摘要：本文在对我国支线机场运行安全中存在的主要问题和安全监管工作中存在的难点问题进行归纳和分析的基础上，以正在进行安全保障能力提升试点工作的贵州支线机场为研究对象，按照国际民航组织第四版《安全管理手册》基于安全风险的监管思路，结合民航西南地区管理局《支线机场运行安全保障能力综合评价管理办法》等文件，选取贵州省支线机场2018年主要运行安全风险关联事件、关键岗位人员配置及局方安全监管数据为指标，建立模型进行计算，研究将计算结果应用于支线机场安全监管实践工作，探索为支线机场精准监管、差异监管、智慧监管和协同监管提供思路和方法。 

　　正文： 

　　一、支线机场运行安全现状及存在突出矛盾 

　　2013-2018年，我国民用运输机场主要生产指标保持快速增长，2018年全国民用运输机场完成旅客吞吐量126468.9万人/次，同比增长10.2%。2019年上半年，我国民航运输机场共实现旅客吞吐量65912.2万人次，同比增长7.2%。其中支线机场的建设和营运，对地方经济社会发展起到了积极的促进作用，各级地方政府建设机场的热情日益高涨，实施了一系列补贴政策，支线机场发展迎来了千载难逢的好机会，支线机场旅客吞吐量和航班起降架次大幅增加，部分经济条件较好、具有区位优势的支线机场客货吞吐量出现井喷式增长。以贵州省为例：2012年贵州省通航6个支线机场，年旅客吞吐量总和仅为22.3万。截止2018年底，贵州省共建成投用10个支线机场，其中遵义新舟机场在2016年旅客吞吐量就达到113.5万，2018年贵州省年旅客吞吐量达到100万以上的支线机场达到5家，遵义新舟机场年旅客吞吐量达到200万以上，遵义茅台机场更是在通航后的第二年旅客吞吐量就突破了100万人/次。贵州支线机场是全国支线机场建设和发展的一个缩影，按照《中国民用航空发展规划第十三个五年规划》，“十三五”期间我国将续建机场30个、新建机场44个、改扩建机场139个、迁建机场19个，这一数据表明，我国机场建设和发展仍将长期处于高速增长期。在机场数量不断增加，运行量快速增长的同时，支线机场不安全事件的数量也呈逐年上升的趋势，运行安全风险不断增大，2017 年10 月24 日贵州铜仁机场 “10.24” 跑道侵入事件、2018年“2.26”张家口机场严重事故征候、2018年 “11.12”吐鲁番机场擦机尾严重事故征候和2019年“11.7”盐城机场塔台管制员睡岗等事件，反映出支线机场快速发展与保障能力不匹配之间的矛盾日益突出，如何加强对支线机场的安全监管，提升支线机场安全保障能力，成为当前亟待解决的问题。根据长期对支线机场运行和监管工作的调查研究，当前我国支线机场在运行安全方面存在的主要问题如下： 

　　（一）支线机场的管理模式僵化和功能定位不准确 

　　目前，全国支线机场管理模式共有九种，分别为：民航局直接管理、全国性机场集团管理、跨省机场集团管理、省（市、区）机场集团管理、地市（县）政府管理、航空公司管理、地方企业管理、委托管理、飞行学院管理模式。无论哪种管理模式，对支线机场的定位一直没有明确，一方面强调支线机场社会性、公益性的角色，另一方面又强调支线机场为有限公司，而有限公司以效益最大化为目的，具有企业特性，二者在定位上有较大冲突。由于定位不清，目前很多支线机场历史负担较重，收入与费用支出相差悬殊，支线机场的管理者需要在开拓市场和保障安全两个问题上寻找平衡，导致安全管理投入不足。 

　　（二）空中交通管理体制不符合支线机场的发展现状 

　　民航局空管体制改革后，支线机场空管人员队伍建设发展远远落后于民航局空管局系统，各机场在空管业务发展规划、设施设备建设、专业人员培训、新技术应用等方面缺少上级部门的指导和支持，支线机场空管专业人员在技术能力、培训管理、薪酬待遇等方面与民航局空管局系统存在较大差距，支线机场空管部门普遍存在专业人员招不进来、在岗专业人员留不住的情况。 

