摘要：当前无人机已经应用于通用航空领域发展，近一年多来呈快速增长趋势，在社会经济生活中发挥着越来越多的作用。但这种新生事物在发展中也不可避免地带来如安全等诸多问题，引起社会各界的关注。无人机在通用航空领域如何发展，业内人士的进行了热烈的探讨。笔者对此也进行了一些调研工作，对无人机的发展前景进行了简要的分析，提出政策的关注点，要加强组织上的统筹协调，宏观上的长远规划、加快推进立法工作、技术上加强管控水平等，以供决策者参考。 

　　当前，无人机产业正在蓬勃发展，广泛应用于人民群众社会生活多个领域，特别是消费级无人机增长迅速，加快了无人机进入通用航空领域的步伐。2018年6月，民航局颁布了《民用无人驾驶航空器经宫性飞行活动管理办法（暂行）》，打开了无人机在通航领域经营的大门。一年多来，大量无人机运营企业登记成立并投入到通用航空运营，目前已经广泛应用于工业、农业、服务业当中，特别是在今年的冠状病毒肺炎疫情防控中无人机发挥着重要的作用，无人机已经在通用航空领域牢牢地占据了一席之地。 

　　一、目前的发展现状 

　　无人机到目前为止并没有统一的定义，在民航局《轻小无人机运行规定》中，无人机（UA:Unmanned Aircrart）是由控制站管理 （包括远程操纵或自主飞行）的航空器。在技术和市场的共同推动下，近年来无人机的数量和规模增长非常快，目前国内从事无人机生产制造的企业超过了1200 家，年生产量已超过2000多万架。无人机在通用航空领域中应用也日趋广泛，截至2019年底，我国无人机实名登记数量已超过39万架，登记的无人机运营企业超过7000家。无人机已经在气象探测、遥感测绘、科学实验、以及医疗卫生、抢险救灾等方面大显身手，据估算2019年经营飞行小时超过125万小时（传统通用航空飞机共飞行112.5万小时）。当然近年来无人机“黑飞”事件也给我们带来了不小的困扰，民航局及国家各部委都陆续出台相关的规定对无人机运行进行规范。 

　　二、无人机在通用航空领域发展的分析 

　　（一）快速发展是大势所趋 

　　无人机最早是应用在军事领域，在二战后开始民用，近几年得到了快速发展。随着通用航空在人们经济生活中的作用越来越突出，无人机开始大量应用于通用航空，无人机因其易操作、并且经济性和安全性正好迎合了很多民用领域的需求。 2004年民航局开始对通用航空公司实行规范的许可管理，2010年通用航空进入快速发展阶段。同时无人机民用发展始于2006年左右，具有标志性的是2006年深圳大疆无人机公司的成立，开启了我国无人机民用的发展的新历程。从最初开始的空中拍照、航空摄影、表演飞行和植保飞行，慢慢地进入到通用航空的各个作业项目，广泛应用于交通监管、搜索营救、核辐射探测、森林防火、边防巡逻等领域，而且应用领域还在不断地拓展。无人机在通用航空领域的发展速度非常快，譬如航空喷洒作业的时间已经超过了有人机飞行。可以预见，今后只要无人机可以替代完成的作业项目都可能由无人机去完成。为了加强对无人机飞行的管理，民航局2009年先后发布了两个规范性文件对无人机的适航和飞行管理进行规范，2013年后又陆续发布了《民用无人机驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》、《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》和《民用无人机驾驶员管理规定》等指导文件。2017年6月1日开始对民用无人机实行实名登记注册，2018年对无人机进行通用航空活动进行许可登记。一系列法规建设和管理措施反过来说明了无人机在通用航空领域的快速发展。2019年3月27日，民航局向顺丰颁发国内首张无人机航空运营（试点）许可证，无人机送快递将变成现实。在今年疫情防控工作中，顺丰通过无人机在城市各医院之间运送医疗急救物资、进行航空喷洒消毒、给人民群众运送生活特资、进行防疫宣传等，发挥了重要的作用。预计到2022年，无人机在农业生产和娱乐航拍领域将率先实现行业普及，无人机的在通用航空中快速发展趋已经势不可挡。 

