摘要：中小机场空管是民航安全运行中重要的一部分，关系到民航整体的安全发展水平。随着我国民航大众化战略的加速推进，中小机场的数量也越来越多，在运行保障中的比重越来越大，中小机场空管的作用也越来越突出。但从当前运行情况来看，中小机场空管的问题还很多，这些问题如果不逐步解决将成为民航强国建设中的瓶颈。笔者经过一些调研，对中小机场空管存在的问题做一些初浅的了解和分析，对如何解决进行一些探讨，提出要在管理体制、运行机制、专业人员、设备设施方面进一步改进，供决策者参考。 

　　空中交通管制简称空管，是民航最重要飞行保障部门。目前我国空管除民航总局空管局垂直管理的各空管分局（站）体系外，还有很重要的一部分就是中小机场空管。2002年民航机场属地化改革，中小机场空管部门一并交由各机场统一管理。中小机场空管在推动民航发展中发挥着重要作用，但在安全运行中存在的问题也很多，特别是近年来越来越表现出跟不上民航安全发展的步伐。民航局冯正霖局长特别强调中小机场空管安全对于民航整体发展的重要性,要求民航全行业按照“空管办管行业,空管局管系统”的工作原则，全面提升中小机场空管安全保障能力。 

　　一、中小机场空管的现状及存在的问题 

　　目前，全国有238个机场投入运营，其中7个地区空管局和37个空管分局（站）所在地的44个大中型机场的空管运行由民航局空管局直属的空管系统保障，其余194个机场的空管运行工作都由各机场空管保障,本文中我们统称为中小机场空管。目前中小机场空管保障航班占全国总量近20%，其中有些已经不是“中小机场”了，譬如烟台机场2019年吞吐量已经超过1000万人次，泉州机场也已经超过800万人次。中小机场空管保障的工作内容比空管分局（站）还要多，在大中型机场盲降等导航设备通常是由机场自行管理，但所有中小机场的空中管制、气象服务、通信导航包括盲降等全部都由空管部门来管理。中小机场空管的机构设置一般比较简单，都是各机场的内设机构，很少配备专职的安全管理人员。近几年中小机场空管在安全运行方面存在的短板越来越突出。 

　　（一）安全管理的短板 

　　近几年支线机场空管的不安全事件明显增多，2018年铜仁凤凰机场跑道侵入的“10.24”事件和2019年张家口机场跑道侵入的“2.26”事件是典型代表，集中反映了中小机场空管人员风险防控能力较弱的问题。安全管理体系建设的核心就是风险防控，风险防控能力较弱反过来说明安全管理体系建设跟不上。尽管大部分中小机场都在开展安全管理体系（SMS）建设，但很多还只停留在文本上，2019年民航局开始推行企业法定自查工作，中小机场空管的法定自查工作明显滞后。 

　　（二）专业人员的短板 

　　中小机场空管人员整体业务素质都不高，不管是管制员、气象人员还是通导人员，在专业素质上跟大中型机场的空管专业人员相对有不小的差距。首先是空管专业人员基础就不好。民航院校毕业生除非特殊原因一般不愿意到中小机场工作。其次是业务提高方面受限。中小机场空管人员基本上是一个萝卜一个坑，鲜有外出培训的机会。有些还培训无门，比如中小机场空管单位一般还都实行程序管制，而民航空管系统培训只针对雷达管制（适应于大中型机场管制员），中小机场空管找不到培训单位。特别是当前行业内的新技术应用，中小机场空管没有机会去学习。再次是留不住专业人才。中小机场一般待遇都不高，不具有足够的吸引力能留住人，造成中小机场空管人员流动大、流失大。 

　　（三）设备设施的短板 

　　空管的设备设施是保障飞行安全的关键设备，运行不正常直接威胁飞行安全。近几年中小机场空管设备设施出现的问题突出，有飞机在下降过程中突然盲降信号丢失的，有VOR/NDB台长时间不能正常工作的，还有重要的设备通不过校验不得不停用的。主要原因是中小机场的空管安全设施设备得不到及时的维护。中小机场空管设施设备通常只是在机场新建和扩建中配置，机场本身没有能力进行更新，而地方政府也因种种原因不愿意投资改造，基本是堪用就行。 