　　（三）人员配置及培训不能满足支线机组发展需求 

　　1.一线岗位人力资源不足。由于支线机场待遇和环境相对较差，民航专业院校毕业生大多不愿意到支线机场工作。造成管制、气象、机务、安检等关键岗位门槛降低，人员业务水平不高，人才流失普遍，安全保障能力薄弱。 

　　2.部分保障岗位没有明确资质要求，或资质要求不能有效执行。如运控员、客运员、货运员等岗位上岗资质不明确；特种车驾驶员、场务维修工等岗位虽然在CCAR140部中有相应的资质要求，但缺少培训、考核方面的量化指标。 

　　3.安全运行保障人员培训缺位。支线机场安全运行保障人员培训不足，一是培训体系尚未形成，缺少统一、规范的培训制度；二是各机场培训教员教学水平不一、能力素质有待提升，培训质量有待提高；三是部分岗位培训缺少资金和教材，难以组织有效的培训。 

　　二、支线机场的规划建设 

　　从近几年贵州省支线机场建设的实践来看，普遍存在机坪、航站楼的规模偏小，投入运行之日就是启动改扩建工程之时的情况。主要原因是对运行量的预测不足，导致机场刚开始投入运行就面临保障资源短缺的问题。目前新建机场运行量的预测主要依据是《民用航空支线机场建设标准》、《民用机场工程项目建设标准》，随着我国经济高速发展，上述两个标准对于指导机场建设的参数指标作用，已经跟不上新形势发展的要求。 

　　（一）安全管理能力滞后 

　　1.体系建设只停留在制度层面。支线机场在各类安全管理体系建设上，常常是文字材料多、互相“借鉴”多、会议培训多、应对检查多，真正落地少。 

　　2.人员能力不足。支线机场安全管理部门人员相对偏少，局方规章没有明确规定人员编制，支线机场一般大多为1-2人，部分安监部门人员还需要肩负保障任务，导致支线机场在企业法定自查、SMS建设、安全绩效管理、风险管理及隐患治理和安全信息的分析运用等方面无法深入。 

　　（二）军民合用机场的安全运行矛盾突出 

　　1.我国支线机场中，军民合用机场比例较大。军民航在飞行间隔、助航灯光、标志标识、道面维护、净空保护等方面技术标准不一致，给双方安全运行带来较大影响。 

　　2.沟通协调不顺畅，导致跑道侵入事件多发。从2017年全国跑道侵入的数据统计来看，军民合用机场跑道入侵事件，达到全国机场跑道入侵事件的53% 

　　3.资源共享不到位，影响安全保障能力提升。在军民合用机场，军民航双方均有各自的组织系统。两套组织系统资源尚未实现充分共享，既造成浪费，又降低了保障能力和水平，甚至还会相互牵制、相互掣肘，产生负面效应。 

　　三、支线机场安全监管现状及存在问题 

　　截至2019年9月，中国民航运输航空持续安全飞行109个月、7760万小时，中国民航具有国际领先的安全管理水平是民航从高速发展向高质量发展的坚实保障。民航强国战略提出了国际航空枢纽及国内机场网络建设，2018年我国机场数量为549个，含235个民用运输机场和部分办证的通用机场，通用机场，居世界第13位，机场密度为0.57个每万平方公里，居世界第48位，与世界民航强国的差距依然很大，完善机场航线网络，建设和安全运营支线机场，安全监管工作任重而道远。以民航贵州监管局为例，贵州地区目前共有各类行政相对人28个，其中运输机场11个，通用机场1个。在2003年监管局成立之初，贵州地区只有8个行政相对人，4个运输机场，随着行业的快速发展，贵州地区的年旅客运输吞吐量从2003年时的200万人次，增长到2018年的2800万人次，增长了14倍，支线机场的数量增加了9个，特别是近7年以来，贵州省各支线机场的年旅客吞吐量从2012年的22.3万人次增加到2018年的790万人次，年平均增幅在30%以上，随之而来的是安全监管任务日益增多、监管压力日益增大，传统的“保姆”式、“粗放式”监管方式已经不适应行业快速发展的需要。 

　　当前民航监管体系普遍存在：监管机构人力资源紧张，专业人才流失量大、部分监察员专业能力偏弱、年轻监察员的经验不足、支线机场监管成本高、传统监管模式粗放低效、监管行政资源大量浪费等问题。因此要逐步实现以大数据为驱动、以风险管理为核心、以安全绩效为标准的行业安全监管，实现安全信息的实时搜集、深度分析、共享共用，从而真正实现从“盯人、盯事”向“盯组织、盯系统”转变，有效提升监管效能。 

