摘要：内部审计作为三大审计之一，伴随着改革开放、社会进步和审计体系的发展而发展。本文从内部审计发展脉络入手，在分析了民航内部审计现状和不足的基础上，结合民航特点和实际以及党和国家对审计的定位，提出了民航内部审计的发展方向和亟待解决的问题。本文仅是个人的观点，旨在抛砖引玉，供同行专家、同事研究探讨、批评指正。  

　　【关键词】内部审计；民航；发展 

　　想要准确预测民航内部审计的发展方向，一是要捋清审计体系的历史，找到审计行业的脉络走向；二是要分析民航行业规划和特点，掌握内部审计在民航业的定位、状况和不足；三是要着眼全局，掌握党和国家的方针政策及其对内部审计的影响。 

　　一、内部审计发展简述 

　　我国内部审计自1983年成立审计署至今已有37年，这期间内部审计基本按着每10年一个发展阶段在不断前进。 

　　（一）1983—1993年为初始发展阶段。1985年国务院发布了《关于审计工作的暂行规定》，要求政府部门和大中型企事业单位实行内部审计监督制度；1985年审计署发布了《关于内部审计工作的若干规定》，具体规定了内部审计机构、任务、职权以及其他有关事项；1987年成立了中国内部审计学会，同年加入国际内部审计协会，成为IIA的国家分会。国家顶层设计开启了内部审计发展的蓝图。 

　　（二）1994—2004年为完善、规范阶段。1994年《中华人民共和国审计法》颁布，《审计法》的颁布施行，是加强我国审计法制建设的一项重要举措，为进一步加强审计监督、规范审计行为、促进依法审计、推动审计事业的长远发展奠定了坚实的法律基础；1995年审计署发布了《关于内部审计工作的规定》取代了89年修订后的《内审规定》，对内部审计机构的隶属关系、审计范围、主要职权、工作程序、干部任免、职责要求等做了具体规定，进一步完善和规范了内部审计工作；2002年中国内部审计学会改名为中国内部审计协会，出台了《内部审计协会章程》，规范了内审行业组织体系，并于次年制订了《内部审计基本准则》、《内部审计人员职业道德规范》和15个具体准则，标志着内部审计走上了制度化、规范化、正规化的行业管理道路。2004年国资委发布《中央企业内部审计管理暂行办法》和《中央企业经济责任审计管理办法》，规范了企业内部审计工作，使得内部审计进一步完善。 

　　（三）2005—2013年为深化发展阶段。一是2006年《审计法》的修订，使得《审计法》更具中国特色、更加适应建立社会主义市场经济体制要求的、更加强化了国家审计监督、更加与国际惯例接轨，是20多年对审计工作的总结和深化，具有重大的现实意义和深远的历史意义,是我国审计法制建设的一个重要里程碑。二是2008年财政部、审计署五部委联合发布《企业内部控制基本规范》，明确了内部审计是确保企业内部控制高效顺利的开展,保证各个生产要素配置完善,资源得到最大化的利用的重要控制环节，强调了内部审计的职责作用。三是2010年审计署发布了《中国人民共和国审计法实施条例》，中办、国办联合印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，两项制度的出台对于完善我国的审计监督制度，推动审计工作深入发展，更好地发挥审计维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、推进依法行政等方面的作用，有着重要意义。四是2011—2013三年期间内部审计协会先后发布了《企业内部经济责任审计指南》、《内部审计质量评估机构管理暂行办法》、《中国内部审计准则》修订版，多项制度出台反映了内部审计的最新发展理念、提升了准则体系结构的科学性和合理性、深化了准则的适用性和可操作性。 

　　（四）2014至今为创新突破阶段。一是 2014年，党的十八届四中全会提出“完善政府内部层级监督和专门监督，建立常态化监督制度”，明确将审计监督纳入国家“八大监督”体系。二是2017年十九大提出改革审计管理体制，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，并组建成立了中央审计委员会。三是2018年审计署发布第11号令，即《审计署关于内部审计工作的规定》，11号令的出台，充分显示了国家审计机关对内部审计工作的重视，在忠实于内部审计本质属性特征的基础上，突出了不同时期内部审计实践特征与功能发展。四是2020年习总书记在出席中央审计委员会办公室、人力资源和社会保障部、审计署表彰全国审计机关先进集体和先进工作者的会议上指出：“审计是党和国家监督体系的重要组成部分。审计机关要在党中央统一领导下，适应新时代新要求，紧紧围绕党和国家工作大局，全面履行职责，坚持依法审计，完善体制机制，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出更大贡献。”这是将审计作为八大监督体系之后再一次提升了审计的职能定位，是一个历史性的突破。 

