，明确不安全事件的处理主体部门与工作流程，确保安全风险防控工作“风险评估到位、防控措施有效”，及时消除隐患。ARJ21飞机运营人应落实好安全主体责任，在积极寻求制造厂家支持基础上，通过成立处理国产民机突发事件的主体部门，建立并持续优化工作流程，及时与局方保持正式有效沟通，确保突发事件的处理效率与质量。（作者：卿立伟 民航四川安全监督管理局）   

　　参考文献： 

　　［1］AC-121/135-60R1《民用航空器使用困难调查和报告》 

　　［2］AC-121-54R1《可靠性方案》 

　　［3］民航发〔2017〕159号《关于在全行业推广行业监管模式调整改革的通知》