　　（二）规范管理是当务之急 

　　目前世界各国关于民用无人机的监管规则都处于起步阶段，我国对民用无人机在通用航空中应该采用什么样的监管政策也还处于探索阶段。在国家层面，现有法律法规对无人机的管理少有明确的规定。在民航层面，由于上位法的缺失，也没有相应的法律和法规来规范，尽管我们近几年出台了很多规定，但都停留在规范性文件层面，各项管理制度也还需进一步完善。 

　　一方面从社会需求角度出发：人们对无人机的需求大量增长，无论是从事经营性的通用航空活动还是个人消费，都有大量的需求。但很多购买者不清楚哪些地方能飞、哪些地方不能飞，或者找不到地方可以飞；同时有些规定要求确实比较繁琐，对无人机运营者来说成本太高，还不如侥幸“黑飞”一次。 

　　另一方面从监管角度出发：一是黑户多。小型无人机技术门槛低，制造厂商多产品多，购买十分方便，可以通过市场或电商其他途径随意购买。很多购买者对法规并不清楚，也不去登记注册，每一个黑户都存在违规的可能。二是监管难。无人机使用十分便利、灵活，可以说是“走到哪里，飞到哪里”，无处不在，监管非常困难。三是查处难。无人机目标小、速度低，升空后难以被发现，即使发现也难以找到操控手，调查取证也很困难。 

　　伴随无人机在通航领域应用推广而来的突出的安全管理、行业监管问题已成为社会共识。因此对无人机的运行当务之急是要规范管理，促进无人机在通航领域中的发展进入良性循环。 

　　（三）改变整个通用航空企业格局已不可逆转 

　　无人机最初是从航模的基础上一步一步改进发展起来的。航模是通过无线控制在视距内飞行，无人机可以通过程序控制实现远距离超视距飞行。通过技术的不断改进，无人机已经可以按设定的程序、识别并躲避障碍物实现稳定的飞行。用无人机运行距离可以超过30公里，一次载重超过100公斤。目前无人机可以代替有人机完成通用航空的大部分作业项目，无人机的种类已经发展涵盖多旋翼无人机、固定翼无人机、直升无人机等。从航模到无人机、从初级无人机再到多用途高性能的无人机，无人机的技术创新在不断地突破。无人机的发展必将改变整个通用航空企业的格局，就如同当年网络购票改变整个客票销售代理行业一样，一定会带来整个行业的重新布局。不久的将来，可以由无人机作业的项目都将会被无人机替代，传统通用航空公司将集中于技术含量更高、与人的安全有关的公务机、短途运输、个人娱乐飞行、观光旅游等项目。 

　　三、政策建议 

　　（一）专门机构加强统筹协调 

　　2015年，国家空管委办公室牵头建立了无人机部际联席会议机制，包括民航局在内的28个成员单位，从国家层面统筹无人机的管理。目前民航的无人机管理是以空管办牵头、各司局配合，做了大量卓有成效的工作。但仍存在一些共识不足、协调不够、发力不均的现象，需要更高层面、更强的协调机制来推动无人机在民航领域的发展。建议民航局应尽快建立专门的机构统筹对无人机在民航、特别是在通用航空的应用进行统一管理，统筹推进无人机的各面工作。加强与国家各部委的协作，指导各省监管局加强横向的沟通，特别是各省的监管局要主动参与各省的专门机构，积极发挥作用。目前各省的无人机管理有的以公安牵头、也有以工业厅、或发改委、或军民融合办牵头的。纵向的指导和横向的沟通，既要保证无人机运行的安全，也要促进无人机通航领域的发展。 