　　对于目前支线机场的安全监管，可以运用风险分析的方法来科学制定监管计划。对支线机场的整体运行风险进行评估，选取关键性的指标量化，为实施精准监管提供参考，将有限的监管资源集中在安全风险相对较高的机场。我们以贵州支线机场为研究对象，建立计算模型。分别为安全风险关联事件R（A）、岗位人员配置数量R（B）、上年度局方监管情况R（C）三个模块，采取加权平均的计算方法，得出支线机场的安全综合评价指标（S）。 

　　（一）安全风险关联事件指标R（A） 

　　由于发生机场责任原因严重事故征候及以上等级事件，严重空防安全事件，局方将采取行政处罚、限制运行等措施，并开展督导式安全监管，因此，本文主要考虑严重事故征候以下等级的安全风险关联事件，主要包括民用航空安全信息系统收集的强制报告信息、机场飞行区运行情况报告信息、空管不安全事件信息和空防事件信息，并依据民航西南地区管理局《支线机场运行安全保障能力综合评价管理办法》和《空管系统不安全事件标准》等文件，选取具有代表性的7大类安全风险关联事件（跑道安全、飞行区及机坪运行、机场净空、空管运行、空防运行、配载平衡、应急救援）48个指标，按照事件严重程度和责任划分不同分别赋予相应的分值（附件1）。 

　　计算方法： 

　　（图1） 

　　其中A为该机场每月的事件风险总值，M 为当月机场运输起降架次系数。 M=1+1000/当月运输起降架次（若该机场年度每月平均运输起降架次低于100，则M=1+100/当月架次）。将全年每月的R(A)风险值相加，得出该机场当年度的R(A)风险值。同时，该方法可计算出机场特定月份的高风险事件，可用于监管项目和重点的动态调整。 

　　计算结果：将贵州省10个支线机场2018年度事件信息数据输入计算，得出各机场R(A)指标分值如下： 

岗位人员配置R（B）

　　（图2） 

　　2018年2月，贵州启动支线机场安全保障能力提升试点工作，并于当年9月在贵州省各支线机场试行实施。试点工作将年旅客吞吐量在500万人次以下或年航班起降在20万架次以下的民用运输机场定义为支线机场，按照年旅客吞吐量和年起降架次（两者取其大）将支线机场划分为“两类五级”，并根据等级划分出台了相应的机构设置、人员配备、人员培训和建设标准等一系列配套文件，为支线机场差异化监管提供了现实依据。参照试点《支线机场等级划分标准》（附件2）和2018年运行量，将贵州省10个支线机场等级划分如下表： 

　　（图3） 

　　在贵州支线机场安全保障能力提升试点工作的配套文件中，对相应等级支线机场的5类20个专业岗位人员的配置提出了不同的人员数量要求。按照《贵州民航支线机场专业人员队伍建设意见》（附件3），包括以下5类岗位19类人员：1.空管类：管制员、情报员、气象员、通讯导航员（气象机务员）。2.运输保障类：配载调度员、值机员、客运员、廊桥操作维修员、监装监卸员、货运员、售票员、服务员（行李员）。3.安检消防类：安检员、消防战斗员。4.机场保障类：养场驱鸟员、运行维护员、设备维修员、特种车辆驾驶员。5.安全管理类：专职安全管理人员（医疗救护类岗位人员目前的情况是由地方机构派驻，在机场内执勤期由机场统一管理，因此在“指导意见”中未提出具体要求）。 

　　按照 “两类五级”分类标准，具体岗位人员配置数量要求见下表： 

　　（图4） 

　　计算方法： 

　　选取贵州省10个机场2018年底的以上专业岗位人员数量，按照以下规则进行赋值： 

　　岗位人员数量未达到指导意见下限，Bi=10。 

　　达到指导意见下限，Bi=8。 

　　达到指导意见下限未达到上限与下限均值，Bi=5。 

　　达到指导意见上限与下限均值而未达到上限，Bi=2。 

　　达到指导意见上限，Bi=0。 

　　将以上19类岗位人员配置情况赋值后相加，计算得出机场的R(B)风险指标值。 

　　计算结果：将贵州省10个支线机场2018年底人员配置情况输入，得出各机场R(B)指标分数如下： 

（图5）

（二）安全监管数据指标R（C）

　　2018年，民航局在全行业全面推进行业监管模式调整改革工作，要求企事业单位在2018年底完成企业法定自查制度和基础建设,并于2019年开始完成法定自查制度的落实。由于2018年企业法定自查工作并未正式实施，我们主要选取2018年度行政检查、行政约见、行政处罚等局方安全监管数据作为指标（附件4）进行计算。 