　　二、深层次原因的分析 

　　（一）责任主体不重视 

　　2002年机场属地化改革后，中小机场运营管理模式多元化：有省机场集团模式统一管理本省内所有中小机场的；有跨省机场集团模式，如西部机场集团管理4省16个机场的；有所在地市政府管理的中小机场；还有航空公司管理模式和委托管理模式等。多元的运营管理模式为中小机场的发展起到了积极作用，但也出现部分责任主体对中小机场空管不重视的情况。有的地方政府不了解民航的特殊性，对航空安全管理的责任意识不强，总认为这只是民航部门的管理事项；有的地方更重视机场建设和市场开发，舍得花大钱建航站楼开新航线，却不愿在空管安全设施设备方面投入；还有的机场集团处于战略考虑，全力打造省会枢纽机场，对中小机场只满足于维持运行。 

　　（二）管理体制不顺畅。 

　　一是上级管理部门指导不足。目前机场集团所在地的干线机场空管业务都由空管分局（站）管理，机场集团通常不涉及空管业务，缺乏空管专业人员指导中小机场空管工作。二是本机管理队伍建设不够。中小机场高层管理人员很多来源于机场建设者、地方政府等，一般不熟悉空管业务，如何管理好空管单位无从谈起。三是基层能管理者有心无力。中小机场空管部门的管理者大都专业出身，对空管的重要性比较清楚，对专业发展都有好的想法，但由于层级较低，建议和意见得不到采纳。目前，中小机场空管的安全管理很大程度上靠民航监管部门的强力推动，但这种外力毕竟是有限的，关键还得靠企业理顺体制，萌生内生动力去解决。 

　　（三）运行机制难满足 

　　中小机场空管一般是机场公司的一个内设机构，机构简单人员较少，只能勉强维持基本运行。一是没有满足运行的组织架构。因为人少、管理层级低，中小机场空管机构的负责人都由管制员兼任，平时还要轮班上岗担任管制员，更不用说配备专职的安全管理人员了。其次是管制、气象、通导各专业人员各负其责，长年困守在一个岗位上，少有横向交流，没有纵向指导，画地为牢，长时间会生锈出问题。其三是长期处于“缺人-进人-培训-走人”的循环圈，不能保持稳定的运行环境。目前中小机场的运行机制很难满足发展的需要。 

　　三、提高中小机场空管运行保障能力的探讨 

　　（一）进一步理顺管理体制 

　　机场属地化改革之前，全国空管单位都在民航局的统一领导下，运转多年、政令畅通。2002年体改后空管单位分属不同的责任主体，出现了目前存在的一系列问题。首先，我们要清醒地认识到机场属地化改革是国家在推动经济发展大背景下作出重大决策，属地化改革对推动民航快速发展起到了非常好的作用，每年旅客运输量从2002年的0.84亿增加到2019年的6.6亿，2004年我们成为世界第二的民航大国，当前正在向民航强国的建设目标大步前进。发展过程中肯定会带来诸多问题，中小机场空管的问题只是一部分，和体改没有直接对应的关系。其次，我们要明确发展中的问题还得靠发展来解决。在当前情况下，如何进一步理顺中小机场空管的体制适应发展是我们应该深思的问题。曾有一种声音认为将空管重新全部收归民航局空管局统一来管理，回到以前的管理模式，这种想法是有一定道理的，但不可行。现在的中国民航已经今非昔比，旧的模式已经不适应发展的需要，回到老路上就好比张勋“复辟”，是不会成功的，必须思考尝试用更好的管理体制。 

　　这种新的体制要解决两个问题，一是解决目前大部分中小机场运行中的空管问题，二是要解决如烟台机场这种航班不断增大、机场自身管理空管越来越困难的问题。笔者认为：一是要按照民航局提出的“空管办管行业、空管局管业务”的原则，不断地去深化和细化，必须明确“行业”和“业务”的具体内容，细化“管什么”的问题，然后以此为基础建立标准，解决“管到什么程度”的问题，同时，阶段性地重点解决一些难点，持续不断地推进，久久为功，逐步解决中小机场目前存在的问题。二是要建立动态管理机制。随着行业发展，烟台机场这样已经是大型机场的“中小机场”会越来越多。因此，民航局可以考虑明确一个标准，对航班达到一定量的机场设立空管分局（站），纳入民航局空管局的直接管理范围，这样，统一发展思路，建立动态机制，可以减轻机场安全运行压力聚焦于管理，也能满足持续发展的需要。  