　　（二）立足长远做好发展规划 

　　民用无人机的应用是经济发展新的增长点，无人机进入通航领域发展的市场前景非常广阔，也将会改变目前的通用航空的市场及运营结构。我们要清醒地认识到这一点，站在国家经济社会发展的全局，认真思考，科学谋划，对无人机在通用航空的发展做长远规划。总的原则是既要解决当前安全运行的隐患，也要保持这个行业的健康发展。规划中注意几个问题，一是仍以“放”为主，近几年我国无人机在通用航空迅速发展，很大一个原因是没有具体部门去“管”。无人机在通航中广泛使用能够给老百姓带来便利，如果放开发展，无人机还会在社会经济生活中发挥更大的作用，因此仍要以“放”为主。二是要建立长效安全监管机制。始终坚持安全第一是民航的发展理念，当前无人机在通航发展中的问题也主要集中的安全方面。近几年我们在监管中积累了不少经验，我们要积极总结，通过技术和方法提升安全监管水平，逐步建立起对无人机监管的长效机制。三是要探索创新。民用无人机发展的时间不长，目前世界上还没有成熟的管理方案可借鉴，我们必须基于国情和实际情况，利用无人机可降低环境不确定因素造成的人员和财产损失的特点，认真地探索大胆地创新，推动无人机在在通用航空领域的发展。 

　　（三）问题导向完善法律法规 

　　首先，要抓住主要环节立法立规。第一是制造环节。目前民用的无人机都是无线电频率控制，控制住无线电频率的使用就控制了关键，并通过技术实现每架无人机可识别、可监控。此环节应由国家工信部门还规范。第二是销售环节。不管是单位还是个人，要严格实行实名购买，如同手机和汽车一样，每一架销售出去的无人机都能对应到个人。此环节应由国家市场监管部门来规范。第三是使用环节。对所有能够操控无人机的“飞手”进行执照管理，努力做到每个“飞手”经过培训、懂得相关法规、知道怎样去申请飞行。此环节应由民航部门来规范。第四是打击非法。对没有执照、无人机来源不明、不遵守飞行规则的一律查处，如同交警查违章一样。此环节应由公安部门来规范。从产品生产、销售、使用、查处等四个环节入手，制定完善的法律法规，明确各个环节的责任主体和执法主体，切实做到有法可依，违法必究，确保无人机运行的安全。  

　　其次，要在规范飞行上要立法立规。要对社会公布哪些区域是可飞空域，明确无人机申报审批办法，简化手续，优化流程，提供便利；划设并向社会公布禁飞区、机场净空保护区等禁止无人机飞行的空域，防止无人机作业时误入禁区。规范无人机在通用航空领域作业，促进无人机在通航领域的健康发展。 

　　（四）基于管控推动技术进步 

　　技术推动无人机在通用航空领域的应用越来越广，市场也反过来推动无人机技术的进步，更加适应通用航空作业的各种无人机将很快生产出来。目前我国是世界上无人机最大的生产国，产量占到了世界产量的70%，这是一个很好的发展优势，但如果管控不到位也可能是劣势。首先，要完善电子围栏技术，在相应电子地理范围中如民用机场、军事管制区等画出特定区域，配合飞行控制系统阻挡无人机非未法侵入，这种管制技术已经在使用但还必须不断地去完善。其次，要加强对无人机的监控技术，2015 年中国 AOPA 就推出了“优云（U-Cloud）”无人机监管系统，但推广却不理想。当前急需推进无人机运行管理平台（UOM）的建设,尽快实现对所有无人机的运行监控。再次，要提高无人机反制技术。利用区域搜索、光电跟踪、射频监控等对非法无人机进行反制，精准及时地打击非法飞行的无人机。无人机产品不断更新提升，相应的基于管控的技术也必须不断加强，才能确保整个行业的安全健康发展。 

　　当前无人机仍是新兴业态，是难得的历史发展机遇，欧美等国正在全力推进民用无人机的发展。对此我们一定要有清醒的认识，增强历史责任感和紧迫感，在长远规划、法规建设、技术创新上全面发力，大力推动无人机在通用航空领域的发展，努力培养出一批全球领先的无人机运营服务的通航龙头企业，为实现民航强国“两翼齐飞”贡献力量。（作者：刘波 民航湖南监管局） 

　　【参考文献】 

　　[1]2018-2019中国民用无人机发展报告.[Z],2019 

　　[2]董可.抗疫期间无人机应用及公共服务前景展望.[N].中国航空报,20200310(7)