　　计算方法： 

（图6）

　　将11个指标的分值相加，得出R(C)  

　　计算结果：将贵州省10个支线机场2018年局方安全监管数据输入，得出各机场R(C)指标分值如下： 

（图7）

综合评价指数（S）

　　根据历史不安全事件调查、日常监察、体系审核等情况，将三个指标赋予不同的权重，采用加权平均的计算方法计算机场运行风险综合评价指数S。 

　　计算方法： 

　　计算结果：贵州省10个支线机场A、B、C类风险指标输入，得出各机场S指标分值如下： 

（图8）

计算结果应用

　　在实际的安全监管工作中，目前贵州监管局是根据机场运行量来制定年度安全监管计划，并确定安全监管重点单位，没有定量的指标作为参考。按照计算结果，我们模拟将贵州省10个机场的2019年度安全监管计划制定如下： 

　　S≧150，A、E、I、J，4个机场为重点关注机场，年度监管频次为3次。 

　　150﹥S≧100，B、D，2个机场为次级关注机场，年度监管频次为2次。 

　　100﹥S，C、G、H,3个机场为一般关注机场，年度监管频次为1次。 

模型的缺陷和不足

　　1.在模型的建构上，由于指标体系的涵盖范围相对较窄，未充分考虑涵盖设施设备、安全投入、人员培训和管理能力等方面的因素。 

　　2.R(A)指标数据量偏小，由于各机场信息收集和分析的能力参差不齐，现有数据并不能够完全代表所有支线机场的运行安全状况。 

　　3.受市场和地方政府航线补贴政策不确定性的影响，支线机场运行量存在起伏波动的情况，机场的等级划分以及相应的人员配置要求可能会发生变化，从而导致R（B）指标与实际情况发生偏离。 

　　4.在安全监管协同方面，目前民航各类信息报告系统相对独立，未能实现有效整合，在各类信息数据的综合应用上不够全面和充分。 

　　5.在数据模型建构和使用上，指标体系的设置、数据的收集及计算、应用和实施方面，有待法律法规的进一步明确与支持。 

　　6.模型权重指标仍需更多数据积累进行验证和优化调整。 

　　四、结论与展望 

　　党的十九届四中全会聚焦国家治理体系和治理能力现代化，民航作为国家重要战略产业，在国家治理体系和治理能力现代化进程中，必须有所作为、有所担当，也是全行业做到“一加快两实现”、落实新时代民航强国建设行动纲要的基本路径。安全监管队伍的规模和质量与行业安全发展需求存在不平衡、不匹配的现象。 

　　对支线机场的精准监管，必然随着现代科技的发展而不断发展。长期来看，应着重增强包括支线机场在内的全行业安全治理体系和治理能力的现代化水平，构建一个以智慧云、移动互联、物联网、区块链、大数据等现代及未来科技为支撑的行业安全监管与管理的综合平台，基本实现行业安全的共建共治共享。因此，我们期望在行业安全方面，能够在“四型”机场建设的基础上，进一步提出和打造智慧民航、智慧监管。从而在行业安全管理体制和机制上，进行改革和适时重塑，以应对行业安全日新月异的发展变化，化解和解决当前行业存在的主要矛盾。（作者：刘佳坤 中国民用航空贵州安全监督管理局） 

　　参考文献 

　　1.杨晨寅 张冀伟 《未来已来：机场运营进入智能时代》，《Air Transport & Business》第411期 

　　2.高俊 《努力提升民航高质量发展的新境界--学习习近平新时代中国特色社会主义思想的初步体会》 中国民航报 2018年5月18日 

　　3.黄伟 《区块链在民航的应用》  中国民航网 2019年11月18日 

　　4.王秀哲 《公共安全视频监控地方立法中的个人信息保护研究》，《东北师大学报（哲学社会科学版）》2019年第5期总第301期 

　　5.《西南地区中小型民用运输机场运行安全保障能力综合评价管理办法》 

　　6.《贵州中小机场安全保障能力提升工作方案》