　　二、民航内部审计现状及存在的不足。 

　　中国民航有八大系统，即：行政管理系统、航空运输企业、民用机场、民航空中交通管理机构、民航信息服务系统、航空器材供应系统、航空油料供应系统、中国民航的科研教育、文化宣传系统。民航虽不断改革，分分合合，但民航始终牢记使命，坚决贯彻落实党中央的决策部署，不断前进，民航内部审计也随着国家对内部审计不断重视和深化而不断发展。 

　　（一）民航内部审计现状 

　　总体来看，民航内部审计的发展历程与我国内部审计的整体发展基本保持一致，内部审计在完善民航系统内控制度建设、提升财务和资产管理、提高资金使用效益、监督和规范权力运行等方面做出了较大贡献。 

　　1.内审机构现状。截至2019年，八大系统内审机构情况如下表： 

　　2.内审工作开展情况。经了解，民航系统各单位对内审工作比较重视，能够贯彻落实国家加强内部审计的方针政策，不断完善制度建设，不断探索符合自身实际的内审道路，不断深化内审部门的职能作用。民航系统各单位基本做到了经济责任审计全覆盖；重大决策审计全覆盖；国有资产审计全覆盖。不断开拓审计理念、研究审计理论、创新信息技术应用，基本满足了民航发展的需要。从上图可以看出，民航系统绝大部分单位都单独设立了专职审计机构，工作内容也是以经济责任审计为抓手，以重大投资项目审计为重点，以其他专项审计为补充，有序开展内审工作。 

　　（二）存在的不足 

　　虽然民航内部审计基本能够满足民航发展需要，但离民航强国战略、国家的要求还有一定距离，突出表现在以下几个方面。 

　　1.发展不均衡。虽然民航系统各单位大都设立了独立的审计机构，且工作的内容也基本一致，但由于各单位主要领导的管理理念不同，治理体系不同，内部审计工作开展情况也不尽相同。如航空运输企业，三大航空集团根据综合排名中航排在首位，其次是南航，最后是东航。但根据内审工作开展情况为标准，排序是截然相反。再比如，同属于民航局的5大院校，却有三家没有独立的内审机构。 

　　2.理念创新不够。37年的审计历程，我们已经迈过了账项基础审计阶段，但是还没有迈过制度基础审计阶段。也就是说，民航内部审计的重点还停留在合规性的层次上，没有向管理型审计跨越，没有向绩效型审计跨越，没有向风险型审计跨越。审计理念微观思想过重，缺乏宏观战略思维。 

　　3.标准不统一。没有规矩不成方圆，审计也是如此。虽然中共中央、国务院、审计署陆续出台了不少与内审相关的制度，但由于民航系统各单位的性质不同、审计理念不同、发展水平不同、综合素质不同，对政策法规的理解也就不尽相同。加之民航系统所属单位的主管上级也不一样，很难形成统一的审计标准。这种标准包括流程性标准、文书性标准以及定性定责标准等。 

　　4.工作内容单一。现在民航系统内部审计工作内容主要就是两大方面，即经责审计和基建审计。由于经责审计发展较早，制度依据健全、明晰，并有强制性，所以经责审计成为了各个单位内部审计的核心工作内容。基建由于其行业的高危性，为避免重大风险，其审计也被列为重要内容。但是各个单位的业务范畴很广，仅仅开展这两项工作很难达到审计促进单位完善治理、实现目标的作用。 

　　5.信息化水平不高。信息化建设近期是内审行业的热门话题和重点话题，但真正将信息化落在实处的不多，都是错误的将电子化理解为了信息化，将大数据理解为了数据统计。据统计，系统内部审计部门基本都实行了电算化，甚至都是用的审计软件，但真正做到信息化审计的却没有。例如中航集团及其下属的子公司全都使用的中普审计软件，并且2019年中航集团还将网络化审计提上了日程，这在民航内审系统中已经走在了前列，但其目前审计软件的使用仍停留在单个项目的审计上，没有形成一个信息化系统，更不用提什么大数据应用了。 

　　6.人才流失严重。审计工作复杂、琐碎、艰苦，承担的风险和责任也异常艰巨，不夸张的说，审计人员都是高素质、抗高压、思维缜密、底线意识极强的综合型人才。但目前，由于审计人员待遇及上升空间的瓶颈使得人员流失严重。经了解部分单位，审计人才流失率很高，基本上年均在10%左右，且流失的都是高素质人才。 