　　（二）进一步创新运行机制 

　　中小机场空管单位人少机构简单的问题将会在相当长一段时间内存在，面对保障量越来越大、技术要求越来越高的发展需要，必须要创新运行机制。首先是要在机制上保证安全管理主体责任到位。不管是运营管理什么模式，首先是要保障安全这一点必须明确。目前，要进一步完善和健全空管SMS建设工作规划，持续推进，通过审核来督促中小机场空管落实安全管理主体责任。要充分利用审核结果，达到督促中小机场空管落实主体安全责任的效果。其次是要创新运行机制来解决当前中小机场存在的问题。鼓励集中气象预报平台的建设，以解决中小机场预报人员少、预报水平不高的问题，当前此项工作在全国新疆、东北和内蒙试点，湖南和广西也在积极地推进集中气象预报平台的建设。鼓励远程塔台的建设，解决中小机场管制员短缺和能力不足的问题，远程塔台在国外已经有很好的经验，我国正在新疆地我试点运行，内地有很多中小机场比较密集的地方比如云南等可以考虑采用此方法。鼓励设立空管服务公司，从法规上推动引入竞争性的第三方空管技术服务机构，向中小机场提供通信导航的技术保障、定期检修、技术支撑等服务，解决中小机场在通信导航方面“人”和“技”方面短缺的问题。 

　　（三）进一步提高专业能力 

　　空管的专业性很强，包括管制、情报、气象、通导等专业都需要持证上岗，而且都有复训及新技术补充训练等要求，这是专业的需要、也是民航安全工作的需要。中小机场的空管人员必须进一步提高专业能力才能适应发展的需要。首先是要畅通入口，解决专业人员不愿意到中小机场工作的现状，这需要转变观念来提高岗位的吸引力，当前有一些已经做了很好的尝试，比如云南对中小机场空管岗位的薪酬进行了大幅度的提高，有针对性地吸引户籍在当地的院校毕业生到中小机场工作等。其次是要畅通培训渠道，目前对所有空管人员执照管理的规章是健全的，所要解决的是培训渠道的问题，民航局应统筹民航院校和培训机构针对中小机场进行培训，同时也鼓励中小机场成立培训机构去解决复训的问题。湖南在张家界机场建立管制模拟机培训中心，2019年全年举办10期管制模拟机复训班，为全国26个中小机场、173人名管制员进行培训，这种模式值得推广。再次是要建立稳定的专业知识提升机制。中小机场人比较少，经常安排人在外培训也不现实。民航局空管系统应按照冯正霖局长提出的要求，充分利用现有培训资源,积极支持中小机场培训工作。各空管分局（站）要配合区内中小机场量身定做培训工作方案，安排培训力量系统地做好中小机场的人员训练工作，特别是航行新技术、新手段的应用，不断地提升中小机场空管人员的专业能力。 

　　（四）进一步完善设备设施 

　　中小机场设备设施保障能力的提高需要两条腿走路，即更新改造能力和运行维护能力同步提高。目前，部分中小机场空管设施大都工作年限长，设备陈旧，故障多发，运行风险较高。一是要鼓励地方政府加大对中小机场空管设备设施的投入。民航局对空管设备设施资金投入的政策支持力度是很大的，大部分项目资金补贴比率都超过了50%，目前要通过一定的手段调动地方政府加大对中小机场空管的投入。二是要加快审批流程。空管设施设备更新改造需经过立项、审批、设计、招投标、采购、安装、验收、投产等环节，目前周期还比较长，要进一步简化加快改造进程。三是加强对中小机场维护技术指导。中小机场设备维护人员因参训机会有限和实际解决问题机会不多等原因，维护检查的技术能力有限，民航各空管分局（站）应该给予支持。四是可尝试建立空管设备备件互助机制。几个临近的中小机场可建立设备备件互助机制，这种模式可在一个省区域内实现空管分局和支线机场的互助，也可跨省临近几个机场建立互助，有利于在设备抢修过程中能及时相互支持，也有利于通信导航设备设施的备件管理更加科学有效。 

　　当前正在大力推进民航强国建设，中小机场空管建设是民航强国建设的重要内容。民航局空管局已经制定了关于支持中小机场空管发展的指导意见并大力推进。我们全行业各单位各部门都要重视并支持中小机场空管安全发展，探求发展路径，增强保障能力，突破发展瓶颈，按照“一加快两实现”的目标稳步推进民航强国建设。（作者：刘波 民航湖南监管局） 

　　【参考文献】 

　　[1]关于支持中小机场空管发展的指导意见.[Z],2018 

　　[2]民肮局空管局关于支持中小机场空管发展有关情况的报告.[Z],2018 

　　[3]在2018年4月份民航局安全运行形势分析会上的讲话.[Z],2018