　　三、民航内部审计展望 

　　综上所述，结合我个人的一些思考，粗浅的对民航内部审计的发展做一展望。本人认为，受托经济责任关系是审计产生和发展的前提和基础，为此，内部审计的发展速度和水平很大程度上取决于单位的管理层的决策。我将民航内部审计发展分成了三个阶段。 

　　（一）短期发展 

　　随着审计署11号令的出台、中央审计委员会的成立，审计地位和作用日趋增长，内部审计应该借此东风，顺势而为，取得更大发展。2021年至2025年是民航内部审计发展的关键时期，一是要完善单位内审机构和人员。让每一家民航单位都有独立的内审机构和专职审计人员，这是内审发展的基础性工作，必须首先完成，并且按照审计署11号令第六天的要求，应当在本单位党组织、主要负责人（董事会）的直接领导下开展内部审计工作。二是培养和留住高素质人才。事在人为，没有高素质人才内审发展也是空谈。我们不仅要根据单位特点、业务需求、专业构成、年龄分布的因素选人用人，更要注重人才的培养与交流，注重审计人员的福利待遇和成长规划，将内部审计人员由安置型向成才型转化。三是要创新审计理念。要改变审计就是就事论事的观点，树立起宏观决策和服务大局的思想；要改变审计就是万能的观点，树立起规避和承担风险的思想；要改变审计就是监督、评价的观点，树立起建议和辅助决策的思想，将内部审计由合规导向型向管理导向型转变。四是完善制度体系建设。审计工作政策性、制度性、规范性很强，需要规章制度作为依据和保障。虽然从制度涉及领域来看，审计相关制度还比较健全，但各自独立，比较分散，没有形成制度化标准体系。民航系统应对现有规章制度进行梳理，与时俱进，抓紧完善和修订，并形成统一标准化的民航内审制度体系。 

　　（二）中期规划 

　　内部审计是随着社会的发展而发展，十九大报告指出，到二O三五年基本实现社会主义现代化，这就要求内部审计工作到2035年也应该到达这一水平，为此，我们要继续努力。一是要将民航审计机构由分散化管理向集中化管理转变（可借鉴目前的纪检监察形式）。内部审计的集中化管理有助于统一规范标准化审计；有助于审计资源的合理利用；有助于深化审计的独立性；有助于信息化建设和大数据的运用。二是统一审计标准。在集中化管理的前提下，审计标准才能真正的统一，只有标准统一才能将单纯内部审计向内部审计外部化转变，才能做到审计信息化和大数据应用，才能开展审计质量控制与评估，才能谈审计现代化。三是加强审计信息化建设。信息化建设永远在路上，之所以将其归为中期规划，缘由是因为内部审计信息化要与被审计单位保持一致，否则无法得到应用。目前民航各单位信息化管理水平参差不齐，发展方向也不尽相同，各个单位自身可基本实现信息化，但这只是小数据，且与其他民航单位无法对接，无法满足实现民航系统内审现代化的要求。为此，审计信息化建设要与本单位、本系统业务信息化、管理信息化同步开展，并向而行。 

　　（三）长期展望 

　　未来的内部审计的形势、职能将大为改变，一是集中管理和信息化的实现，使得审计监督机器化、日常化，人工智能的运用使得审计监督职能越来越弱化，基本上不需要开展目前形式的审计工作，内部审计的职能更多是咨询、服务。二是内部审计作为辅助决策机构更多是风险导向性审计和预测，其他基础性审计工作可多由人工智能利用信息系统完成，内审人员主要是对系统完成的数据进行分析、预测，进而真正将审计工作做到事前，真正意义上将内审“建议”职能最大化。三是内审国际化。实现民航强国的重要标志之一就是中国标准。随着中国标准的不断普及，相应的监督体系必然要随之而来，这就要求中国内审走出国门，与世界接轨，制定全球规则。为此，民航内部审计的发展要有战略思维、国际思维，始终要与民航强国战略、中国梦的实现保持一致，保持同步。 

　　民航系统各单位高度重视内部审计工作，我相信，随着民航十四五规划得出台，“一二三三四”的贯彻落实，民航强国思想深入人心，内部审计工作一定乘风破浪，再谱新篇。（作者：朱海瀛  民航局审计中心 ）